浙江省“最多跑一次”改革實踐

◎陳安迪

“最多跑一次”改革是指群眾或企事業單位前往政府業務機關辦事之時，實現一窗受理、集成服務，從材料審核、遞交、完結僅需一次即可完成辦理。作為一種政策，它是在政府簡政放權的背景下，行政機關通過整合各部門之間資源，實現服務集成式受理，最終一次性完成受理對象的要求。作為一種理念，它是指在“以人民為中心”的發展思想指導下，以服務于群眾，直面企業需求、群眾期盼來提升政府履職能力，旨在實現政府權力的瘦身，為經濟增長提供新動能，建設新型服務政府。

發展過程

1.背景

以民營經濟為主體的浙江省，曾經培育了“溫州模式”。當下改革進入深水區，浙江著眼于創新政府運行機制進而激發市場活力，積極促進政府權力瘦身與職能優化。一般而言，浙江省的政務改革可歸納為三個時間段：第一輪是從1999年開始，浙江上虞市設立了全國首家一站式的政務服務中心，實現政務服務的集中辦公。第二輪是從2013年開始，以八八戰略、兩山理念、四個清單一張網①等為指導，充分利用塊狀產業優勢、城鄉協調發展優勢和生態優勢等，擴大對內開放水平，促進經濟實現高水平發展。第三輪改革則是從2016年起，通過政務釘釘（浙江省政務移動辦公系統）、信息共享等技術手段，以政府權力清單、企業投資項目負面清單及政府責任清單等為綱要、以量化考核“最多跑一次”滿意率、實現率為指導，實現前兩輪改革進入深水區后的深層次問題，并初步實現審批事項全國最少、辦事效率最高、投資環境全國最優的目標[1]。

2.沿革

“最多跑一次”改革，在2016年由時任浙江省人民政府省長車俊在省委經濟工作會議上提出，并在2017年以省政府第一號工程成型，隨后相繼成為省委第一號工程，并持續展開[2]。這一改革底線在“一”，要點在減，通過強化一次性告知、一窗受理、一網通辦，為政府效率提升奠定基礎；通過流程再造、標準化建設的方式，顯著降低企業和群眾的時間成本、經濟成本；通過破除政府本位邏輯，以服務型政府、企業化服務的思路，提升政府部門之間的協作融合度[3]。

特色與內涵

1.制度設計保障改革

審批法庭制度由寧海縣人民政府首創，實現了改革有法可依。其具體內容是在強化政府依法履職的基礎之上，強化法制化、標準化與信息化的工作模式。即以單個議題為導向，通過協調不同部門共同開會，以法外無權為基本原則，去除無法可依的前置性條件；通過標準化操作，強化各個部門之間的聯動，制定統一的工作標準。最終由審批法庭裁定是否取消相關前置性規定，并以此作為各部門的執法依據。通過審批法庭制度，寧海縣召開41次會議，共裁撤988個事項的前置要件以及2527項申請材料[4]。

2.倒逼機制深化改革

對于政府而言，由于擁有審批、監管的權力，因此在既往的行政審批之中存在著審批權力分散的特點，即完成一項審批需要到不同職能單位進行審批，由于審批環節眾多，導致行政效率低下。同時重視審批、輕視監管的特點使得企業以獲得某項行政許可為導向，但是在企業獲得許可后往往由于監管缺失造成市場混亂。

“最多跑一次”改革強調全方位打破信息孤島、數據壁壘，以此倒逼政府數字化轉型，撬動經濟發展轉型，推動浙江實現高質量發展。打破信息孤島就是破除以往一個部門一套系統的壁壘，實現信息共享、一證通辦，信息在部門內部流轉，從而避免辦事群眾、企業重復提交同一材料。

（1）倒逼監管。通過清晰辦事圖表，砍掉多余環節，實現集成服務、部門聯動的新格局。最終實現92%的數據共享，80%以上的政務事項網上可辦，企業投資審批時間從200天降低至100天。

（2）倒逼放權。通過政府權力的減法換取經濟增長的新動能。一是明確政府權力清單，縮減政府行政職權，法無授權不可為，審批事項從1.23萬項降至4236項。二是建立企業投資負面清單，詳細列出禁止和限制企業進入的投資領域清單，同時針對清單外的企業投資行為，不需要政府審批，企業可以直接進入。三是建立財政資金管理清單，縮減省級政府機構與企業之間的資金往來。四是建立浙江省政務服務網，所有事項“上網”，實現“立刻辦 網上辦 一次辦”[5]。

（3）倒逼服務意識。通過政府角色變化實現服務意識提升，政府從行政審批者變成服務者，主動為有需求企業、群眾提供指導與政策服務，優化政府職能。通過將網點延伸至鄉鎮、網上辦事大廳，實現最后一公里的上門服務、就近服務。

