事業單位內部控制的現狀及改進建議

歐繆娟

黨的十八屆四中全會明確指出“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，為全面貫徹落實黨的十八大精神，財政部于2012年11月頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會【2012】21號），2015年12月頒布了《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會【2015】24號），2017年1月頒布了《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會【2017】1號），這就標志著國家對行政事業單位內部控制不僅著重于建設與實施，更希望建成一個完整的理論體系。雖然我國事業單位內部控制經過這些年來的努力取得了一定的成就，但由于制度完善時間比較短，因此仍然存在一些問題，尚未形成一個系統的內部控制體系。相對于企業而言，事業單位的經濟業務比較簡單，但隨著2019年《政府會計制度》的全面實施，目前事業單位內部控制已不能充分發揮其作用，實現其目標。因此，構建一套適合政府會計制度的內部控制體系已經迫在眉睫。

一、事業單位內部控制

事業單位的內部控制，即在一定的事業單位內部環境下，為了達到預期的戰略目標以及科學合理地獲得和使用各類資源，在單位內部為完成生產經營活動而產生的一系列組織、程序、計劃以及方法等。內部控制是對單位內部各種管理活動的統稱，能夠有效地提高生產經營行為的合理性和效率性，有助于提升單位資產安全管理水平、增強會計信息真實性和提高經營效益。單位應該建立適合本單位實際情況的內部控制體系，具體工作流程如下：梳理單位各類經濟活動的業務流程，明確業務環節，系統分析經濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略，根據國家有關規定建立健全單位內部管理制度，并積極督促制度的執行。現階段，事業單位所應用的資金基本都來自于財政補助收入，隨著事業單位的轉型和經濟不斷的發展，事業單位各項管理工作將面臨新的挑戰。實施事業單位內部控制制度，不僅可以提高事業單位行政管理水平，促進事業單位經濟活動運行合法合規，而且對確保事業單位的經濟活動和公共服務的效率效果具有重要的意義。

二、事業單位內部控制現狀

隨著各政府部門對事業單位預算管理的加強，事業單位內部控制從無到有，從有到有待改善，其實已經取得了較好的成績。如：從事業單位內部來看，已建立各項審批制度，部分崗位實行不相容崗位分離，年底實施資產與實物盤點;從事業單位外部看財政部實行公務卡考核制度，現金使用率考核制度，按部門經濟科目劃分嚴格控制資金使用。但同樣也存在一些問題，目前大多事業單位尚處于建立內部控制制度起步階段，即由各科室工作人員自行梳理業務流程，分析經濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略。然而大多數工作人員對內部控制了解不深，僅僅只會梳理自己的工作流程，無法分析出風險點，更談不上策略，因此內控制度往往變成業務操作手冊。而中層領導干部各司其職、各管一攤，從思想上就沒有參與到內部控制的建立與實施中。一些領導干部意識薄弱，往往將內部控制停留在文字層面，沒有意識到事業單位內部控制是一項系統工程，是各部門相互聯系、相互制約的一種監管機制。而從整個事業單位層面而言，目前大多數單位已建立了內部控制制度，卻疏于實施與監管，內部控制形同虛設，缺乏科學決策、良性運行機制和執行力。隨著2017年《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》的頒布，各單位必須于年度終編制內部控制報告。以2016年各單位編制的內部控制報告例，財政部為了避免給各部門及單位增加額外工作量，針對內部控制報告格式和要求進行了創新性設計，以標準化表格的填報形式代替文字性描述、以定性及定量相結合的客觀性指標代替主觀性描述，從而有效降低了單位編報內部控制報告的難度和工作強度，也提高了各地區、各部門匯總內部控制報告的效率和信息的準確性。但這種表格化的填報形式對單位內部控制執行人員的專業技能水平要求極高。目前，事業單位內部控制管理中，普遍存在人員素質參差不齊現象，對于內控制度的認知也存在較大差別，這就導致填報人員完全可以根據自身的理解以及領導的要求予以打分填報。當然，這次事業單位內部控制的“摸底”測試也的確幫各單位找到了自身的不足之處和薄弱環節，起到了“以評促建”的作用。如何“建”、在哪里“建”這就需要各事業單位就目前的現狀進行剖析。

