深化北京養老服務供給側改革

◎黃石松

人口老齡化是貫穿21世紀我國的基本國情，積極應對人口老齡化是首都北京躲不開、繞不過去的重大戰略問題。

痛點與難點

截至2017年底，北京市60歲及以上戶籍老年人口為333.3萬人，占戶籍人口總數的24.5%；預計到2050年將超過800萬人，占總人口比例也將上升到35%以上。在落實北京城市總體規劃、貫徹以疏解非首都功能為牛鼻子的京津冀協同發展戰略過程中，人口老齡化將對首都經濟社會發展和城市治理產生全面、深刻、持久的影響。

黨的十八大以來，北京市老齡事業財政投入逐年增加，“三邊四級”（政府主導下，通過構建市級指導、區級統籌、街鄉落實、社區參與的四級居家養老服務網絡，實現老年人在其周邊、身邊和床邊就近享受居家養老服務）社會化養老服務體系加速完善，養老公共服務設施不斷升級，養老市場全面放開，應對人口老齡化取得了實實在在的成績。然而，同新時代人民群眾對美好生活的新期盼相比，北京老齡和養老服務工作中發展不平衡、不充分的矛盾仍然存在，反映出鮮明的首都發展階段性特征。突出表現在：一是社會化養老服務體系建設不平衡，存在不連通、不銜接和不同步現象。二是不同的供給方式之間不平衡，機構養老存在總體上床位不足與高空置率并存的矛盾，社區養老存在著定位不明確、可持續的運營模式不清晰的矛盾，居家養老服務存在市場發育不充分，價格與成本倒掛的矛盾，且面臨新舊體制轉換、新舊動能轉換的壓力。三是養老服務政策整體合力有待提升，存在碎片化、短期化和急于求成現象。四是養老服務資源整合不足，跨區域、跨部際之間未形成共建、共治、共享的有效機制。主要體現在城市地區與農村地區、中心城區與其他地區資源分布的不平衡，京津冀三地養老資源和養老服務的不平衡，以及為老服務醫療發展的不充分，醫療服務與養老服務融合的不平衡不充分，中央黨政軍、央企等養老資源和北京市屬養老資源統籌不夠[1]。

此外，如何從京津冀乃至全國范圍內配置人力資源，解決北京對養老服務人才需求，又不因此形成外來人口增長的壓力是一個亟待破解的難題。

形勢與任務

“十三五”是北京積極應對人口老齡化的窗口期，人口老齡化工作面臨著新的形勢和任務：

1.從總體上看

自2014年2月習近平總書記視察北京，提出京津冀協同發展國家戰略以后，其發展進入了新的歷史階段，即落實首都城市戰略定位、推進以疏解非首都功能為牛鼻子的京津冀協同發展戰略的新時期，貫徹落實北京城市總體規劃，北京面臨著城市發展模式的深刻轉型。

2.從人口數量和結構上看

在貫徹落實黨中央確定的、北京城市總體規劃明確的2300萬人口天花板的調控任務的同時，隨著老齡人口的自然增長，生育政策調整完善持續推進，北京市的生育水平或將發生變化，與此同時，疏解非首都功能將導致人口遷移流動出現許多新特征，北京已進入人口老齡化加速發展階段，并將邁進人口深度老齡化階段。

3.從老年人的需求特征來看

未來5-10年，健康活躍的老年人數量將增長最快。一方面，60歲退休后到75歲這個年齡段的人群基數最大、增長最快；另一方面，隨著近年來財政投入增加、政府兜底人群養老問題逐步得到解決，主要矛盾可能轉化為滿足老年人需求升級換代的問題，從服務需求上看，需更加關注健康養老、積極養老，通過創新體制機制，滿足老年人在精神文化生活、社會參與和民主共治等方面發展的需求，提高養老服務的質量和層次，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，最大限度地提高全社會老人的幸福感、滿足感、安全感[2]。

思考與對策

1.堅持五項原則，準確把握新時代新格局

積極應對人口老齡化工作應“跳出北京看北京”，處理好五個關系：

（1）與北京城市總體規劃的銜接。必須銜接好養老服務體系建設和城市公共服務體系建設，實現社會化養老服務體系的城鄉統籌和區域統籌，實現為老服務的均等化。和諧宜居之都必須適老宜居，其環境的建設將成為城市建設和設施完善的主要內容之一。

（2）與京津冀協同發展的銜接。京津冀養老工作協同決不是將北京的老人疏解到河北去養老，三地養老工作的目標首先是完善各自的社會化養老服務體系，同時根據各自的人口老齡化特征和資源稟賦優勢，通過相關立法、政策、規劃、體制和工作機制安排，實現優勢互補和共建、共享，從而探索出一條特大型城市群應對人口老齡化的新路。

（3）事業和產業的統籌協調發展。養老事業的發展為養老產業的發展提供了基礎和支撐，養老產業的發展對養老事業又形成有益的補充。因此，須發揮市場在資源配置中的決定性作用，保證多層次、多樣化、社會化服務的提供。同時也要更好地發揮政府保基本、建體系、強監管的作用。

