公民財產權與自然資源禁限制度的立法平衡
——兼論生態文明的界定

馬生軍，盧莎莎

(運城學院 政法系，山西 運城 044000)

習近平總書記指出：“走向生態文明新時代，建設美麗中國，是實現中華民族偉大復興的中國夢的重要內容。”[1]生態文明是以習近平總書記為核心的黨中央針對我國經濟發展過程中出現的注重自然資源生產功能而忽視生態功能、過度索取自然資源累積財富的嚴峻形勢提出的新型發展觀。第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》(以下簡稱《修正案》)第32條至第52條將其列為國家發展戰略之一。自然資源禁限制度是保護自然資源的基礎制度。自然資源禁限制，是指自然資源法根據自然資源及其附屬的生態特點，對開發利用資源的行為方式、利用對象、利用時間、利用范圍、利用工具所規定的禁止和限制的制度。[2]在人類與自然界主客結構中，人類基于物質需求內生對于自然界的能動性，并以其工具創造能力和科學認知能力界定其能動性的廣度和深度，而自然界相對于人類而言以生態定律自主運行。

在社會主義市場經濟體制中，自然資源開發的目的是實現公民財產權的增長，自然資源禁限制度的功能則是維持自然資源的生產功能可持續和生態功能良好性。我國自然資源管制立法實行在保護中開發自然資源的理念。但是近年來在自然資源開發和生態系統保護實踐中存在著公民財產權及其運行機制在一定程度上弱化自然資源禁限制度之問題。以公民財產權與自然資源禁限制度為主題的相關成果主要存在于經濟發展與自然資源保護方面的學術成果中。其代表性學術成果[3]-[11]所分析的問題和形成的觀點集中于人類與自然關系的理念、生態文明理念的解讀、經濟發展理念轉換、自然資源管制和生態金融政策設計等方面。這些學術成果對于保護自然資源生產功能可持續和生態功能良好性的立法實踐具有一定意義，但其缺乏公民財產權對自然資源禁限制度的傳導機理分析和生態文明的系統界定，本文擬對此作進一步論證。

一、以人類功利性為基點的公民財產權制度主導自然資源功能定位

在人類個體能力限度范圍內，制度設計的功利性與人類個體能力積極性和創造性的發揮具有正相關特征。尤其是財產權制度及其運行機制對于人類個體能力的激發具有很強的導向和激勵功能。我國于1954年制定的《中華人民共和國憲法》第9條、第12條規定了自然資源公有制及宏觀層面的禁限制度，并依據財產功能將其分為生產資料和生活資料兩類，并進一步規定，生產資料為國家和集體所有，公民只享有生活資料所有權。該制度設計在保障國家對于自然資源的宏觀控制和統籌平衡能力方面具有重要作用，但在該制度的作用機理中還存在著另一個功能：即通過限定公民財產權的種類、范圍、數量和取得方式以達到抑制公民個體過度追求物質財富的目的。公有制通過抑制公民所占有的財富數量和種類反向抑制對于自然資源生產功能的利用。自然資源生產功能與生態功能具有同源性和負相關，該時期公民財產權設計對于激發人類的功利性作用較小，其對于自然資源生態功能的影響也遠不如商品貨幣體制。

在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型中，現行《中華人民共和國憲法》規定了公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，在民法體系中擴展和明確了公民財產權內容、客體、取得方式和以血緣為紐帶具有財產權跨代延續功能的繼承制度。國務院曾于2005年實施了支持私營經濟、拓寬私營企業準入領域和保護私有財產權的政策，同時規定私營經濟同國有經濟一樣，具有平等的市場主體身份，要求政府為私營企業創造平等競爭環境。該規定以國家政策形式擴大公民和非公有制企業參與市場交易的權利，包括進入自然資源領域的經濟機會，并以信貸為其參與市場交易提供資本支持。這種以承擔有限責任的企業法人為載體、以國家信貸為資本主要來源的機制，進一步為公民財產權擴張提供了動力。更為重要的是，所建立的以基礎設施建設和房地產為支柱產業的經濟結構，這種結構使自然資源生產功能成為自然資源利用中的主要方面?，F行《中華人民共和國行政許可法》第12條第二款規定了有限自然資源類行政許可。資源類行政許可具有財產權傳導功能，行政主體將自然資源開采權與經營權等有償授予行政相對人；行政相對人在經濟體系中實現商品交換并取得貨幣所有權。以上制度設計較強地刺激了公民尋求各種機會和利用制度空間發展經濟的動能。

