國有資本經(jīng)營預(yù)算體系及運(yùn)行機(jī)制的研究

陳利華

國有資本預(yù)算由國有資本變現(xiàn)預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算兩部分組成。相對于國有資本變現(xiàn)預(yù)算的5-10年的時(shí)間跨度來說，國有資本經(jīng)營預(yù)算是年度的短期預(yù)算，是國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)展中的重要組成。國內(nèi)外目前對于國有資本預(yù)算的研究主要包括復(fù)式預(yù)算及其形式、資本預(yù)算的模式、政府資本性資產(chǎn)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理、資本性項(xiàng)目管理和經(jīng)營性國家收入的管理、國有企業(yè)紅利的收繳研究等。

一、國有資本經(jīng)營預(yù)算

國有資本經(jīng)營預(yù)算是指在計(jì)劃國有資產(chǎn)收入的情況下，對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理、運(yùn)營和監(jiān)督。它既是一項(xiàng)重要的財(cái)政制度，也是涉及到我國人民擁有的社會主義財(cái)產(chǎn)如何經(jīng)營管理的重要制度。國有資本經(jīng)營預(yù)算的內(nèi)容是國家的資本性收入如何支出，就是按照“國家所有、分級管理”的要求，按照相關(guān)的法律法規(guī)，支配政府所有的資金和資產(chǎn)。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家的經(jīng)營預(yù)算已經(jīng)從單純的細(xì)化政府建設(shè)性預(yù)算和現(xiàn)金支出的具體項(xiàng)目和流量，轉(zhuǎn)變?yōu)榱思扔蓄A(yù)算職能，又有經(jīng)營管理的職能。如今的國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要組成部分，它涉及到了國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的分權(quán)、調(diào)控和評價(jià)等一系列重大和關(guān)鍵的問題。

二、國有資本經(jīng)營預(yù)算體系及運(yùn)行機(jī)制的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）國有資本經(jīng)營預(yù)算體系及運(yùn)行機(jī)制的發(fā)展仍處于探索階段

國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理、編制完成以后，具體執(zhí)行的效果是國有資本預(yù)算體系是否建立成功的關(guān)鍵

國有資本經(jīng)營預(yù)算體系主要包含國有資本經(jīng)營預(yù)算管理體系、國有資本經(jīng)營預(yù)算編制體系、國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行體系和國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督體系。其中國有資本運(yùn)營機(jī)構(gòu)是完善經(jīng)營預(yù)算制度的主導(dǎo)和核心。國有資本經(jīng)營預(yù)算體系的建立要平衡社會發(fā)展的各個(gè)方面的資本與利益關(guān)系，不僅僅要協(xié)調(diào)好中央和地方的關(guān)系、各個(gè)地方政府之間的關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系，更要協(xié)調(diào)好國有資本經(jīng)營預(yù)算中政府與人民發(fā)展的真實(shí)需要的關(guān)系。要發(fā)揮國有資產(chǎn)委員會與擁有大規(guī)模的國有資產(chǎn)的中央與國有企業(yè)的積極作用，解決國有資本經(jīng)營預(yù)算遇到的困境。目前我國的國有資本經(jīng)營預(yù)算體系及運(yùn)行機(jī)制的發(fā)展仍處于初級階段，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)如何管理、編制、執(zhí)行和監(jiān)督于2017年9月出臺了相對較明確的體系。

（二）國有資本經(jīng)營預(yù)算體系及運(yùn)行機(jī)制在具體的發(fā)展中遇到了很多問題

國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理、編制完成以后，具體執(zhí)行的效果是國有資本預(yù)算體系是否建立成功的關(guān)鍵。首先，國有資本經(jīng)營預(yù)算的首要目標(biāo)是滿足出資人對企業(yè)營收增收、發(fā)揮積極的社會作用的要求，關(guān)注國有資本和國有企業(yè)在管理、編制、執(zhí)行和監(jiān)督的綜合過程中的效率提升。其次，目前的國有資本預(yù)算執(zhí)行無法達(dá)到事先約定的標(biāo)準(zhǔn)，考評機(jī)制的參考因素不明確，國有資本預(yù)算編制和監(jiān)督對國有資本預(yù)算的執(zhí)行過程控制力和約束力較差，整個(gè)體系內(nèi)監(jiān)督和執(zhí)行的環(huán)境不理想，預(yù)算案的整體設(shè)計(jì)和執(zhí)行體系還沒有達(dá)到預(yù)期效果。最后，國有資本預(yù)算的執(zhí)行體系對提升整體預(yù)算效果的拉動作用不明顯。國有資本預(yù)算監(jiān)督體系中目前主要發(fā)揮作用的是人大和政府的監(jiān)督，來自社會的監(jiān)督由于渠道不甚暢通，難以對國有資本預(yù)算進(jìn)行有力的約束和監(jiān)督。

三、加快建設(shè)國有資本經(jīng)營預(yù)算體系及運(yùn)行機(jī)制的對策建議

國有資本經(jīng)營預(yù)算具有盈利性、相對獨(dú)立性、宏觀調(diào)控性、綜合性和規(guī)范性。在國有資本經(jīng)營預(yù)算的運(yùn)行機(jī)制中，主要的運(yùn)行主體是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，例如國資委、全國人民代表大會及其常務(wù)委員會、各級地方人民代表大會及其常務(wù)委員會。其他運(yùn)行主體還包括國有企業(yè)和專業(yè)的國有資本運(yùn)營機(jī)構(gòu)。