（一）單位負責人重形式輕實質，搞“應付”工程

在國家多項制度下發后，事業單位的內部控制建設與實施工作已勢在必行。各事業單位均不同程度地開展了內部控制的啟動工作，成立內部控制領導小組，明確內部控制牽頭部門，制定內部控制制度，編制內部控制手冊。然而事業單位實行首長負責制，雖然有了制度，卻往往權力大于制度，無法讓制度成為約束行為的法器，最終導致內部控制流于形式，缺乏執行力，在關鍵的落實環節上不到位，最終使內部控制制度變成了只為應付有關部門檢查的一紙空文。有的單位負責人對于內部控制評價報告中出現的控制缺陷也是帶著你有我有大家有的想法，只要上級主管單位不點名批評，是普遍問題就萬事大吉，全然沒有意識到作為單位負責人對內部控制存在的缺陷承擔主要責任。

（二）單位內部控制缺乏全面性，成“獨角戲”

事業單位內部控制應當貫穿單位生產經營行為的全過程，實現對內部所有經濟活動的全面、全過程控制。目前事業單位不僅缺少最終的監督工作，沒有設立相關部門和崗位對相關工作人員執行內部控制管理制度的結果進行監督和獎懲，沒有形成完善的內控執行機制，而且單位在進行決策時存在“一支筆”現象，并沒有形成良好的議事決策制度。全面性還要求單位的所有相關工作人員包括單位負責人都要參與內部控制建設與實施工作。但事實上部分員工存在“事不關己”的思想，認為內部控制工作是個別部門的工作，與自己關系不大，各自為政，對于內部控制評價結果更是漠不關心。單位負責人也在確定了“牽頭部門”后，很少直接參與到內部控制的實施過程中，對內部控制的實施效果把握更少。

（三）人員配備落后，成“混”日子部門

內部控制的有效實施離不開人員的執行。就淺層次說事業單位在人才聘用上存在因人設崗現象，錄用的人員不符合崗位需要，不具備專業勝任能力和職業道德要求。從深層次講事業單位已然成為上級主管部門、內部領導子女的就業基地，不管需要與否，只要有編制就隨意招聘人員，人員一旦進入單位后即終身任用，誰的關系硬誰就“混”得舒服。這不僅使正常的工作無法有序開展，更容易讓原本擁有夢想的人員不是選擇離開就是養成偷懶混日子的習慣。優秀的人員無法引入，“混日子”的人員不干活卻拿著高薪。此外，事業單位由于歷史原因，在人員配備上存在斷層，部分單位人員老齡化。長此以往，有的事業單位成為混日子的場所。這不僅浪費國家財政資金，更使人感到政府機關是不辦事光養人的地方。

（四）財務管理、會計核算配合不協調

在會計核算中心設立之后，行政事業單資金一定要通過中心的審批，這就會讓事業單位財務管理的積極性有所下降，從而會產生不明確的責任歸屬，很容易形成責任的互相推卸。會計集中核算在客觀上會對實物管理和資金管理上產生脫節，尤其是在事業單位的固定資金核算中，很難形成賬實統一局面，也就會讓國有資產流失有風險。

（五）集中核算監督職能不到位

在會計集中核算制度實施之后，各個單位中就只需一名報賬的會計，不需要其他的崗位，這就會讓會計和出納牽引的機制從中消失，在報賬中就會十分容易產生舞弊的問題。除此之外，會計核算中心對各單位財務工作進行了代理，雖然具有一定監督的職能，但是，因為會計核算中心對各單位發生的經濟業務并沒有進行直觀接觸，并沒有辦法對其內部的情況進行全面的了解，和之前單位、部門內審監督的職能相比，其監督的職能并不能得到很好的發揮，其主要就表現在以下三方面中：第一方面，不能對財政的資金有限進行監管;第二方面，對原始憑證合法、真實以及完整性確定的難度有增加;第三方面，單位往來款項清理、監督并不及時。

