《內部審計工作規定》對高校審計工作的啟示

楊健

《審計署關于內部審計工作的規定》（審計署2018年發布的11號令，以下簡稱“新規定”）于2018年3月1日起開始施行。新規定以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，對內部審計的內容進行了補充完善，反映了新時代黨和政府對審計工作的新思想新要求。新規定對于高校在新時代推進治理體系和治理能力現代化，加強內部審計建設，發揮內部審計的作用提供了基本遵循。

一、新規定的主要特點

（一）內部審計的覆蓋面進一步拓寬

首先，內部審計的概念拓展了審計的監督范圍、審計職能、審計目標。內部審計的監督范圍不再局限于經濟活動，從純粹的經濟領域演變為單位治理的全部活動;審計職能在“監督、評價”的基礎上，增加了“建議”;審計目標從主要針對財政收支、經濟活動，擴展到針對內部控制、風險管理的機制方面，更加強調內部審計“促進單位完善治理、實現目標”的服務功能。其次，內部審計的職責拓展了內部審計的內容，共涉及財政財務收支、固定資產投資、經濟管理和效益、經濟責任審計等十二個方面。與以前規定相比，增加了對貫徹落實國家重大政策措施、單位發展規劃決策措施以及年度業務計劃執行、本單位生態環境保護責任的履行和自然資源資產管理、境外機構資產和經濟活動、協助督促落實審計發現問題的整改工作等方面進行審計。這些變化拓展了審計監督廣度和深度，消除了監督盲區，為審計實現全覆蓋提供了制度保障。

（二）新規定體現了“堅持和加強黨對審計工作的領導”這一鮮明特點

新規定第六條“國家機關、事業單位、社會團體等單位的內部審計機構或者履行內部審計職責的內設機構，應當在本單位黨組織、主要負責人的直接領導下開展內部審計工作，向其負責并報告工作”;第十四條 “單位黨組織、董事會（或者主要負責人）應當定期聽取內部審計工作匯報，加強對內部審計工作規劃、年度審計計劃、審計質量控制、問題整改和隊伍建設等重要事項的管理”。不僅強調了單位黨組織對審計工作的宏觀領導，而且進一步強調具體的審計工作規劃、審計計劃和其他重要審計事項都要向黨的組織匯報。

（三）更加重視內部審計機構及隊伍建設

新規定明確了內部審計應當在單位黨組織、主要負責人的直接領導下開展內部審計工作，向其負責并報告工作，這從機制上保證了內部審計的獨立性，提高了內部審計機構的地位;內部審計人員應當具備從事審計工作所需要的專業能力，內部審計機構負責人應當具備審計、經濟、法律、會計或者管理等工作背景。這對高校審計人員及審計干部隊伍都提出了明確的審計專業能力與專業知識的要求。

（四）更加重視審計整改與結果運用

首先，對于內部審計發現問題，新規定明確被審計單位主要負責人為審計整改第一責任人。對審計提出的建議和發現的問題，被審計單位應當及時整改，并將整改結果書面報送內部審計機構;內部審計結果和審計整改情況應當作為相關決策和考核、獎懲、任免干部的重要依據。強調了審計整改的“第一責任人”和審計整改程序，同時強調了內部審計意見在學校內部治理中特別是干部管理中發揮的重要作用。其次，強調內部審計與國家審計融合發展，審計機關在審計中，應當有效利用內部審計力量和內部審計成果，對內部審計發現且已經糾正的問題不再在審計報告中反映。這充分說明國家審計對內部審計的信賴和認可，內部審計的作用進一步彰顯。

二、對照新規定，當前高校內部審計工作存在的問題

（一）高校內部審計工作開展不平衡不充分，審計覆蓋面較窄

第一，有的高校尚未真正開展內部審計工作，沒有制定學校審計計劃、審計目標，沒有根據學校實際安排審計項目，把主要精力用于完成領導安排的臨時性任務上;第二，有的高校僅安排一些簡單的財務收支、經濟責任審計，但沒有能力對貫徹國家重大政策措施、單位發展戰略決策措施以及年度業務計劃執行、單位經濟管理和效益情況、內部控制及風險管理情況等方面進行審計，沒有真正做到“圍繞中心，服務大局”，不能提出學校需要的有價值的審計建議，為學校改革發展服務;第三，有的高校開展內部審計工作“只見樹木，不見森林”，政治站位不高，僅對二級單位的財務收支、財經紀律、會計核算等細節進行審計，而沒有對關系到學校發展全局方面的體制、機制、決策、收入、支出、貸款、預算編制、往來款項、人員經費、校辦產業、對外投資、經濟合同、內部控制、房屋出租出借、基本建項目管理、大型儀器使用效益、教學科研后勤管理等方面進行全面審計。審計提出的問題有很大的局限性，不能全面反映學校存在的問題。