（4）行政管理體制和社會參與機制的銜接。完善“黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動”的有效實現形式。老齡工作決不是北京的地方事務，老齡委的工作機制可借鑒首都規劃委的運行機制，吸收中央黨政軍相關部門參加，建立良好的共建共享機制。同時，須充分調動社會的積極性，建立老年人對養老行業服務質量和誠信體系建設的參與機制，有序擴大社區居家老年人的參與，發揮民主監督的作用。

（5）老齡社會治理與依法治國的銜接。完善老齡社會法律體系建設，提升城市治理體系和治理能力現代化水平。

2.創新供給方式，著力解決發展中的不充分問題

新時代老齡工作最大的矛盾仍然是發展不充分。從國外經驗看，除機構養老、社區養老和居家養老三種方式外，養老供給呈多元化、個性化特征，如抱團養老、集中式養老等都很盛行。即便是機構養老這一方式，也由于融資方式、土地使用方式和保險資金、社會資本以及慈善機構介入方式不同，分為私立養老院（retirement homes）和長期護理院（long-time care homes），其中私立養老院又可細分為：老年公寓（seniors apartment）、獨立生活單元（independent living unit）、協助生活單元（assisted living unit）、失智護理（memory care）等。近年來，由于社會資本的進入，北京也出現了“泰康”“樂成”等細分產品，滿足了一部分追求更高生活品質、更新生活方式的老年人的需求。未來，出生于20世紀60年代的人將逐步步入老齡，他們因為經歷了改革開放的經濟發展，所以不論是在消費觀念、消費能力還是對于互聯網等新技術的使用等方面與此前的老年群體都具有很大區別，使得養老服務產品和養老服務業均面臨著新舊動能轉換和升級換代等挑戰。如何全面總結北京近年來在創新養老服務供給方式上的改革和創新的經驗，同時借鑒國內外的先進理念和方式進一步解放思想，提供更加有效、更高質量的養老供給迫在眉睫。

3.推進產業融合，解決發展中的不平衡問題

2020年，在完成“十三五”養老事業和老齡工作專項規劃以后，北京市“三邊四級”養老服務體系的硬件設施建設基本完善，必須立足首都戰略定位，發揮首都資源優勢，準確把握養老服務及其相關產業在經濟社會發展中的作用，認清首都養老服務業區別于其他地區、其他行業的特征，全面放開養老服務市場，發展適合首都戰略定位的老齡產業。

（1）運用好首都作為全國科技中心的資源優勢，完善科技政策，推動互聯網、物聯網和人工智能等新一代信息技術在為老服務領域的運用，掌握一批核心技術，培育一批具有國際競爭力的養老科技企業。

（2）運用好首都作為全國文化中心的資源優勢，推動老齡文化事業和涉老文化創意產業的發展。

（3）運用好首都作為國際交往中心的優勢，推動涉老領域國際交流，大力發展老齡會展、老齡教育和老齡國際旅居等新興業態。

（4）運用好首都金融資源優勢，開發適合老年人的金融產品，發展涉老金融產業。

（5）運用好首都教育資源和醫療資源優勢，加快建設養老服務人才職業體系，加大人才培養力度，為深度老齡化的到來做好人才儲備。

4.推進區域協同，著力提高資源配置效率

在推進北京市行政轄區養老資源整合的同時，必須推進京津冀養老工作的協同，建立更大、更加開放有序的市場，實現資源的優化配置，運用好京津冀協同的資源服務老齡產業和老齡事業的發展。

（1）建立健全區域養老工作協作協商機制，通過項目化方式，推動建立區域養老服務行業聯合平臺，全面提升協同能力。

（2）統一統計口徑，明確統計范圍，健全指標體系，建立共享數據平臺，共建養老服務領域統計制度。

（3）以“一地認證，三地認可”為目標，探索養老服務機構設施、服務和管理標準，老年照護需求評估標準和評估結果，養老護理員從業資格的互認互通。

（4）以推動異地結算為目標，研究建立養老服務補貼異地結算機制。

（5）以公平放開養老市場為目標，制定區域內產業資本和品牌機構進入當地養老市場指引。

（6）推進區域養老智慧服務體系建設，推進智慧養老數據、信息和接口等統一，形成大數據，共同打造助推養老產業發展平臺。

（7）建立養老誠信系統和失信登記制度，實行信息互通互聯。建立異地處罰及時通報機制，對違反有關規定的養老服務機構實施區域內行業準入限制。

（8）研究建立區域共認的護理員資質評價制度，培育養老從業人員專業化市場，推動區域內各地養老服務人力資源合理流動和有效配置。

5.推進醫養結合，努力實現跨部際共建共治共享

（1）必須突破醫療行政管理系統和養老行政管理系統的壁壘，統籌好為老服務醫療資源和養老服務資源，實現醫養結合的真正落地。

（2）推進制度對接，加快中央單位養老保險制度改革，實現本地化、同城化待遇。可以將中央單位干部職工納入北京通養老助殘卡的發放范圍，讓北京市所有針對高齡、失能、失智老人及老人巡視探訪等制度覆蓋到中央單位；實現中央和地方的共建、共治、共享。