中國特色自由貿易港的政策和制度體系研究

◎李鋒

2018年4月13日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上發表重要講話時強調，黨中央支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系。4月14日《中共中央 國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》發布并明確提出：到2025年，自由貿易港制度初步建立；到2035年，自由貿易港的制度體系和運作模式更加成熟。中國特色自由貿易港應加快建立具有國際競爭力的政策和制度體系，集聚國際要素和高端人才，引領新一輪改革開放、促進高質量發展和推動經濟全球化。

建立高度自由化的貿易制度

中國特色自由貿易港不應以政策復制推廣為目標，應以國際特定區域“境內關外”管理制度為參照，逐步建立高度自由化的貿易制度。我國建設自由貿易港不是“白手起家”，自由貿易試驗區已在多個關聯方面開展了制度準備或實踐探索[1]，新加坡、迪拜和中國香港等自由港也有很多成功的經驗可借鑒。中國特色自由貿易港應結合我國的實際情況，探索建立“一線放開、二線管住、港內自由”的高度自由化貿易制度。“一線”是指國境線，“二線”是指自由貿易港與非自由貿易港區域的連接線。

1.“一線放開”

它是指對進出自由貿易港的貨物實行負面清單管理。除法律、法規及國際公約規定禁止入境的少數貨物外，其他貨物可自由進出自由貿易港，不受數量、途徑、關稅、原產地、起運國或指運國等條件的限制。取消或最大程度簡化入港貨物的貿易管制措施，船只從海上進入或駛離港口時只需預先報送艙單，貨物在港內裝卸、轉船和儲存不受海關限制。

2.“二線管住”

它是指對自由貿易港與國內其他區域之間進出的貨物實行常規監管。貨物從國內其他地區進出自由貿易港，按國家相關規定辦理進出口申報手續。貨物在自由貿易港與境外其他地區之間通過國內其他口岸進出境的，比照現行過境、轉運或通運貨物實施監管。自由貿易港的“二線”可以不采用保稅區那樣的物理圍網，而是采用現代信息技術進行數據采集和監管，并區分出不同企業甚至相同企業的離岸業務和在岸業務。提升國際貿易“單一窗口”平臺功能，將涉及貿易監管的海關、檢驗檢疫、海事、口岸、邊檢、外匯、稅務和支付等相關監管部門接入“單一窗口”作業平臺，平臺功能覆蓋貿易許可、艙單申報、報關通關、監管執法、資質登記、支付結算和稅務管理等，守住安全底線，防止走私、逃稅和熱錢大規模進出。

3.“港內自由”

它是指貨物可以在港內自由中轉、存放、加工和交易。從制度體系看，目前我國海關圍繞“一線、二線”對口岸貨物、保稅貨物、國內貨物已形成相對成熟的管理制度，自由貿易港應探索建立促進在“一線”進出的國際貨物跨境流動制度。并在“一線、二線”采取不同區分措施，在自由貿易港內實施風險管理下的“不干預”。同時引入信息技術實現各類貨物在港內的“有痕流動”。各類貨物在自由貿易港內可以動態組合、自由切換，貨物不僅可自由改變位置狀態、物理狀態和經濟狀態，還可自由改變管理狀態——貨物所有人可以向海關等部門提出申請在結清現有狀態的溯及義務后執行新的管理狀態，將“進出口兩道海關干預”變為“港區內一道自主完成”，最大程度發揮港口的集疏運能力[2]。

建立高度便利化的投資制度

改革開放以來，外商投資企業推動了資源配置、促進了市場化改革，對我國經濟發展發揮了重要作用。推進供給側結構性改革和實現經濟高質量發展，都要繼續利用好外資。中國特色自由貿易港應借鑒國際自由港和國際投資規則，在自由貿易試驗區建立與國際貿易規則相銜接的制度體系基礎上實行更高水平的開放，創新和優化現有的各類投資機制和政策，逐步建立高度便利化的投資制度。

1.探索建立最高標準的市場準入制度

除涉及國家安全、文化等少數領域外，全面取消金融、環保、交通運輸和航運服務等領域對外商投資的準入限制，取消投資者股比、經營范圍等準入限制，營造有利于各類投資者平等準入的市場環境。自由貿易港在設立程序、資本要求和外匯管制等方面不設任何限制，為企業開展對外貿易、離岸支付結算、跨境投融資等提供便利。

2.探索建立與國際通行規則接軌的企業退出機制

建立健全企業破產清算、重組重整和市場化法治化退出機制，率先開展個人破產的司法探索，破解“破產難”“退出難”問題。

3.探索實行最低干預程度的商事登記監管制度

創建覆蓋企業準入、準營、退出全生命周期的商事制度改革新機制、新模式，全面提升營商環境。探索試點商事登記確認制，以商事登記實名認證、全程電子化辦理、要件式智能化審理、申請人承諾制為支撐，最大程度簡化商事登記手續，提供方便快捷的企業注冊制度。放寬港內企業住所（經營場所）登記條件，取消企業經營范圍限制，在合法的前提下企業可自由經營各項業務，無須審批。

