“一帶一路”沿線國家水電工程征地移民工作探討
——以柬埔寨桑河二級水電站為例

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(華能瀾滄江水電股份有限公司，昆明，650214)

柬埔寨是個歷史悠久的文明古國，舊稱高棉，位于中南半島，西部及西北部與泰國接壤，東北部與老撾交界，東部及東南部與越南毗鄰，南部則面向暹羅灣，境內有湄公河和東南亞最大的淡水湖-洞里薩湖(又稱金邊湖)。柬埔寨是東南亞國家聯盟成員國，主要民族為高棉族，主要宗教為上座部佛教、伊斯蘭教，其中95%以上的居民信奉佛教，經濟以農業為主，工業基礎薄弱，是世界上最不發達國家之一。1993年，隨著柬國家權力機構相繼成立和民族和解的實現，柬埔寨進入和平與發展的新時期，目前國家政治體制為議會制君主立憲制，2017年人均GDP達到1434美元。

1 桑河二級水電站基本情況

1.1 工程概況

桑河二級水電站是華能瀾滄江水電股份有限公司(以下簡稱“華能瀾滄江公司”)“走出去”的第一步，是柬埔寨目前裝機最大，也是投資最大的BOT(建設-運營-移交)水電項目，被稱為柬埔寨的“三峽工程”，對柬埔寨王國有著重要意義，電站特許經營期45年，其中建設期5年，商業運行期40年。電站位于柬埔寨上丁省西山區境內的湄公河支流桑河上，北距柬埔寨-老撾邊境線約70km，東距越南-柬埔寨邊境線約200km，電站控制流域面積4.9萬km2，壩址多年平均流量1310m3/s。水庫正常蓄水位75.00m，對應庫容為18億m3，調節庫容3.332億m3，為日調節水庫，總庫容為27億m3。工程開發以發電為主，總裝機容量40萬kW，保證出力10.5萬kW，多年平均發電量19.7億kW·h。電站主體工程于2014年1月開工，2015年1月主河床截流，2017年1月三期截流，首臺機組于2017年11月底投產發電，預計2018年10月底全部機組投產發電。全部機組投產后，桑河二級水電站總裝機容量將占柬埔寨全國發電量的1/5以上，對于柬埔寨加快經濟發展、改善民生具有重大意義。

1.2 征地移民概況

桑河二級水電站建設征地影響涉及上丁省塞桑區3個鄉，pluck、Chrop、Sesnok、KbalRomeas和Srekor(1&2)等6個村，項目占用各類土地34140.52hm2，其中水庫淹沒影響區33518.82hm2；涉及庫底清理面積28846hm2。涉及搬遷安置移民840戶3690人，規劃了3個安置點，分別為左岸第一安置點、左岸第二安置點及右岸安置點。左岸第一安置點安置Chrop村和Sesnok村移民217戶964人，其中安置點內統一安置181戶，自行安置36戶；左岸第二安置點安置KbalRomeas村移民139戶625人，均為安置點內統一安置；右岸安置點安置Srekor1和Srekor2村移民472戶1982人，分安置點內統一安置和自行安置兩種。

2 征地移民工作情況

2.1 移民安置方案優化

桑河水電站移民規劃原由越南EVNI公司負責，根據其規劃，電站規劃水平年(2016年)搬遷移民1529戶6224人。2013年華能瀾滄江公司積極響應國家“一帶一路”戰略，承擔了桑河水電站的開發任務，委托中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司(以下簡稱“華東院”)利用其在國內的水電規劃設計技術和經驗優勢，對項目工程布局及壩址重新進行優化設計。優化設計后，電站搬遷移民減少至840戶3690人，減少搬遷移民689戶，減少了工程建設對當地社會的影響，減輕了當地征地移民工作的壓力。通過方案優化，在總的移民投資不變的情況下，使每戶移民安置費提高了82%，有利于移民安置工作的推進。