（一）深化市場機(jī)制在國有資本預(yù)算體系及運(yùn)行機(jī)制建設(shè)中的作用

在國有資本預(yù)算體系及運(yùn)行機(jī)制建設(shè)中，首先，要重視各級的預(yù)算委員會的建設(shè)，同時(shí)下設(shè)專門的監(jiān)督與執(zhí)行機(jī)構(gòu)，管理、考核、督查各級的國有資產(chǎn)預(yù)算運(yùn)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行工作。其次，要注重建立區(qū)別于公共領(lǐng)域預(yù)算的國有資本編制與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，各級地方人民代表大會及其常務(wù)委員會要建立專門負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)預(yù)算監(jiān)督的委員會，防止各部門在運(yùn)行中職責(zé)與權(quán)利劃分不明確，出現(xiàn)權(quán)利職責(zé)的交叉現(xiàn)象，影響國有資本預(yù)算運(yùn)行機(jī)制的效率和在民眾心中的政府形象。再次，要注重國有資本投資體制和市場化的經(jīng)營體制。只有深化市場機(jī)制在國有資本預(yù)算體系及運(yùn)行機(jī)制建設(shè)中的作用，才能真正發(fā)揮國有資本的盈利性和宏觀調(diào)控性，發(fā)揮國有資本在社會財(cái)富的再分配、協(xié)調(diào)社會勞動分工關(guān)系、保障國有資本的產(chǎn)業(yè)價(jià)值等方面的巨大社會作用。最后，要加深國有資本的市場化運(yùn)作，在充分競爭的資本市場中保證大多數(shù)的國有資本投資項(xiàng)目和國有企業(yè)的運(yùn)行項(xiàng)目良好運(yùn)作，保障我國的國有資本在復(fù)雜的國際競爭環(huán)境下始終預(yù)算充足，保障國家的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直在較高的水平上。

（二）為國有資本預(yù)算體系及運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)造良好環(huán)境

國有資本預(yù)算的運(yùn)行機(jī)制需要強(qiáng)有力的法律法規(guī)進(jìn)行保障。現(xiàn)階段，由于國有資本預(yù)算體系與運(yùn)行機(jī)制還未完全建立，各級人民代表大會及其常務(wù)委員會中對于國有資本預(yù)算的監(jiān)管與執(zhí)行部門的職責(zé)劃分、監(jiān)管模式還沒有明確界定，造成國有資本預(yù)算的運(yùn)行監(jiān)管常常受制于各種復(fù)雜的因素，運(yùn)行工作難以高效開展。在這樣的環(huán)境下，為國有資本經(jīng)營預(yù)算創(chuàng)造良好的運(yùn)行環(huán)境是非常重要的。第一，要盡快修訂《國有資產(chǎn)法》，從法律的層面保障我國國有資本預(yù)算體系及運(yùn)行機(jī)制良好運(yùn)行，并隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展不斷地完善《國有資產(chǎn)法》，使得國有資本經(jīng)營預(yù)算更加符合時(shí)代與人民的要求;第二，要對現(xiàn)有的《預(yù)算法》進(jìn)行補(bǔ)充、解釋、修訂，對于《預(yù)算法》中無法適應(yīng)當(dāng)下的國有資本經(jīng)營預(yù)算運(yùn)行實(shí)際情況的，進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)充和科學(xué)化解釋，加強(qiáng)《預(yù)算法》在國民資本預(yù)算運(yùn)行過程中的可執(zhí)行性與指導(dǎo)意義。

（三）深化改革觀念，及時(shí)發(fā)現(xiàn)國有資本預(yù)算體系及運(yùn)行機(jī)制建設(shè)中的問題

我國的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直處于較高的水平，伴隨著經(jīng)濟(jì)與科技的進(jìn)步，很多原有的國有資本經(jīng)營預(yù)算的觀念與方案已經(jīng)顯得陳舊過時(shí)，無法適應(yīng)當(dāng)下復(fù)雜的國際形勢和國內(nèi)環(huán)境。面對這樣的情況，深化改革觀念，及時(shí)處理經(jīng)營預(yù)算中遇到的新問題是非常重要的。首先，要對現(xiàn)有的國有資本預(yù)算經(jīng)營體系與運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行理論層面、技術(shù)層面、現(xiàn)實(shí)層面、法律層面的全方位思考。其次，在國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)施過程中，不斷地完善相關(guān)的制度建設(shè)，加快社會保障制度的建設(shè)。最后，國有企業(yè)應(yīng)不斷學(xué)習(xí)和適應(yīng)市場化的經(jīng)營理念，設(shè)計(jì)企業(yè)當(dāng)年的經(jīng)營預(yù)算方案，并嚴(yán)格按照國有企業(yè)內(nèi)部的審批章程批準(zhǔn)后，上報(bào)給運(yùn)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案。

四、結(jié)束語

綜上所述，國有資本經(jīng)營預(yù)算隨著我國財(cái)政制度和財(cái)政管理改革的推進(jìn)正在不斷彰顯它的作用。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算體系及運(yùn)行機(jī)制，建立更科學(xué)合理的經(jīng)營預(yù)算管理制度、編制制度、執(zhí)行制度和監(jiān)督制度，并不斷地推進(jìn)經(jīng)營預(yù)算運(yùn)行機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，對優(yōu)化國有資本的分配布局，發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算在社會宏觀調(diào)控領(lǐng)域的重大作用具有非常明顯的現(xiàn)實(shí)意義。