南京市現行房地產調控政策反思及對策

張嘉鈺 劉楊 齊梓皓 邱建新

摘 要：為把國家“房住不炒”定位落到實處，南京市房地產調控政策不斷縮緊。本研究對現行調控政策進行了分析，認為其在短期內成功抑制了房價、地價上漲速度，但離健康的房地產長效調控機制仍然“任重而道遠”。針對這種情況，政府可以一方面把握房地產的準公共產品定位，進一步“精準調控”，讓剛需群體有房可住；另一方面多管齊下，讓城市公共資源更均等、城市規劃更宜居，同時調動周邊鄉鎮潛力，積極推動“特色小鎮”建設。

關鍵詞：房地產；精準調控；政策

南京市政府堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的房地產市場調控定位，為保障房地產市場的平穩健康發展，不斷完善現有的調控政策，通過擴大住房供給，細化住房需求，加強監管來對房地產市場進行調控。調控政策主要是調整供給和需求，其中政府以限價來調整需求，短期內成效顯著而長期效果仍有待觀望。

一、現有政策分析

限購政策作為政府調控的行政強制手段，本質上是提升交易成本，抑制市場需求。在一定時期內會產生積極影響。2016年9月限購令以來，商品房住宅成交量大幅下降，2017年全年供銷低位平衡，需求量與供給量與去年相比下跌超五成。2017年二手房成交量亦大幅度下跌，僅為2016年六成。商品住宅用地方面，2017年供給530公頃，較去年比例增加，并積極引導市場對熱點區域的關注向周邊新興區域延伸。總的來說，房價已有一定程度的下跌，上漲步伐放緩；投資性需求暫時得到抑制，房產交易被控制在一個較合理的區間。

但實際上限購政策也是一把“雙刃劍”，短期內帶來良好效果的同時也隱藏著諸多弊端。重點體現在：一是在抑制投資需求的同時，也使眾多消費者特別是外地戶籍者的購房剛性需求短期無法得到滿足，難以在城市有“立錐之地”；二是限購政策的實施總體上并未扭轉消費者認為未來房地產市場價格仍會上漲的心態，甚至“恐慌”情緒加劇。根據過去兩年的成交數據，南京2017年的新房供應量明顯減少，同比減少2萬套，出現了需求未減少的情況下，個別城區卻出現一房難求甚至無房可售，從而也導致了若放寬限購政策則極有可能再次出現哄搶現象的隱患；三是對南京外圍的周邊地區產生了一定程度的沖擊。限購之帶來的市場擠壓和溢出效益，使不少投資性的需求者轉向周邊的三四線房地產市場，給當地房價上漲帶來助推因素，更不利于當地的住房剛需者；四是現在稅收、信貸政策對房地產投機行為的抑制作用甚微，一方面投資性信貸政策與消費性購房信貸政策沒有明顯差異，另一面稅收政策上，沒有抑制房產投機所得稅和房產稅。

因此，長遠看來，這些調控政策實際上并沒有從制度層面抑制解決房地產市場的投機行為，無法從根本上解決房地產市場內部的供需不平衡狀態，政府更應該考慮如何抑制需求的同時滿足剛性需求，防止房價報復性上漲，緩解群眾對房地產市場的“恐慌”情緒，避免房地產市場形成“一抓就死，一放就亂”的局面。

二、政策反思

（一）精準調控

精準調控根據不同區域的不同需求，保障公租房的基本功能。

1.堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位。

目前的房地產市場過分強調投資功能，甚至把住房看作投機工具，像炒股票一樣“炒”房子，使中國房地產市場陷入扭曲、 混亂的局面。房地產野蠻生長，投資住房成為快速致富的捷徑，住房成為少數人牟取暴利的工具，造成正常的住房供需關系扭曲，房地產業越來越偏離了居住的本質屬性。

2.房地產市場分化，使“一城一策”調控成為常態。

現在的房地產市場形勢是：一線和重點二線城市庫存相對較低，房價快速上漲，而大多數三四線城市庫存充足，整個房地產市場狀況是“冰火兩重天”。全國樓市總庫存高達6.8億平方米，其70%待售面積在三四線城市。針對這種分化狀況，2018年房地產調控的一個很重要的特點，就是一改過去全國“一盤棋”、“一刀切”方式，順應中國房地產市場分化態勢，突出強調對房地產市場的分類調控，因城因地施策，實行“一城一策”調控。