2.2 土地征收管理模式

柬埔寨目前無系統成熟的土地征收政策，桑河電站采取BOT模式建設，在與柬埔寨政府簽訂的協議中，明確電站土地以租賃方式使用，使用期限和電站BOT協議規定的中方運行期一致。桑河公司取得柬埔寨政府批復的電站建設許可證后，就可以開展征地及庫底清理相關工作。

2.3 征地移民管理模式

由于政治體制和法律制度的差異，目前柬埔寨國內水電征地移民尚未形成統一規范的體系政策，目前相關項目的征地移民實施主體為項目業主，而政府只負責政策的宣傳、移民搬遷的動員等工作。桑河二級水電站征地移民安置工作由項目業主委托電站第二大股東——柬埔寨皇家集團能源公司(以下簡稱“皇家能源公司”)進行，并簽署了《桑河二級水電項目移民安置工作委托協議》，工作內容主要包括：實物指標調查、移民補償兌付、安置點場平和基礎設施建設、安置區灌溉設施建設等工作。因此，其征地移民管理模式與目前中國現行的地方政府負責的管理模式存在較大的差異。

2.4 征地移民搬遷安置

桑河二級水電站搬遷安置移民840戶3690人，其中樞紐工程建設區12戶119人為自行安置。規劃建設3個移民安置點，分別為左岸第一安置點、左岸第二安置點及右岸安置點。規劃的3個安置點均配置了學校、鄉政府、警察局、衛生院、寺廟、供電、供水及道路等公共設施。各安置點于2015年3月正式開工建設，目前全部完工，移民已搬遷入住。搬遷安置移民房屋由40m2、60m2、80m2不等的戶型統一提高到80m2/戶。

2.5 征地移民生產安置

根據華東院優化的規劃設計，鑒于柬埔寨可開發的土地資源較為豐富，為能充分保障柬埔寨搬遷移民安置后的生產生活得到切實的提高，華能瀾滄江公司在桑河二級水電站搬遷移民的安置區將每戶配置的土地資源從3hm2提高至5hm2，并配置500m3的水池。移民配置的土地內部修建寬2.5m的碎石路面生產道路，道路總長78.9km。這些措施為搬遷安置移民創造了更好的生產和生活條件，極大地提高了移民搬遷的積極性，并確保移民搬遷后生產、生活水平得到改善。

2.6 移民生產技術培訓

由于桑河二級水電站建設征地區的柬埔寨農戶的農業生產水平比較低，生產技術落后。因此，華能瀾滄江公司充分利用其在國內水電開發過程中積累的移民和扶貧工作經驗，積極組織聯系中國和柬方農業專家，開展對桑河二級水電站搬遷移民進行農業技術培訓和指導，增強移民群眾的農業技能，增加移民配置土地的農業收益。

2.7 設立移民扶持資金

為能解決桑河二級水電站搬遷移民安置后的后續發展問題，華能瀾滄江公司充分借鑒中國水電工程移民的后期扶持政策，并根據柬埔寨國情、BOT項目特性以及移民生產生活方式等實際情況，提出了桑河二級水電站搬遷移民扶持資金政策，提出每年由項目業主在發電收益中計列一定的扶持資金，再由柬埔寨工業礦產資源部支付給移民以支持移民的后繼發展，移民扶持期限為自電站商業運營開始的5年或10年內。