（二）內部審計隊伍與審計能力有待進一步提高

高校內部審計工作開展不平衡不充分，審計覆蓋面較窄的原因是多方面的，其中內部審計力量不足、審計能力不強是一個非常重要的原因。有的高校審計人員過少，僅能完成一般的檢查監督;有的高校雖然按規定配備了審計人員，但審計隊伍的知識結構與年齡結構不盡合理，多為一般的行政管理人員，缺乏真正的“能干活、做審計”的專業技術人員，或者隊伍過度老化，缺乏年輕的審計人員，這樣也不能深入的開展審計工作;有的高校內部審計干部隊伍配的不強。僅滿足于“懂一點審計、管一點審計”，僅滿足于看看審計報告，匯報一下工作，但遠遠不會“做審計”，不能對審計業務進行操作與指導，也不會解破審計中碰到的難點、疑點，不能真正掌握高校內部審計規律。這樣的隊伍很難保證審計的數量和質量，很難實現審計全覆蓋;有的高校過分依賴于社會審計，將內部審計工作全部委托社會審計機構完成，內部審計隊伍與審計能力逐漸弱化。

（三）內部審計整改與結果運用有待進一步加強

第一，審計整改意識不強。有的高校把審計報告的形成作為審計工作的終點，僅僅指出了存在的問題，沒有將審計整改、審計結果運用作為內部審計的最后閉環，沒有真正發揮審計應有的作用;有的高校領導班子把主要精力用于教學、科研等方面，沒有拿出專門時間研究審計整改;有的高校被審計單位認為發現的審計問題，是以前發生的事，是前任的問題，與自己關系不大，沒有扛起“審計整改第一責任人”的責任;第二，審計整改執行力不強。目前高校內部審計中發現的許多問題形成的時間較長、形成的原因錯綜復雜，被審計單位雖然提出了整改方案，但缺乏抓鐵留痕，踏石留印的決心，審計整改往往半途而廢，問題始終得不到解決。學校對被審計單位整改不到位行為也缺乏明確的處理處罰依據;第三，內部審計結果運用不充分。內部審計結果多用于一般的財務、資產、基本建設管理等業務方面，而在干部管理、績效考核、廉政建設、內部控制等深層次的內部治理方面發揮的作用較小。

三、新規定對高校內部審計工作的主要啟示

（一）拓展審計職責，實行審計全覆蓋

高校內部審計作為國家審計監督體系的重要組成部分，應該努力踐行新規定，拓展審計職責，對國有資源、國有資產、公共資金、領導干部履行經濟責任等情況，有步驟、有深度、有重點地實行審計監督全覆蓋。

1、對重要政策貫徹落實、學校科學發展、重要決策情況進行審計

首先，重要政策貫徹落實方面，審計要監督教育事業發展、促進教育公平、提升教育質量等政策措施的部署執行效果，確保黨和國家教育方針政策的落地落實，取得實效。包括：審查黨中央關于“八項規定”精神執行情況;學校經濟困難學生資助體系和制度的制定情況，學生資助經費的提取、發放、管理;生均教學經費、生均學生宿舍面積、生均占地面積、師生比例等國家規定辦學指標執行情況;學校收取的學費、住宿費、代收費、服務性收費等執行收費政策規定及標準情況;國庫集中支付、政府采購、公務卡結算、“收支兩條線”、“票款分離”等財政制度的執行情況。其次，學校科學發展方面，審查學校重大改革發展思路及采取的措施、實施的重大項目、爭取的重大專項資金與使用績效，關注學校在人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承等方面取得的成績。第三，重要決策方面，審查決策程序的規范性、內容的合法性、執行的有效性等。

