加快社區養老服務體系建設

◎林寶

應對人口老齡化是我國面臨的長期戰略任務。建設社會養老服務體系是我國應對人口老齡化的必然要求，而社區服務的發展則是建設社會養老服務體系的關鍵所在。

社區服務在養老服務體系中處于關鍵位置

2016年5月27日中共中央政治局就我國人口老齡化的形勢和對策進行第三十二次集體學習，中共中央總書記習近平在主持學習時首次明確提出構建居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系。2017年2月，國務院發布的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》中認為，以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系初步形成。在這一服務體系中，社區如何發揮依托作用？從本質上看，社區構成了絕大多數老年人養老的基本生活環境，而這一生活環境實際上由一系列的社會服務構成。因此，可以說，養老服務體系真正依托的是各種各樣的社區服務。

1.社區服務決定居家養老質量和影響機構養老需求

居家養老離不開社會服務，當老年人所生活的社區社會服務可獲得性強、服務質量高時，老年人養老質量會隨之上升；當社區社會服務難以獲得、質量難以滿足老年人需求時，老年人的養老質量會大受影響。如果可以通過良好的社區服務實現較高質量的居家養老，將一些護理服務延伸到社區，那么老年人，甚至一些自理能力不足的老年人也可以得到較高質量的居家養老，而沒有必要去尋求機構養老。因此，社區服務不僅影響社區依托作用的發揮，同時還影響居家基礎作用和機構補充作用的發揮。

2.發展社區服務是促進養老服務業發展的基礎

社區養老服務需求是養老市場需求的基本保證。以生活照料、健康管理以及文化生活等為主要內容的社區養老服務滿足的是老年人最基本的養老需求，與老年人生活密切相關，一旦形成，市場需求就能得到保證。此外，社區養老服務的市場潛力巨大。按照我國老年人口數量和養老服務建設目標保守估計，社區養老服務每年可達上千億元的市場規模。而且未來隨著老年人口的快速增長和居民收入水平的提高，需求還將迅速擴大。因此，如果能采取一定的措施激活社區養老服務業，使其成為突破口，將有力帶動整個養老服務業的發展。

社區服務是養老服務體系建設中的薄弱環節

由于我國養老服務體系建設仍然處于初級階段，加之在相當長的時期內存在重機構建設、輕社區服務的傾向，因此當前社區養老服務十分薄弱。

第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據顯示，在社區生活類服務中，除便民（43.91%）、法律維權（33.04%）和殯葬（21.79%）等服務外，其他服務的覆蓋率均不足20%。在醫療康復類服務中，除了健康講座（37.48%）和上門看病（34.97%）服務外，其他服務覆蓋率也均低于20%。在文化娛樂、社會參與類服務中，除讀書看報（59.2%）、棋牌娛樂（54.3%）、球類活動（29.8%）等服務外，其他服務覆蓋率均不足10%。甚至有35.06%的社區不能提供所列的任何社區生活類服務，39.38%的社區不能提供所列的任何醫療康復服務（見表1）。這一狀況說明，社區養老服務供給嚴重不足。

調查顯示，所有社區服務均存在需要大于利用的情況。分析社區服務需求與實際利用的關系可以看出，有各類需求的老年人中實際利用各項需求的比例都很低，在所列的9項社區服務項目中，均有超過一半的老年人沒有實際利用該項服務。助餐服務、助浴服務和康復護理服務的實際利用比例甚至低于10%（見表2）。這種狀況說明，大量老年人的養老服務需求不能得到有效滿足。

由此可見，相當一部分社區沒有真正開展社區養老服務，在少數開展服務的社區中也存在服務項目少、水平低、設施差和覆蓋面小等問題，與滿足老年人的養老需求、實現養老服務體系建設的目標相差甚遠。究其原因，主要有三方面：

一是政府有關部門在社區養老服務中的職能作用發揮不夠。很多基層政府及有關職能部門在養老服務上對自身職責理解十分片面，導致長期以來只局限于保障“三無”和“五保”老人的養老服務投入，對社區養老服務不投入或是投入極少，使得社區養老服務發展長期滯后。二是社區養老服務資源明顯不足。社區建設中無力通過改造、置換等方式新增養老服務場所、設施及配備相應人員，導致社區養老服務缺資金、缺場地、缺設施和缺人員，無法真正得以開展。三是各項養老政策重制訂、輕落實。長期以來，各級政府出臺了多項與養老服務有關的規劃、政策和措施，但是政策出臺后沒有評估監督措施，致使政策無法落地，社區養老服務政策環境仍然難以改善。

表1 社區生活服務和醫療康復服務提供情況單位：%

表2 老年人對社區服務的需求與利用狀況

多措并舉推動社區服務發展

1.明確政府在社區養老服務中的責任

養老服務具有明顯的正外部性，是一項公益性很強的事業，具有準公共品性質，因此，政府在養老服務供給中負有重大的責任。政府在養老體系建設和養老服務業發展過程中，要履職盡責，做好規劃引導、發展環境保障、進行部分基礎設施投資和建設、購買部分養老服務等工作。在社區養老服務中，要保證社區具有開展養老服務的環境和條件，并提供必要的資金和政策支持。在制定相關政策的過程中，要明確各級政府的責任，避免職責不清、互相推諉。

■ 霽晚霞紅 陳寶林/攝

2.開展社區養老服務機構和設施規范化建設

要通過加強社區養老服務設施建設，使社區服務滿足三方面需求：一是生活照料，包括居家上門服務和日間照料等社區托老服務。二是醫療康復服務（社區醫養結合），包括老年人的日常體檢、健康管理、一般性治療（輸液、打針、拿藥）及轉診等系列服務。三是中介服務，主要是通過建設養老服務信息平臺，建立老年人與其他專業服務商之間的聯系。為此，一方面要加強對新建社區的規劃和老舊社區的改造，使之具備提供社區服務的基本條件，為各類主體參與社區服務供給創造條件；另一方面，要拓展社區服務供給思路，充分利用互聯網的資源整合能力，引入社區外的社會服務供給。

3.加強閑置資產整合，增加社區養老服務資源

如隨著人口結構變化，一些地區小學生源嚴重萎縮，在撤并學校的過程中校舍大量閑置，建議將其用途從“為小”變“為老”，改造為社區養老服務機構。

4.出臺政策優先鼓勵社區養老服務業發展

進一步加大對社區養老服務業的支持力度，在土地使用、稅費優惠以及補貼支持等方面向社區養老服務業傾斜，同時建立社區養老服務人才培養和就業的補貼制度，積極推動社區養老服務的規范化、就業人員的正規化。通過積極營造良好的政策環境，利用市場機制，極大豐富養老服務供給，實現社區養老服務的社會化和產業化，共同促進養老服務業發展。

5.積極引導各類社會力量參與服務供給

可通過公辦民營、公建民營及民辦公助等多種形式，引導社會力量參與社區養老服務。特別是應加強對農村社區養老服務業的支持，要從全面建設小康社會、實現基本公共服務均等化、養老服務供給側改革、實現健康中國戰略和鄉村振興戰略等角度統籌考慮農村養老服務業發展問題，切實補上農村社區養老服務這塊短板中的短板。