3 移民搬遷安置效果

桑河二級水電站涉及的移民搬遷前戶均土地1.43hm2，主要種植水稻，產量僅夠每年的口糧，少量種植木瓜、椰子、香蕉等經濟果木，每戶村民年均收入僅約300美元。電站涉及的6個村搬遷前無醫院，不通電，對外連接路為土路，村莊內都是簡易的木結構房，雨季積水嚴重，旱季塵土飛揚，生活出行不便，且僅有Sesnok、KbalRomeas、Srekor(1&2)4個村有4所簡陋的學校。搬遷后每戶移民配置5hm2土地，其中2hm2為水田，其余3hm2為經濟果木地，其擁有的土地資源量大大得到提高，同時結合移民生產技術培訓和設立的移民扶持資金，大幅提高了柬埔寨移民的農業生產技術水平和后繼發展的動力。目前，移民搬遷安置后年收入可提高至1500美元，達到了其原收入的5倍。安置點建設后，統一規劃，統一建房，村莊內統一規劃現代化的供電供水設施，道路進行硬化，同時各安置點統一規劃建設了醫院、學校、警察局等公共設施，方便了移民的就醫、上學及出行，移民的公共基礎設施大幅改善。同時結合水電站的建設，搬遷安置的移民獲得了比當地居民更加優惠的用電價格，總體而言，搬遷后移民的生產條件和生活水平均得到了極大改善。

圖1 移民搬遷前房屋

圖2 移民搬遷后新房

圖3 安置點新建學校

圖4 安置點新建對外道路

4 移民安置存在的問題

4.1 移民政策有所差異

柬埔寨征地移民政策還不完善，且與中國的征地移民政策存在較大差異。中國的政策規定，水利水電工程移民安置的實施主體是地方政府；柬埔寨政策要求征地移民由業主負責實施，政府的職責只是負責政策的宣傳和搬遷動員工作，如果出現移民拒絕搬遷或移民提出的額外要求難以解決時，移民工作無法推進，由企業直接處理相關問題的時候較為棘手。

4.2 非政府組織的影響

柬埔寨國內的NGO活動頻繁，特別對中國投資的建設項目非常關注，桑河二級水電站作為柬埔寨國內最大的水電項目，受到媒體及NGO組織的極大關注。在實際工作中，部分媒體和NGO帶有偏見，不能如實地報道和宣傳項目，加之政治制度的差異，本項目在前期有267戶移民受到不實宣傳的誤導(主要在srekro村和romears村)，不愿意接受公司優惠的移民政策，拒絕搬遷。

4.3 征地移民實施單位經驗不足

根據《桑河二級水電項目移民安置工作委托協議》，皇家能源公司被確定為征地移民工作的具體實施單位。而皇家能源公司缺乏征地移民工作經驗，其移民工作團隊人員也大多不具備相應的經驗，團隊結構、能力、工作經驗等均不能滿足工作的需要，在具體征地移民工作開展過程中存在著計劃不明確、重點不突出、目標定位不準、管理不善等問題，一定程度上影響了桑河二級水電站征地移民工作的推進。

5 移民安置工作的經驗

5.1 積極探索，踐行“一帶一路”共建、共享原則，構建多方協調機制

桑河水電公司以“一帶一路”發展戰略為契機，主動轉變觀念、大膽創新，實施“屬地化”管理和國際化人才發展戰略。企業“走出來”能否在當地落地生根扎穩根基、開花結果創造效益，屬地化是關鍵一環。桑河水電公司在桑河二級水電站征地移民工作中委托在當地有較大影響力且是電站股東的柬埔寨皇家集團能源公司開展，雙方共建電站，共遷移民，共生共榮，較好地推動了電站征地移民工作。

桑河公司針對皇家集團工作人員征地移民業務能力差情況，在電站征地移民工作開始前，嘗試聘用在當地有較大影響力、熟悉柬埔寨政治環境及溝通能力較強的華僑后代，經專業培訓后開展與皇家集團溝通協調及移民搬遷現場動員工作。并主動編制征地移民宣傳圖冊，和皇家能源公司一起進行入戶宣傳動員，詳細宣講移民搬遷安置政策，消除移民顧慮。桑河公司針對中柬征地移民工作開展模式不同的情況，工程建設之初就聯合皇家集團、柬方政府建立聯席會議協調機制，每周召開會議，對接工作遇到的問題，商討解決問題的辦法，并制定措施和下一步工作計劃。聯席會議協調機制的建立為中外工作人員的交流搭建了良好平臺，拉近了雙方距離，及時解決了工作過程中遇到的大量棘手問題，為桑河征地移民工作順利推進發揮了巨大作用。