以上制度鏈設定的公民財產權實現路徑具有靜態屬性。若使公民或企業實現財產權擴張，必須具有刺激公民個體功利性的動態利差和穩定自然資源生產功能的比價存在。商品貨幣體制中貨幣數量具有創造動態利差和穩定比價之功能。人類對于財產權增減是通過貨幣數量變化產生的利差和比價來感知的，并同時可以調整公民個體功利性的強弱。比價功能具有將公民功利性在自然資源資源生產功能和生態功能之間轉換的能力；而利差變化具有在比價穩定情形下加速或減緩自然資源生產功能或生態功能利用的能力。我國當前公民財產權實現路徑與動態利差、穩定比價制度之耦合引發了自然資源生產功能的過度利用。囿于自然資源生產功能與生態功能同源于自然資源數量與結構，公民財產權制度在促進經濟增長同時也導致了自然資源禁限制度效力弱化，引起自然資源數量減少、生態系統破壞和環境污染等問題。這種弱化現象在不同財富生產體制中形成的傳導機理各異。

二、公民財產權對自然資源禁限制度的弱化機理

(一)農耕體制中貨幣動能對自然資源禁限制度的作用

農耕體制中，公民除依賴土地等生產資料外，其經濟行為往往還依賴自然資源采集和狩獵等方式。這是農耕體制中的物質供給體系的特點。處于采集、狩獵和農耕體制中的公民，其基本生活用品、教育、醫療、婚喪嫁娶等也要使用貨幣。因此，商品貨幣體制對于農耕體制中公民物質保障權和經濟發展權的調節也具有效力。通貨膨脹具有提高商品價格的功能。在通貨膨脹模態下，自然資源價格攀升，公民在利潤預期引導下追求經濟發展權。在這種情況下，自然資源禁限制度實施效果將受到沖擊。[12]如果立法禁止或限制生態功能區內公民對自然資源的開發與利用，將會影響公民物質保障權和經濟發展權，解構生態功能區內公民原有的物質供給體系。譬如，蟲草是藏區農牧民收入主要來源。但過度、不適當采集蟲草將會對植被造成較大破壞。若對其禁止將會影響農牧民收入。[13]公民生態環境權和物質保障權、經濟發展權都是憲法規定的公民基本權利。立法通過限制物質保障權保護生態系統時，如果不構造另一種制度維持公民物質保障權，禁限制度將會因為公民自身物質需求無法滿足導致不能很好地發揮功能，甚至可能因此而失效。這就造成了公民短期利益與長遠利益在公民權利體系中的沖突，并在商品貨幣體制約束下公民往往選擇短期利益而犧牲長期利益有悖人類存在目的之異化現象。