三、加強事業單位內部控制建設的措施

（一）加強事業單位內部控制建設意識

單位負責人應當對本單位內部控制建設采取積極支持的態度，并直接參與內部控制建設全過程，提供必要的人力、物力支持，保證內部控制建設能夠有效開展，以及推動內部控制制度的有效實施。單位負責人應主持召開專題會討論內部控制的建立與實施，不應僅將內部控制列入會議議題之一進行討論。單位負責人應對內部控制建立與實施過程中涉及到的相關部門和人員進行統一領導和統一協調，主持開展工作分工及人員配備工作，發揮領導作用、承擔領導責任。單位應按照“三定”職責，明確單位內各部門每個崗位的工作內容，使每個崗位的管理人員明確自己的工作任務、職責和權限，確保每個人、每個崗位各司其職。單位應在內部定期開展內部控制專題培訓活動，將國家的政策方針傳遞給各崗位的工作人員，并就內部控制執行的情況遇到的問題進行小組討論，共同尋找解決的方法。單位應當建立信息溝通制度，將內部控制相關信息在單位內部各管理層級、責任單位、業務環節之間進行溝通和反饋。全體工作人員應充分認識加強內部控制建設對防范風險的重要意義，嚴格按內控手冊操作，把對權力運行的監督融入到日常行政管理工作中。單位的工作人員必須在思想上認識到內部控制工作不是幾個人或者幾個部門的事，而是整個單位共同協作的結果。只有單位每個工作人員都在思想上認識到內部控制不是讓簡單的事復雜化，而是讓無序的事變得制度化;不是讓工作人員做事時受控制而是讓工作人員做事時有制可查，這樣才能讓內部控制不再停留在紙上。

（二）加強事業單位內部控制的評價與監督

一個完善的內部控制體系必須要有健全的規章制度、完善的內部控制流程、嚴格的獎懲制度、注重結果運行，并且要形成一個長效的評價與監督機制。內部控制的評價與監督是確保內部控制建設不斷完善并有效實施的重要環節。單位負責人應當指定專門部門或專人負責對單位內部控制的有效性進行評價，并出具單位內部控制自我評價報告。單位負責人同時要賦予其足夠的權威性，不受任何部門或人員的干預順利開展內部控制評價工作。對于內部控制評價報告認定為內部控制缺陷的應當制定整改方案，對于重大缺陷的不僅要采取應對措施，還應追究有關部門和相關工作人員的責任，形成嚴格的獎懲制度。內部控制的監督又分為內部監督和外部監督。對于內部監督，單位應當成立獨立的監督部門，沒有條件的單位應當設置監督崗位，明確職責權限，規定內部監督的程序和要求，確保內部監督檢查工作有效開展。對重點領域的關鍵崗位，應建立干部交流和定期輪崗制度，不具備輪崗條件的單位應對關鍵崗位涉及的相關業務采用專項審計等措施。此外，應對單位的權力結構進行梳理，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制，確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調。外部監督主要由財政部門和審計部門承擔，同時應當充分發揮紀檢、監察等部門的作用，構建嚴密的外部監督網絡。作為監督部門不僅應定期進行監督，更應不定期、不定內容、不定方式、不定會計事務所等方式進行監督，以提高監管效能和公正性。而作為被監督者的單位還應建立與審計、紀檢監察等職能部門或崗位聯動的權力運行監督及考評機制，以定期督查決策權、執行權等權力行使的情況，及時發現權力運行過程中的問題，予以校正和改進。“堅持嚴格規范公正執法，有權不可任性用，用權必受監督”，事業單位各項工作要經得起各級單位監督，更要經受住人民的監督。

一個完善的內部控制體系必須要有健全的規章制度、完善的內部控制流程、嚴格的獎懲制度、注重結果運行，并且要形成一個長效的評價與監督機制

（三）增強人員素質、規范專業行為

人力資源是內部控制體系得以建立與實施的決定性因素之一。單位應當拓寬招聘渠道，不能任人唯親，應以書面形式（崗位責任書或其他相關文件）規定內部控制關鍵崗位的專業能力和職業道德要求，明確崗位職責、崗位權力以及與其他崗位或外界的關系，并將上述書面要求落實到崗位設置和人員配置中，確保為內部控制關鍵崗位配備的人員具備與其工作崗位相適應的資格和能力。同時，還應當切實加強員工業務培訓、職業道德教育和黨風廉政教育，不斷提升員工的素養，培訓可以從崗前、崗中兩個方面開展，對于無法適應相應崗位工作職責的人員應及時調離，甚至解聘。單位可以通過宣傳先進典型、座談會、研討會、演講會等多種形式，宣傳加強職業道德建設的必要性、重要性。還可以通過規章制度學習、廉政警示教育、組織黨建廉政知識競賽等方式，增強廣大干部職工的風險意識、紀律觀念。單位應當建立一套科學、合理、有效的激勵和約束機制，把內部控制評價報告結果與干部任用結合起來，通過考核獎勵先進、警示落后。單位可以通過職稱聘用激勵青年員工提升自己的專業能力，在自己的專業領域干出不平凡的業績。同時單位應該鼓勵創新，不定期開展創新競賽活動，可以在工會留出一部分創新專項經費，如果員工的創新點子能夠在競賽中脫穎而出，單位就該將創新成果推廣到日常管理工作中。