通過以上方式，桑河公司在短時間內與柬埔寨地方政府建立了有效的溝通協調機制，并在工作中加強了與移民的交流，及時將移民反映的問題向地方政府通報，及時解決移民合理訴求，提升移民安置點基礎設施，讓移民切實感受到電站建設帶來的生活水平提高，共享電站建設紅利，極大程度提高了移民搬遷積極性，有力推動了電站征地移民工作。

5.2 深入研究當地社會管理結構，抓住關鍵，逐個突破

桑河公司主動聘請能力較強、人緣較好的村民協助開展宣傳動員工作，降低了移民安置難度。柬埔寨的村莊幾乎都有類似國內族長有威望的長者，遇到事情通常請長者研判。在工作中，桑河公司的征地移民工作人員主動找到各村的長者，詳細向其宣傳解釋移民搬遷安置政策。長者充分了解電站建設和移民搬遷安置優惠政策后，通常都會主動帶頭搬遷，起到了很好的帶動作用。此外，工作人員還充分考慮到宗教問題，主動加強與寺廟和僧侶的溝通交流。這些措施有力地推動了移民搬遷安置工作。

5.3 堅持“一帶一路”和諧包容理念，積極主動應對不同聲音

桑河公司在征地移民工作中，倡導文明寬容，尊重柬埔寨發展道路和模式，加強不同文明之間的對話，求同存異。面對活躍于柬埔寨境內，并對桑河電站建設做出不實報道的NGO組織，桑河公司主動與其溝通交流，協調柬埔寨政府邀請柬埔寨官方新聞媒體對電站進行全方位宣傳報道，爭取正面屬實的聲音消除柬埔寨百姓的疑慮。同時，電站也邀請部分NGO組織去現場了解建設實情，現場介紹環保、移民及工程建設情況，用事實擊破流言。另外，桑河公司調研了解NGO組織活動情況，有針對性地制定了應急預案，確保電站社會輿情安全。這些措施有效地消除了誤解，降低了征地移民工作風險。

5.4 堅持正面引導，堅持互利共贏，提升柬方人民對中國企業的認同感

柬埔寨公共交通欠發達，移民出行不便，獲取外界信息有限，極易在不了解實情時受單一信息影響。桑河公司堅持正面引導，主動組織不愿搬遷移民到新建的安置點參觀，現場感受良好的生產生活條件，讓移民更加了解電站建設帶來的利益共享，讓移民切實感受到中國企業良好的社會責任感，消除移民受不實信息對電站產生的偏見。此外，桑河公司秉承華能瀾滄江公司“建設一座電站，帶動一方經濟，保護一片環境，造福一方百姓，共建一方和諧”的社會責任理念，多次組織捐款捐物及捐資助學活動，改善了學校教學環境，增進了與移民及當地百姓的感情，樹立了正能量的華能品牌，也為中國“一帶一路”政策在柬埔寨生根發芽做出了貢獻。

6 結論

柬埔寨是“一帶一路”中具有重要影響的沿線國家之一，桑河二級水電站的建設，各方積極踐行“共商、共建、共享”的發展理念。項目征地移民方面，華能瀾滄江公司在投資可控和法律許可的前提下，主動提高安置標準和規模，在國外的征地移民工作中充分借鑒國內的經驗，充分結合當地區域的實際情況開展征地移民工作，提出合理可行的操作管理模式，通過加強與移民和政府及非政府組織的溝通交流，切切實實的移民安置工作，最終贏得了當地政府及移民的尊重與信任，有效展現了華能瀾滄江公司響應國家“一帶一路”戰略，為國家提高國際影響力和改善當地民生做出了積極貢獻。