(二)工業生產方式中企業利潤與勞動者工資收入同源耦合消解自然資源禁限制度

在商品貨幣體制中，企業法人是公民財產權的有機聯合，公民財產權是企業法人追求財富的動力源泉。通貨膨脹對于企業財富追求動機具有較強的刺激作用。自然資源開采型企業在利潤幅度遞增之下不斷擴張其對于自然資源的開發與利用，也會置禁限制度于不顧，導致禁限制度遭受部分或全部違反。馬克思在《資本論》中說：“一旦有適當的利潤，資本就膽大起來。如果有百分之十的利潤，它就保證被到處使用;有百分之二十的利潤，它就活躍起來;有百分之五十的利潤，它就鋌而走險;為了百分之一百的利潤，它就敢踐踏一切人間法律;有百分之三百的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險?！盵14]企業利潤由自然資源開采數量與單位利潤決定。單位利潤由貨幣數量主導。其中，自然資源開采數量這一變量由工業生產條件與開采時間決定。在工業生產條件和單位利潤一定條件下，自然資源許可權期限就成為企業總利潤的決定性變量。我國基于自然資源公有制規定了自然資源許可期限制度。企業往往基于成本利潤核算之動因走上高速生產和高頻率過度開發之路。自然資源生產功能加大，基于其數量與結構產生的生態功能必然受到削弱，并且短期內難以自修復。由于我國實行自然資源公有制，企業只享有開發經營權。在企業只享有開發經營權的條件下，于企業而言自然資源系統的修復成本是削弱企業財產權而不是增加企業財產權之因。因而，企業往往缺乏自覺保護自然資源意識，基于成本核算重開發、輕保護和少修復。由是，生態系統遭到破壞，生態環境危機暴發。

然而，這種生態環境公害往往指向普通勞動者。在企業生產中，勞動者和企業都是財產權增長的獲益者，但是企業所有者生活環境卻可以通過財產權交易實現空間變換，從而實現生態環境的自由選擇；而勞動者的勞動所得往往不足以自由選擇良好的生態環境棲息地。這就導致公民物質保障權、經濟發展權與生態環境權在不同主體之間的異化。這種異化的本質在于生產目的價值增殖與勞動目的生活質量提高之間的對立統一。更為嚴重的問題是：長期通貨膨脹導致財富分配差距擴大，公民財產權數量級差增大。而市場價格相對于各類法律關系主體具有平等適用性。無論是生態功能區內農耕體制之中的公民，還是企業家或者勞動者，他們在市場交易中都必須遵守這一規律。因此，在通貨膨脹和商品價格機制作用下，勞動者將會因為實際可支配的商品數量逐步變少導致物質保障權水準下降，而這又將進一步強化企業與勞動者共同發展生產的動機。自然資源生態功能的保護將受到削弱。因此，這種因財產收入異化導致的主體異化非但沒有成為保護自然資源禁限制度的有生力量，反而形成了企業與勞動者之間、破壞生態環境者與生態危機受害者之間的耦合力量。從這個角度而言，企業與勞動者對于禁限制度的漠視具有制度構造上的耦合性。

(三)自然資源分稅制和環保體制地方化對自然資源禁限制度效力的弱化

在追求公民財產權的經濟發展中，負有環保監管職責的地方政府及其環保部門囿于財稅體制與公共職能在執行禁限制度時往往失之于軟。甚至于在國家查處的環境大案中，出現地方立法機構違反立法法規定，自設地方性環境標準為經濟發展創造制度供給。[15]除少數企業與執法人員的利益耦合外，財稅制度與公共管理職責是怠于執法的重要制度性成因。1994年我國實行分稅制財政體制以后，中央與地方按照事權、稅權與財權對應原則實施財稅與公共支出制度。分稅制具有刺激地方財政收入、促使各地方政府尋求自然資源稅源的功能，對于激發地方政府發展經濟、提高公民物質保障權和經濟發展權發揮了重要作用。其中，自然資源稅是地方政府財政收入的重要來源，是承擔教育、衛生、醫療、扶貧等社會公共職能的重要保障。以事權為基礎的財稅體制要求地方政府必須尋找稅源以滿足現代行政成本日益攀升的需求。這就使地方政府與資源開采型企業在利益上具有時空一致性。此外，我國各地方行政區域內自然資源稟賦不均衡，各地方政府經濟發展能力對其依賴性不同。自然生態功能區禁限制的實施，導致自然資源稅收對各地方政府財政收入貢獻能力差異較大。地方政府是社會保障主體，自然資源稅收數量差異進一步深化為各行政區域之間公民物質保障權的不平衡。受地方政府社會保障制度倒逼，這種不平衡會加大禁限制度在生態功能區的實施阻力。囿于地方政府公共財政支出職責，環境保護行政主體往往從地方利益出發，怠于查處自然資源開采過程中的生態系統破壞行為，自然生態系統禁限制度執行力被弱化。盡管國家建立了自然資源離任審計制度，但這只是一種事后監督制度。其與地方政府增加財政收入履行公共管理職責的迫切性的時間次序比較，其效力是弱于后者的。在公共財政支出職責地方化的制約下，有的地方政府為維持財政收入而放任企業違反生態環境保護法律法規。這也就產生了環境監管權力設定初衷被地方政府公共管理財政支出所綁架形成公權力異化的現象。[16]