3.監督考核量化改革

（1）第三方量化測評，實現指標激勵。通過強化“最多跑一次”是全面深化改革的牛鼻子及確保實現率、滿意率的100%，來檢驗機關干部思想解放不解放、敢不敢擔當、工作有沒有實際效果。2017年6月與9月進行了兩輪“最多跑一次”改革專項評估，通過量化、客觀的第三方考核，促進地方政府在“最多跑一次”改革方面的進展。以數據找短板，以動態評估堵漏點，以問責聯動促進兩率提升[6]。

（2）落實責任主體，細化監管。一是在突出責任落實之時，強化“雙隨機、一公開”，在監管過程之中對檢查對象進行隨機抽取，隨機選派執法檢查的公務人員，在抽查之后，向公眾公開檢查結果。二是通過將“最多跑一次”改革列入部門年度績效考核內容，對工作滯后、得分較低的部門啟動追責，最終推進督查工作常態化，以督查倒逼改革落到實處。三是通過實踐檢驗改革、讓基層群眾來評判改革得失、讓辦事群眾來打分排名，變自我評價為群眾評價，讓群眾成為改革的監督者、批判者和推動者。

4.科技創新引領改革

通過建立平臺，實現一窗受理、集成服務的新工作模式。主要實現的事項包括：不動產登記、出入境、戶籍登記、社保養老、醫保、稅務、商事登記與企業投資項目審批等涉及民生、營商的重點領域。

主要成效

1.行政人員服務水平顯著提升

一人多崗、多勞多得的績效考核、升遷考核顯著提升了行政人員的學習積極性。通過轉變工作思路，在不增加編制基礎之上，實現人力資源的動態流轉，破除不同窗口業務之間的壁壘。同時依據“編隨事走，人隨編走”的原則，實現窗口服務單位人員的動態流轉，提升全單位人員的業務能力。

2.人民群眾獲得感顯著增強

“最多跑一次”的核心要求就是在“以人民為中心”的思想指導之下，以群眾的滿意度為考核標準倒逼政府自上而下進行改革，而政府通過優質、高效的服務實現了群眾獲得感的顯著增強，全省平均滿意度達94.7%（2017年）[7]。通過“書面承諾制”“容缺受理”“網上審批”和“錯峰受理”等多項舉措，設身處地從群眾角度發現工作問題。

3.企業發展新動能增加

從數據來看，2017年浙江省通過“最多跑一次”改革，實現87家公司上市。通過一站式服務，土地招拍掛等流程的精簡，實現土地拍下到開工的全國時間最短紀錄。壓縮企業開辦時間，實現商事登記流程再造。強化事后監管，在保證執法檢查同時，又要避免執法擾民。

4.政府履職能力得到提升

在改革中，通過梳理與流程再造，網上辦事事項達到797項，依托移動互聯網、網上政務大廳，能夠初步實現居民不見面辦事，不僅緩解了政府的行政壓力，同時也規范了政府的辦事流程，實現了政府與群眾的雙贏[8]。

不足與挑戰

1.平行單位間溝通合作水平較低

改革之初，依舊存在政府職能轉變尚未到位、“信息孤島”等問題。由于政府的政務服務信息往往不能及時公開，或公布渠道與辦事群眾之間出現信息發布、獲取的不對稱，致使一般群眾在政務網站上很難獲得急需的辦事材料清單，往往需要通過現場詢問才能得知所需材料，政府與群眾之間事前溝通渠道依舊不通暢。

2.省市縣三級協調聯動能力較弱

省市縣三級系統建立之后，由于數據的回溯上交，基層政府很難擁有本地的數據資源使用、查看權限，使得后續深挖數據功能處于事實上的停滯狀態。

3.機制創新水平層次較低

政務釘釘實際多用于簡易信息分發、上傳，還未能充分利用其專業化的信息集成功能。此外，系統開發多為一事一議，資源與財政資金未能得到更高效的利用。

4.缺乏因地制宜的個別研究

鑒于浙東、浙西之間顯著的經濟發展差異、山區與杭嘉湖平原之間的地貌差異，全省一盤棋推廣的政策可能遭遇水土不服。雖然在市縣層級能夠依靠行政體系指揮順利推行，但是深入至村鎮、社區之后，顯著的經濟發展差異，使得建立一個平臺、打造兩支隊伍、完善三張網絡可能缺乏現實基礎，條件較好的基層組織可以憑借財政資金建立平臺、聘請人員，條件較弱的組織則要依托上一層級的便民服務中心，以村干部、防保醫生和聯防隊員等代辦代跑予以解決。

注釋：

①八八戰略指的是2003年7月，中共浙江省委舉行第十一屆四次全體（擴大）會議，提出的面向未來發展的八項舉措，即進一步發揮八個方面的優勢、推進八個方面的舉措。兩山理念是指“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷。四張清單一張網是指權力清單、責任清單、企業投資負面清單、財政專項資金管理清單和政務服務網。