從職能定位探討消費稅收入歸屬問題

何乃香

關鍵詞：消費稅;“營改增”;收入分配;職能定位

中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年1月24日

一、問題的提出

1994年分稅制財政體制改革后，隨著財權不斷收歸中央，事權不斷下放地方，我國財政財權與事權不匹配、事權與支出責任不匹配的問題愈加嚴重。加之全面“營改增”的實施，地方收入體系中的主體稅種—營業(yè)稅完全退出歷史舞臺，對地方政府的財政收入產(chǎn)生巨大的沖擊，給原本就不健全的地方稅制體系造成巨大的影響。盡管2016年實施的《過渡方案》將增值稅的地方分成比例提升到50%，但仍然不能彌補地方政府因營業(yè)稅的取消而產(chǎn)生的收入損失，完善地方稅制體系已迫在眉睫。為此，不少學者將目光投向消費稅，希望通過消費稅改革將消費稅劃歸地方，以解決地方稅主體稅種缺位問題，完善地方稅制體系。因此對消費稅收入歸屬問題的探討就顯得尤為重要。

二、三種收入分配模式探討

（一）中央稅模式。在中央稅模式下，消費稅收入全部歸屬于中央。我國現(xiàn)行的消費稅收入歸屬模式就屬中央稅模式。世界上大多數(shù)國家消費稅收入大多也都以中央稅為主，且大多在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收。我國采取中央稅的模式，是從強調中央調控經(jīng)濟的角度出發(fā)，其目的是有效發(fā)揮消費稅引導居民消費習慣，調節(jié)收入分配的功能。既能體現(xiàn)公平原則，又能兼顧效率原則。從公平原則看，消費稅收入歸于中央，中央再通過轉移支付給地方，可以保證各個地方的基本支出需要，不至于各地方苦樂不均。從效率原則看，消費稅歸屬于中央，能夠有效防止地方政府為爭奪稅源而加大對應稅消費品的投資，造成對資源的浪費，這有悖于“欲禁于征”的理念。但是，對消費稅這種列舉稅目的稅種來說，實行“一刀切”的中央稅模式并不十分科學。比如，對于與地方有密切關系的能源類和機動車類消費品，具有較強的負外部性，地方政府為治理負外部性所花費的成本不能及時從消費稅收入中得到彌補，這顯然有悖于事權與財權相匹配的財政理念。而且，地方政府最終還得通過中央政府的財政轉移支付來取得這部分收入，這無異于繞了一大圈又回到原點。如果最開始就將這部分稅收收入歸于地方，不僅少了很多程序性問題，還能調動地方政府的積極性，積極配合稅款征收。

（二）地方稅模式。在地方稅模式下，消費稅收入全部歸屬于地方。將消費稅收入納入地方財政收入的觀點，是在全面實行“營改增”的背景下，為地方稅制體系尋找主體稅種的動因下而提出的。不少學者認為，消費稅歸于地方，對于彌補地方財政缺口，改善地方政府財權與事權不匹配問題具有積極影響。將國內消費稅劃歸為地方稅，相應的稅收收入歸地方政府所有，這將有利于補充地方稅源，激發(fā)地方政府組織財政收入的積極性，促使地方政府轉變行為模式，同時也能夠為“營改增”保駕護航。但消費稅作為特殊商品勞務稅，從其自身特點及其引導居民消費習慣、調節(jié)收入分配等職能出發(fā)，其并不適合作為地方稅。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)行消費稅稅目中，卷煙、酒類、成品油和汽車的稅收收入之和占消費稅總收入的95%以上。且基于消費稅的特點及其征管難易程度，我國現(xiàn)行的消費稅征稅環(huán)節(jié)大多在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收。如果將其歸于地方，則會導致各地方政府為爭奪稅源，加大對煙酒等應稅消費品的投資力度，這嚴重違背了引導居民健康消費的初衷。且生產(chǎn)應稅產(chǎn)品的產(chǎn)地不均衡造成稅源結構不合理，進而造成各地區(qū)財政收入不公平。如果將消費稅改為在零售環(huán)節(jié)征收，確可有效避免地方政府為爭奪稅源競相投資問題，但我國稅收征管效率以及對稅源的有效控制問題使得在零售環(huán)節(jié)征收面臨較大的不確定性，改革更艱難。

（三）共享稅模式。共享稅模式兼具中央稅和地方稅的特征，可將其分為“分成型共享稅”和“稅基型共享稅”。分成型共享稅是指在保留中央政府對稅收的征管權力下，將一定比例的收入劃歸地方，這在一定程度上保證了地方政府的財政收入，但對于具有不同品目的消費稅來說，沒有發(fā)揮調節(jié)經(jīng)濟和調整產(chǎn)業(yè)結構、居民消費等職能。而且這與直接加大地方政府對增值稅的分成比例所產(chǎn)生的效益并無兩樣。稅基型共享稅是指將部分稅目的稅收收入歸于中央，部分歸于地方，部分歸于中央與地方共享。