自然資源禁限制度的效力由于目的異化、主體異化和公權力異化而被弱化。但從自然資源數量的可持續利用和代際均衡、生態破壞和環境污染等對于人類存在目的視之，該發展模式還有待進一步改善。以歷史唯物主義方法從人類社會體制中總結經驗教訓，并以合人類存在之目的作為人類社會體制安排的最高法則來審視其中的合理內核，構造新的發展模式是修正公民財產權及其運行機制對自然資源禁限制度弱化和平衡兩者關系的重要方法。

三、生態文明：生態規律主導下農耕體制與商品貨幣體制的功能性揚棄

(一)農耕體制、游牧體制和商品貨幣體制中合人類存在目的之內核

農耕體制中，土地是主要生產資料，強調小農經濟自給性和生活方式的定居性。雖然定居生活對于自然資源生態功能的周期性修復具有一定的消極作用，但因為生產工具與技術水平還不具備對于自然界的大規模深度改造的能力，故而客觀上自然資源的利用和開發被抑制?！斑@個時期人類農耕生產方式的采用，帶來了居住方式和條件、食物種類、人與人之間的關系、生活方式等很多方面的改變，人類的農業勞作開始在有限的空間內對自然生態有所影響，但總體上人類對自然界的影響還十分有限”。[17]與采集、狩獵文明比較，農業文明時代人類向自然界擴張的能力有所增強，但其擴張的速度、深度和范圍無法與其后的以資本主義制度主導的工業文明相比擬。農耕文明雖然對自然資源索取和生態系統破壞的程度較工業文明小，但客觀上對于活躍經濟行為、激發勞動者財富創造活力具有抑制作用。農耕文明中的定居文化具有確定人類共同體初始秩序的功能，是預防人類糾紛的基礎性制度之一，具有合人類存在目的性，是人類社會體制安排的重要基礎之一。因此，承繼農耕體制中定居文化之合理內核是構建新型發展模式的必要因素。

農耕體制向商品貨幣體制主導的工業生產方式轉變后，貨幣以其易于貯藏和價值尺度功能成為人類追求的首要目標。人類可通過對自然資源生產功能的利用實現貨幣財富累積，從實現物質保障權向累積財富的經濟發展權理念演進。然而，人類囿于商品貨幣體制約束下的物質保障權和經濟發展權的需求，往往將貨幣數量累積視為目的，貨幣成為人類的終極目的與關懷所在。相對于自然資源生態功能而言，人類更傾向于選擇自然資源生產功能實現快速貨幣累積。囿于生產功能和生態功能同源于自然資源之故，這一過程出現了自然資源種類減少、數量消耗和結構失衡的現象。就人類經濟活動本身而言，無論是農業生產方式還是工業生產方式，都會帶來生態系統的破壞。但工業文明時代，人類對于自然資源開發力度較大，對生態環境產生了重大而深遠的影響，甚至出現生態環境危機。據《中國自然保護綱要》中記敘，生態系統具有物物相關規律、相生相克規律、能流物復規律、負載定額規律、協調穩定規律和時空有宜規律等六條規律。[18]在生態規律約束下，人類所付出的代價是生命和健康，進而失去他們通過消耗自然資源生態功能而得到的貨幣數量累積。人類通過對于商品貨幣體制主導的工業生產方式的反思，認識到只有兼顧自然資源生產功能與生態功能才能有利于人類可持續發展。商品貨幣體制對于激發人類創造更多財富具有重要功能，這是它的合理內核；但以通貨膨脹和資本過度增殖為導向造成的財富分配差距增大及自然資源生態功能衰退，是不符合人類社會可持續發展和代際公平倫理的。由此，商品貨幣體制的合理內核可界定為：使貨幣運動保持在既能夠刺激經濟增長又可以使財富分配差距不至于顯著擴大、開發自然資源的速度與力度保持在可修復范圍之內。