3.立足長遠，短期限購與宏觀調控相結合。

在市場經濟中，房地產商品時一種較為特殊的商品，其價格主要是由供求關系決定的，而成本往往不是決定性作用。而理性預期則通過影響房地產市場的供求，進而影響房價。

政府通過直接的土地政策向房地產市場傳達的土地供應信息往往具有時間滯后性，而通過向房地產開發企業傳導相關信息就藉由房地產行業自身的調節作用市場相應的調控目標。因而應調整參與者的市場預期。比如，政府可通過征收房地產稅實現這一目標。房地產稅的開征，一方面可調整投資和投機性購房者關于未來房地產收益的預期，特別是開征房屋增值稅將在很大程度上抑制當前房價；另一方面，征收房地產增值稅在一定程度上也改變了開發商對未來房價的預期，從而可打擊開發商 “囤貨奇居” 的部分積極性，增加當前供給，抑制房價。

增值稅在抑制房價上漲的同時，也會打擊房地產市場的活躍性，過度限價使得拿地成本和房屋售價成本不配套，降低開發商拿地動力。因此，征收增值稅的強度應控制在適當范圍，在充分了解房地產市場投資和投機的平均溢價收益以及其他資產市場平均溢價收益的前提下，對前者的溢價收益高于后者的部分征收適當的增值稅，從而抑制過熱的房地產市場。

長期來講，從“地方政府—房產商—投資（投機）者”利益兼容的基本格局來看，限購政策的長期效果不容樂觀。房地產宏觀調控的根本出路在于轉變經濟發展方式，通過加快制度變革和鼓勵技術創新來提升企業的利潤空間，以此引導資金流向實體經濟，緩解房地產市場投資（投機）需求壓力，促使房地產價格回歸合理區間。

（二）公共資源的均等化

由于區域發展不平衡，南京市區和郊區的人口密度和公共資源的分布很不均衡。市中心區人口密度過高，并非是最優的生活、發展空間，但由于經濟水平和公共服務的水平較高，吸引了大量的人口，尤其是高素質人才。而郊區區域面積大，人口分布較為分散，公共服務水平較低。

集中與分散是城市的一體兩面，它貫穿于城市發展運動的全過程，并體現在不同尺度的城市空間結構的演化當中。如荷蘭的蘭斯塔德，英國的倫敦等，它們空間集中的方式、分散方式不同，但都表達出既不追求過分的分散，也不盲目的集中，而是嘗試將集中與分散作多方位的融合的結構理念，呈現出分散化集中的特點。

分散化集中就是指城市空間結構按經濟原則、生態原則、文化原則加以組合，運用科學發展觀，形成有機秩序并集聚在某一地域范圍，人與社會、白然、生態二位體的有機聯系的空間整合。這種空間集中是人口、經濟、文化、資源、生態等有機聯系系統的空間表述，同時，這種分散化集中也是建立在生態、資源和諧基礎上的人類活動與城市空間互為作用與影響的共進關系。因而建議政府在郊區積極規劃新城，使居民合理聚集，以便于集中供給公共資源，提供服務，這樣人均享有的公共服務就會提升，而且隨著新城公共服務的提升，還可引導市中心區的人口向郊區新城轉移，反過來會降低市中心人口密度，這又提升了市中心存量公共資源的公共服務水平，從而逐步推進基于人口密度的市郊區公共服務均等化。

（三）城市規劃

房地產產業的發展離不開城市規劃的安排。而城市規劃的安排，往往體現著執政者對于城市目的的思考。究其根本，城市是為人居住所構建的，更應該注重”以人為本”的理念。在建筑群的組織中，特別是要把住房放到首要的位置，不斷改善的住區環境是城市社會穩定的基礎。南京也不例外。