（四）協調會計核算、財務管理關系

對會計集中核算中心、單位財務管理職責的范圍進行明確，在保證資金所有權、自主權、使用權時，還要對會計核算中心會計核算管理、監督職能進行充分的提升。對事業單位會計工作主體的意識進行加強，還要對各個事業單位會計審核、管理積極性進行充分調動。進而促進并完善固定資產報廢處置的審批制度，還有對固定資產相關的規定進行健全和完善，對事業單位的固定資產管理進行增強，加強會計核算中心和各個單位之間的聯系合溝通，提高水平，進而營造良好工作的環境。

（五）完善內外監控體系

保證會計核算能夠有效落實和會計監督全程化實現的一個必要保障就是建立和完善內外部監控體系。對事業單位內部控制體系進行建立和完善，第一是要對不相容崗位職責進行合理的界定，讓各崗位之間可以進行互相的制約，對內部牽制制度進行全面的落實。與此同時，對有關監督制約機制還有進行完善，對財產清查制度和內部審計制度也要進行完善，改革落后的審批報賬模式，讓報賬會計人員的審核和監督權力能夠得到實現。

除此之外，還應該建立會計核算中心監督職能、事業單位內部會計監督職能兩者之間的制約機制，進而保障會計信息完整和真實性，還要保證會計監督職能充分的發揮，事業單位能夠利用計算機系統對單位上級的領導進行遠程的監控，防止用款審批權限的濫用。會計集中河段中心的會計人員可利用計算機網絡對事業單位會計核算的情況與資金的使用情況以及固定資產變動的情況進行隨時的檢查，對事業單位原始憑證的填制進行嚴格的審核，防止單位的虛列開支，并不是在形式上監督其合法性。

（六）建立信息化系統，提高工作效率

2015年李克強總理在政府工作報告中首次提出“互聯網+”行動計劃。“互聯網+”代表著一種新的經濟形態，是依托互聯網信息技術實現互聯網與傳統產業的聯合，以優化生產要素、更新業務體系、重構商業模式等途徑來完成經濟轉型和升級。事業單位作為一個職能部門，無論其在內部管理還是對外服務都可以建立一個信息化系統，通過互聯網提高工作效率。對內管理，單位應當運用先進的信息技術提高自身內部控制水平，促進內部控制流程與信息系統的有機結合，實現對業務和事項的自動控制，減少或消除人為操作因素。將業務流程、關鍵控制點、處理規則嵌入信息系統程序，通過設置獨立的賬戶和密碼、操作權限等級、操作日志等功能提高內部控制的效果。在信息處理及傳閱方面可以利用OA系統進行批閱。對外服務，單位可以建立共享平臺，將一些專業性、學術性、政策性的信息通過信息平臺予以發布，以供公眾學習。對于需要事業單位審核批準的行政事務應減少紙質資料的遞交，可根據“三定”職責設計符合本單位要求的功能模塊，借用信息系統功能完成資料的初步審查、事中檢查以及事后監管，實施一站式服務，從而保證工作的透明、公正，為公眾提供高效的公共服務。“深入推進‘互聯網+政府服務，使更多事項在網上辦理，必須到現場辦的力爭做到‘只進一扇門，‘最多跑一次”，這是李克強總理為我們事業單位指明了努力的方向。

四、結束語

根據《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》，到2020年我國將建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。因此，一個完整的事業單位內部控制理論體系是事業單位改革發展的助推器，是事業單位良性運作的有力保障。在內部控制建立與實施的過程中我們應該客觀分析事業單位的現狀，發現問題，解決問題，踏踏實實走好每一步，絕沒有捷徑。