游牧文明遵循生態規律以走牧或輪牧生產方式為生態系統周期性自修復提供了條件。其中負載定額規律是游牧文明的核心。負載定額規律是指一個生態系統的負載能力是有極限的，只能承載一定的生物量和承納一定的污染物。當生態系統供養的生物量超過其承載能力時，它就會萎縮，乃至最終解體；當向生態系統排放的污染物超過其自凈能力時，生態系統就會被污染；當對生態系統施加的外界沖擊的周期短于它的自我恢復周期時，生態系統也將因不能自我恢復而被破壞。[18]生態規律為人類物質生產速度、數量、種類、方式和周期性界定了區間值，要求人類只有周期性利用自然資源才能實現人類可持續生存模態。此與長周期人類存在目的相吻合。但游牧體制中非定居文化對于人類社會秩序的確定性和便利性具有消極影響，故而非定居文化應當揚棄。

(二)生態文明的界定

“人對自然生態的控制實質上是人對人自己的人文生態的控制。因此，要保持生態環境的協調，首先必須從人類的根本利益出發，調整人們的社會關系，改善人文生態?！盵19]在現代法治文明中，公民財產權呈現物質保障權和經濟發展權兩個層級。公民生存權基于人類個體物質性而產生，具有維持人類個體器官功能正常運行之作用；經濟發展權具有累積財富創造富足的物質條件的功能；生態環境權因生態規律而構造。三者因為自然資源的生產功能和生態功能集中體現在人類自身統一體之中，決定了立法時必須對物質保障權、經濟發展權和生態環境權進行綜合平衡。在合人類存在之目的指導下對農耕體制中定居文化的秩序功能、生態規律的可持續發展功能和商品貨幣體制的活躍人類經濟行為之功能優化組合，并以法律制度形式確定人類與自然良性互動模式。

自然資源是人類存在的物質與能量基礎，是人類個體或群體一切行為與活動的前提條件，其序列優于定居文化和商品貨幣體制。自然資源的數量生產功能和數量生態功能是優先于貨幣體制的。貨幣的性能在于通過比價和利潤幅度變化調節自然資源生產功能和生態功能的發揮程度。貨幣雖然也是人類個體分配財富的必需手段，但相對于自然資源功能而言并不是基點。自然資源是定居文化和商品貨幣體制賴以存在的基礎，在合人類存在目的的財富生產體制構造中處于基礎地位，框定人類定居文化和商品貨幣體制的自由度。定居文化是人類秩序的基礎，并以此展開所有權構造及經濟行為。商品貨幣體制具有活躍經濟交往、創造累積財富之功能。在人類社會體制基點安排中，自然資源生態功能的區間具有約束貨幣功能的效力。根據生態規律之合理內核界定貨幣運動的速度、頻率、方向、節奏、數量，進而平衡自然資源利用和防止貧富差距擴大，以免出現勞動與資本相互綁架消解自然資源禁限制度違反生態規律的現象。

由是，以生態規律為主導，汲取農耕體制和商品貨幣體制之合理內核平衡自然資源生產功能和生態功能，以實現公民財產權與公民生態環境權相對平衡的發展模式，可定義為生態文明的內涵。

四、生態文明理念下公民財產權與自然資源禁限制度的平衡規則

堅持生態文明理念之基本內涵，對公民財產權及其運行機制弱化自然資源禁限制度的技術路線節點進行修正，以此規定公民物質保障權、經濟發展權和生態環境權之關系，實現公民財產權與自然資源禁限制度之平衡。