對南京市而言，隨著其建成區的面積由“十一五”時期的619平方公里，拓展到2017年的796平方公里，交通運輸壓力也在進一步加大。這是因為新城副城基礎配套設施還待完善，而主城區范圍教育、醫療資源仍過于集中，用僅占全市4.27%的面積，匯聚了全市54.13%的人口，令交通中的“潮汐”現象更加明顯。與此同時，南京市的機動車保有量從2007年的31.1萬輛，在十年間增長近9倍，達到2017年的257萬輛，而可預期的未來還將以10%左右的比例繼續增長。機動車的集中，在中心城區公交出行機動化分擔率達到63.1%的情況下，仍使學校、醫院、綜合性商業區等熱門區域呈現全天常態化擁堵。隨著主城區房價的高歌猛進，剛需人群買房變得更偏向于江北、江寧等新興地區。就近規劃產業園區吸引就業是一方面，更長期的是，調整產業用地與住房用地的比例。如果沒有足量的土地供給，開放商也將難于“無米之炊”。根據《南京市2018年度國有建設用地供應計劃》顯示，基礎設施、公共服務等劃撥用地1450公頃（含保障性住房用地350公頃），產業用地700公頃，經營性用地750公頃（其中商品住房用地為600公頃，租賃住房用地不低于30%，商辦用地150公頃）。在產業園區容積率一般高于住宅區的情況下，謹慎的住房土地供給可能會進一步提升剛需人群的購房難度，難以在南京真正”安家落戶“。

吸取其他城市的規劃教訓，南京可以更加重視江北、江寧等新興地區，在產業園區、文化創意園區等周圍進行房地產開發，并推動此地區教育、醫療等資源的發展，以解決過長通勤時間帶來的生活質量下降問題，并真正做到”幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶“。

（四）建設“特色小鎮”

特色小鎮作為一種新興的產業空間組織形式，將產業優勢與人文內涵相結合，可以有效提升城鎮核心競爭力，推動城市可持續發展。自從2016年7月1日，住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部公布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》以來，江蘇計劃五年內打造100個特色小鎮，南京三年要打造30個。2016年年底，南京正式明確22家首批市級特色小鎮創建名單。政府可以對南京優美的山水資源善加利用，借鑒湯山、橫溪等地區的發展經驗，將特色小鎮作為一個蓄水池，以避免過度城市化、適當郊區化，滿足人們安居樂業的需求。

（五）加快公租房建設步伐

根據2016年6月27日由南京市政府頒布的《關于加快推進公租房貨幣化保障的實施意見》，近幾年南京市積極推進公租房貨幣化，截至2018年4月底，南京市公租房貨幣化累計保障11.2萬戶，累計發放補貼金額近9.3億元；正在發放租賃補貼戶數近6.2萬戶，其中城市中低收入住房困難家庭0.2萬戶，新就業高校畢業生和外來務工人員近6萬戶（人）。

住房和城鄉建設部部長陳政高表示，貨幣化安置提高了效率。動遷群眾免除了周轉、過渡之苦；并且可以自由選擇。包括地地段的選擇、樓層的選擇，包括新房、舊房選擇，包括物業選擇。公租房的建設于滿足我國社會住房剛需。并且，公租房的建設是對當前畸形的住房供應體系的一個補充和完善。有了公租房，無法支付高昂房價的人會暫緩買房的計劃，這能逐步緩解樓市的熱度，使房價漸漸回歸合理的范疇。最后，公租房的建設能有效緩解我國城市住房供應不足的問題。我國人口基數大，涌入城市工作生活的人越來越多，城市住房供應是有限的，公租房的建設正好彌補了這一點。

參考文獻：

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[4]丁祖昱.中國城市化進程中住房市場發展研究[D].華東師范大學，2013.

作者簡介：

第一作者張嘉鈺，南京航空航天大學?1997年生人，陜西西安人，南京航空航天大學2015屆政治學與行政學本科在讀?

第二作者劉楊，南京航空航天大學?1997年生人，安徽安慶人，南京航空航天大學2015屆政治學與行政學本科在讀?

第三作者齊梓皓，南京航空航天大學?1995年生人，四川廣元人，南京航空航天大學2015屆政治學與行政學本科在讀?

邱建新，1963年生人，男，漢族，江蘇南通人，南京航空航天大學人文與社會科學學院副教授，研究方向文化社會學，應用社會學副教授?