2、對預算管理、內部控制、經濟責任等主要業務進行審計

首先，預算管理是高校財務工作的指揮棒，是高校財務管理的核心。高校預算的基本數字體現著學校的辦學方向、辦學宗旨、辦學規模、辦學層次，是了解、掌握學校經濟制度、財經政策、財務管理的基礎，是提高資金使用效益的一個重要抓手，是內部審計的重點。預算審計主要包括審查預算編制與調整的依據程序、預算執行的合法合規真實性、預算執行的績效等。其次，內部控制是學校科學管理、依法治校的重要依據，是學校推進高校治理能力和治理體系現代化的重要手段。內部控制審計分為單位層面與主要業務層面審計兩方面。單位層面的內部控制審計，主要包括學校內部控制制度與機制的建設運行、單位決策執行和監督分離情況，校院兩級管理體制、大學章程和“黨委領導，校長負責，教授治學，民主管理”的內部治理結構的建立與執行情況等;業務層面的內部控制審計，主要包括預算、收支、采購、資產、基建維修、合同管理等業務。第三，經濟責任審計是學校內部審計機構依法依規對學校黨委管理的負有經濟責任的中層干部經濟責任履行情況進行監督、評價和簽證的行為。高校內部經濟責任審計的目的在于推動干部盡職盡責，審計對象主要是離職的部門主要負責人和連續任職兩屆的主要負責人，審計內容主要包括制度建設、財務收支、資產管理、有關目標責任制完成、干部個人廉潔自律，以前審計發現問題的落實整改等。

3、對基建修繕項目、科研經費、五項費用、資產管理等重要領域進行審計

首先，基建修繕項目審計主要包括項目立項、設計、工程量與清單編制、招標、施工、材料采購、竣工、造價管理、資產交付、財務結算與管理等環節進行全過程跟蹤審計，嚴格落實“未經審計不得辦理竣工結算”的要求。其次，科研經費審計分為三個方面，一是經費管理審計，包括科研經費預算編制與執行，科研經費使用及使用過程中發生的外撥經費、勞務費發放、經費開支范圍和標準，使用效益等;二是項目管理審計，包括對重大科研項目、重要業務環節進行審計審計;三是落實學校、學院、項目負責人分別應承擔的管理責任。第三，五項費用的主要內容包括“因公出國（境）經費、公務接待費、公務用車購置和運行維護費、培訓費、會議費”等。審計的主要內容包括預算編制、批復、執行;費用支出的合法合規真實性;會計核算的準確性等。第四，資產管理審計包括“統一領導，歸口管理，分級負責、責任到人”管理體制建立與運行;資產購置、使用、處置、效益考核等關鍵環節的控制;資源分配合理性與資產管理信息化建設。特別關注資產對外投資、出租出借、校辦產業資產管理等。

（二）堅持黨對高校內部審計工作的全面領導，把黨的各項決策部署落到實處

1、堅持黨對高校內部審計工作的全面領導，就是要求高校全面學習貫徹新時代黨對審計工作的新要求

十八大報告指出要“健全經濟責任審計制度”，十八屆三中全會指出要“加強審計監督”，要“健全嚴格的財務預算、核準和審計制度”，十八屆四中全會指出“對公共資源、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋”。2015年12月黨中央、國務院強調“堅持黨的領導，加強黨對審計工作的領導，圍繞黨委和政府的中心任務，研究提出審計工作的目標、任務和重點，嚴格執行重要審計情況報告制度，支持審計機關依法獨立開展工作”。十九屆三中全會要求改革審計管理體制，決定組建中央審計委員會。習近平總書記提出“三個加大”“四個促進”，進一步明確了新時代審計工作的定位要求。這些重要論述，充分體現了黨和政府對審計工作的高度重視，對審計工作的新要求，作為高校一定要認真學習并貫徹執行。高校內部審計要自覺在本單位黨組織、主要負責人的直接領導下開展工作，凡是涉及審計計劃、審計報告、重大審計事項處理，都要向黨組織匯報。

2、堅持黨對高校內部審計工作的全面領導，高校審計工作要貫徹落實“以人民為中心”的發展理念

高校內部審計落實“以人民為中心”的發展理念，就是要樹立“以學生為本”的思想。審計監督是手段，審計服務才是目的。大學是以育人為目的學術組織，育人必須以學生為本，開展的所有管理活動、所有教育教學活動、所有審計工作，都必須服務于學生的成長成才，有利于維護學生利益。如果離開了學生培養，背離了“立德樹人”，一切都將失去意義。