三、我國消費稅的征收環(huán)節(jié)及收入歸屬改革方向

引導消費需求與調節(jié)收入分配的職能強調全國性，應歸于中央;與我國經(jīng)濟發(fā)展密切相關，能夠有效增加財政收入的稅目應共享;矯正外部性職能強調地區(qū)性，應歸于地方。并與之相適應，將一部分稅收征收環(huán)節(jié)后移。

（一）從組織財政職能角度分析。單從以消費稅稅收收入來彌補營業(yè)稅空缺所帶來損失的角度來看，將消費稅納入地方收入中的說法不可行。事實上，將消費稅全部收入歸于地方政府也無法補足由營業(yè)稅所帶來的空缺。在“營改增”改革開始的前一年，即2011年，營業(yè)稅占稅收總收入的比重為15.24%，而消費稅比重僅為7.73%。近年以來，雖然“營改增”的實施使得營業(yè)稅比重大幅減少，直至2017年完全取消。但消費稅的比重卻大致保持不變。這說明，不論是“營改增”之前還是之后，消費稅收入規(guī)模都無法替代“營改增”之前營業(yè)稅在整個稅制中的地位和作用。（表1）

消費稅對于彌補地方財政收入的貢獻，不應是強行為找收入而找稅，而是根據(jù)消費稅稅目特征，將能歸于地方收入的部分稅目納入地方稅體系，能補償多少補償多少，其余的空缺，在短期內可以繼續(xù)利用增值稅的分成模式來彌補，為我國房地產(chǎn)稅的改革爭取一些時間。待房地產(chǎn)稅制成熟時，再相應調整增值稅的分成比例。

（二）從引導居民消費行為職能角度分析。對于煙酒的征收，是基于引導居民消費行為的目的。但作為成癮性消費品，居民對該類消費品的需求彈性并不大，加之消費稅是價內稅，消費者對高額的消費稅并無較大反應，消費稅稅收具有累退性，其引導消費者的消費行為的職能效果并不十分明顯。可以考慮將其作為共享稅來增加地方收入。至于對于地方政府為爭奪稅源而加大對該類消費稅產(chǎn)品的投資力度問題，可以通過將征收環(huán)節(jié)調整為批發(fā)零售環(huán)節(jié)來解決。且我國實行煙酒專賣制度，易于在批發(fā)環(huán)節(jié)管控，這為在批發(fā)環(huán)節(jié)征收提供了可能。

（三）從調節(jié)居民收入分配職能角度分析。消費稅調節(jié)居民收入分配，實質發(fā)揮的是一種“劫富濟貧”的作用。該類消費稅包括：貴重首飾及珠寶玉石、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇等奢侈品。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，居民收入水平的提高，居民消費結構轉型升級，現(xiàn)行稅制規(guī)定的奢侈品已經(jīng)走進普通百姓生活中。應適時調整奢侈品品目，加之對奢侈性服務征收消費稅。從歸屬角度看，奢侈性商品與服務雖具有地域性，但是基于調節(jié)居民收入分配的目的，仍將其歸于中央稅是合理的。與煙酒等大眾消費品不同，奢侈品與奢侈性服務屬于小眾消費，若允許地方政府來分成，則有激勵地方政府縱容奢侈消費之虞。

（四）從糾正負的外部性的職能角度分析。從保護資源環(huán)境出發(fā)，對相應產(chǎn)品征收消費稅體現(xiàn)了消費稅懲罰性的性質。其有關的稅目有：成品油、鞭炮及焰火、小汽車、摩托車、實木地板、木制一次性筷子、電池、涂料等資源環(huán)境類商品。基于資源環(huán)境類商品所產(chǎn)生的負的外部性，治理和改善環(huán)境的事權由地方政府承擔，其所需的成本也應相應地得到補償。由此分析，將該類應稅消費品收入劃歸地方有利于保證財權與事權相匹配的原則。其征收環(huán)節(jié)也應相應的調整為批發(fā)、零售環(huán)節(jié)。對于機動車來說，由于實行統(tǒng)一注冊管理便于稅源控制，更有利于在零售環(huán)節(jié)征收。盡管該類消費稅稅目占消費稅總稅目的一半，但其對于保護環(huán)境和節(jié)約資源的功能仍比較有限。應配合好環(huán)境保護稅的開征，更好地發(fā)揮糾正外部性、節(jié)約資源、保護環(huán)境的職能。

基于我國現(xiàn)行消費稅不同稅目的特點及其職能定位，可分析得出：我國適合采取“稅基型共享稅”的收入分配模式。

四、結論

通過對現(xiàn)存三種消費稅歸屬說法的利弊分析，結合對消費稅自身特點以及職能定位的探討，可知消費稅收入歸屬以采取“稅基型分享”模式最為適宜。為彌補“營改增”帶給地方政府的損失而強行以消費稅來彌補缺口是不可取的，而補充地方稅源的現(xiàn)實需求卻是急不可耐的。在“營改增”沖擊下，為解地方政府的燃眉之急，在短期內通過加大增值稅的分成比例以及加大中央政府對地方政府的財政轉移支付力度是可取的。但在緩解過程中，應盡快培養(yǎng)新的地方稅主體稅種，加快對房地產(chǎn)稅的改革進程，加大環(huán)境保護稅和資源稅的改革力度，穩(wěn)步有序地構建地方稅體系。

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