(一)調整自然資源生產功能向生態功能轉換的金融比價制度

金融制度對于產業結構具有導引功能。金融制度弱化對自然資源生產型企業的杠桿率和貸款支持力度，支持生態旅游產業，減少自然資源生產功能在產業鏈中的占比，增大以利用自然資源生態功能為基礎的文化旅游產業規劃，緩解物質保障權和經濟發展權實現中的自然資源生產功能路徑依賴問題。政府應設置專項基金對因禁限制度而改變生產和生活方式的生態功能區公民提供就業教育和專業技能培訓，為實現其就業轉移創造基礎條件。

(二)立法設定公民財產權運行區間

在商品貨幣體制中，貨幣政策對于禁限制度的發揮具有極為重要的作用。國家可根據生態規律和自然生態系統現狀，分別制定物質保障權和經濟發展權兩種模式下的貨幣政策。在保障公民生存權模式下，國家實施幣值相對穩定的貨幣政策，適當穩定或降低商品利潤率，削弱公民追求財富的動力，緩解財產分配差距擴大，進而減少對于自然資源生產功能利用的壓力，保障禁限制度功能良好運行，最終達到自然生態系統的穩定性和可控性。在自然資源數量相對充足和生態系統自身凈化能力優良狀態下，可以通過貨幣政策刺激公民追求財富動力，實現貨幣數量累積，適當提高公民經濟發展權。

(三)建立農耕體制中行政生態補償制度

政府對因禁限制度而失去資源開發機會的公民實施生態補償。生態補償是因保護公民生態環境權，由國家根據公權力實施禁限制度而產生的補償行為。禁限行為與生態補償行為之間是基礎與派生的關系。禁限行為的性質決定著生態補償行為的行政性質。對于國家設置的生態功能區來說，中央政府應承擔生態補償責任；省、自治區和直轄市設置的生態功能區，應當由省級政府承擔生態補償責任。受償主體是生態功能區內公民。因為生態系統功能具有公益性，故生態補償應該納入財政預算，由國家和省級財政支付。生態補償額度以對公民物質保障權和經濟發展權的限制程度為根據核算。公民物質保障權以當地居民的最低生活標準為限度。在此基礎之上，適度保障因保護生態環境而限制利用自然生態系統發展經濟所失去的諸多機會。生態補償額度應該根據宏觀經濟形勢及時調整。通貨膨脹期，自然資源價格上升，適當增加補償數額；而通貨緊縮時期，自然資源價格下降，則應適當減少補償數額。

(四)完善自然資源中央稅制和地方政府公共支出國家保障制度

地方政府享有自然資源稅收分成權，是其怠于監管自然資源開發中生態破壞和環境污染的重要動因。為有效削弱地方政府追求自然資源財政收入的動力，稅法可調整自然資源稅收體制央地分成制為央稅制，稅入國庫并建立財政轉移支付制度。在保障地方政府公共財政支出的基礎上實現有效遏制地方政府利用自然資源生產功能的動能，消解地方政府、企業與公民之間基于各自利益弱化自然資源禁限制度的耦合機制。

(五)強化垂直環保體制和環境公益訴訟功能

強化生態系統保護直管體制和經費保障體制，廢黜地方政府對環保系統人事領導權，禁止環保系統被地方政府所控制，以減弱地方政府保護自然資源開發企業的能力。以環境公益訴訟機制監督制約環保部門執法不力行為是保障禁限制度效力有效發揮的重要制度。盡管我國已經建立了環境公益訴訟制度，但是囿于環境公益中的“搭便車”和“公地悲劇”現象，訴訟動力機制仍然有待立法完善。立法可建立非政府組織環境公益訴訟資助機制和公益訴訟榮譽獎勵機制，以解決環境公益訴訟啟動程序少的問題。

五、結語

公民財產權與自然資源禁限制度的立法平衡本質是解決公權力異化、人類終極目的異化和資本與勞動主體異化的問題。在生態規律主導下吸收農耕體制和商品貨幣體制合理內核構造生態文明理念，完善公民財產權與自然資源禁限制度的立法平衡，是建設美麗中國的重要保障。