（三）加強審計隊伍建設，建設一支“懂審計、管審計、做審計”的高素質的內部審計隊伍

內部審計隊伍的建設和水平影響著內部審計作用的發揮。隨著內部審計內容和范圍的拓展，對內部審計隊伍提出了更高的要求。第一，根據學校事業發展的要求，嚴格按規定配齊人數，這是一條最為基本的要求。第二，審計人員的專業與年齡結構應科學合理，應由財經、法律、管理、建設工程、信息系統等專業背景和專業資格的人員組成，年輕審計人員應占一定比例。第三，審計是實踐性與專業性很強的工作，需要通過大量的審計實踐提升工作水平和領導水平，對于高校內部審計干部就是要求做到“懂審計、管審計、做審計”。“懂審計”就是了解熟悉內部審計基本職責、基本職能、基本要求、基本程序，實現目標等，解決一個干什么的問題;“管審計”就是圍繞內部審計的工作目標，正確處理內部審計機構與學校、內部審計機構與被審計單位、內部審機構與上級領導部門的關系，創造一個和諧的審計環境;“做審計”，就是在“懂”與“管”的基礎上，能夠根據學校工作重點，制定符合學校實際、有價值的審計計劃和審計工作目標，利用掌握的審計、財務、資產、內部控制、基本建設、計算機與信息等知識與方法，帶領團隊完成審計任務，形成審計報告，對發現的問題進行整改，充分運用審計成果，發揮內部審計“完善治理、實現目標”的作用。在目前高校審計機構人員編制有限、工作任務繁重的條件與形勢下，對于內部審計干部來講，“做審計”就顯得更為重要，這是解決審計工作“最后一公里”的關鍵一步。第四，當前高校對內部審計的需求越來越大，學校的建設和發展都需要內部審計的服務和保障，審計任務日益增加，因此借助社會審計力量進行內部審計是必要的。但是這應在高校內審隊伍自身“懂審計，管審計、做審計”的前提下開展，應做到將內部機構自己審計與借助社會審計有機結合。高校內部審計人員更加了解教學、科研、人才培養、社會服務、文化傳承的規律，更加熟悉高校內部治理的組織架構、制度安排，更加掌握高校預算、財務、資產、合同、基本建設管理等業務的流程與特點，更能精準把握高校內部審計的重點與難點，這是高校內部審計人員的自身優勢，應把高校內部審計優勢與社會審計力量相結合，借鑒社會審計的力量以提高審計覆蓋面，提升內部審計的工作水平。

（四）抓實審計整改與結果運用，提升審計實效

第一，建立審計整改聯席會議制度。建立由紀檢監察、組織人事財務、內部審計等職能部門組成的審計整改工作聯席會議制度。聯席會議要明確需要整改的問題、整改部門、整改標準，整改時限，研究協調解決審計整改工作中遇到的重大問題，督促審計整改意見落實。第二，建立健全審計整改“第一責任人”制度，明確部門單位主要負責人為審計整改“第一責任人”，對審計整改負全責。主要負責人既要對自己直接管理的問題整改負責，也要對間接管理的問題整改負責;既要對任中發現問題整改負責，也要對“前期”、“前任”審計發現問題整改負責。對審計問題整改不到位的，學校對被審計單位和部門的主要負責人進行約談，對整改不力的，要嚴格追責問責。第三，建立審計整改公開制度。學校應在一定范圍內公開審計中發現的問題、被審計單位的審計整改措施、整改結果等。審計公開有利于發揮教職工對審計整改的監督作用，有利于加強各級領導干部的審計整改意識。第四，建立審計問題清單制。內部審計部門將審計發現問題列出“審計發現問題整改清單”，包括審計查出的問題、問題性質、問題金額、審計處理處罰、整改措施及結果、未整改或未完成整改的原因及下步整改措施、整改證明材料等。被審計部門整改后報送整改結果清單。內部審計部門將兩個清單對接，整改到位予以銷號;整改不到位的，繼續整改。第五，加大審計結果運用。對于內部審計發現并已經整改到位的問題不再寫入國家審計的審計報告，為學校自己發現問題、改正錯誤提供了政策依據，這有利于提高內部審計在高校內部治理中的作用，有利于學校改革、發展、穩定。高校應充分運用好新規定，加大審計力度，善于發現問題，勇于糾正錯誤，將內部審計整改作為學校財務管理和預算管理的依據，作為干部獎懲、任免、考核的重要考慮因素，將審計整改結果納入學校單位年度考核的范圍，不斷加強審計整改與結果運用的力度，提升內部審計的審計效能。