4.確立競爭政策的基礎性地位

以“規制中立”為原則，建立特許經營行業準入和規制體系，讓各類市場主體自主進入，公平競爭。健全公平競爭審查機制，對政府制定的市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購等政策進行審查，確保這些政策符合公平競爭要求。除部分特殊產品和服務外，各級政府在自由貿易港內采購產品或服務時，各類市場主體均一視同仁，享受同等待遇。未經法規許可，政府不應單方面向在自由貿易港注冊、經營的國內外企業提供任何有礙公平競爭的直接補貼。

建立便利要素自由流動的政策體系

自由貿易港是當今世界最高水平的開放形態，需要建立有利于資金、人員、信息和數據等要素自由流動和優化配置的政策體系，建立與國際通行規則相接軌、具有國際競爭力的基礎性生產要素市場化流轉的法規體系，促進資本、勞動力、土地、技術等要素在自由貿易港內自由流動和優化配置。

1.探索建立以貿易投融資資金自由收付為重點的跨境金融管理制度

基于跨境資金宏觀審慎管理和風險可控的金融風險監管要求，在自由貿易港實行貿易結算資金自由收付制度。金融機構可憑港內企業提交的收付款指令，直接辦理經常項下本外幣結算業務。支持金融機構為港內企業提供有真實貿易背景的本外幣國際貿易融資與再融資。推進港內國際貿易結算自由，港內可使用任何貨幣進行貿易結算。企業在港內銀行可開立多種貨幣賬戶，自由選擇貿易結算幣種。加快完善資本監管、行為監管和功能監管方式，逐步實現境外資金自由進出。

2.探索實行自然人自由進出政策

在自由貿易港實施針對外籍人員“一線放開、二線管住”、針對國內人員的“一線管住、二線放開”的管理制度。外籍人員進入自由貿易港，可直接辦理落地簽證，如果由自由貿易港進入關內（“二線”），則需要按國家制度辦理相關入境手續。建議前期可先放寬高科技人才進出自由貿易港的限制，待條件成熟后再全部放開。國內人員可通過電子卡口自由進出自由貿易港，如離開境內（“一線”），則需要按國家制度辦理相關出境手續。在港內設立出入境管理機構，由國家相關部門授權辦理相關口岸簽證、外國人停留居留證等出入境證件。外籍人員在港內工作采取備案制，不限制雇傭外國員工數量。對在港內工作、生活的外籍人員，給予辦理多次出入境的簽證證件便利政策。建立“候鳥型”人才引進和使用機制，設立“候鳥”人才工作站，允許內地國企、事業單位的專業技術人才按規定在自由貿易港兼職兼薪、按勞取酬。國家應支持自由貿易港開展國際科技人才管理改革試點，允許外籍和港澳臺地區技術技能人員按規定在自由貿易港就業、永久居留[2]；擴大外籍科技人才長期居留許可簽發范圍，探索對符合條件的外籍專業人士頒發“高科技人才綠卡”，使其享受中國公民同等待遇。

3.實行便利使用國際互聯網信息政策

在保障網絡信息安全的前提下，運用電子身份證、人臉識別等先進技術，允許自由貿易港內實名認證人員查閱國際互聯網信息。探索以試點形式逐步提升互聯網資訊開放水平，推廣前海通過公共WIFI網絡平臺向香港客戶提供上網通道做法，允許部分合格企業經登記后，更開放地接入域外網站。

建立具有國際競爭力的財稅政策

與自貿試驗區成功避免稅收洼地不同，自由貿易港需實施特定的稅收優惠政策。由于自由貿易港處于境內且具有高度自由的要素流動特征，為避免稅基侵蝕和利潤轉移，應在流轉稅上進行特殊設置。可借鑒中國香港、新加坡和迪拜杰貝阿里自貿區的財稅政策，在進口關稅、增值稅、消費稅和所得稅等稅種上進行政策創新。

1.探索實施關稅、增值稅及部分消費稅免征政策

除少數特殊商品外，一般貨物免征關稅和進口環節海關代征稅。國內貨物入港視同出口，實行出口退稅。在保稅區或自貿試驗區內已經有免征增值稅和消費稅的先例，尤其在稅務征管體制改革的背景下，自由貿易港可探索全面免征增值稅，除一些奢侈品或國家限制出口或進口的商品征收一定的消費稅外，其他商品或服務的消費可以免征消費稅[3]。同時，在符合稅制改革方向、國際慣例及不導致利潤轉移和稅基侵蝕前提下，積極研究完善適應境外股權投資和離岸業務發展的稅收政策。

2.探索實施低稅率的所得稅政策

新加坡實行低稅賦的企業所得稅和個人所得稅政策，以具有國際競爭力的低稅賦政策吸引全球貿易與投資集聚。我國的自由貿易港可借鑒國際經驗，對初創型科技企業實行企業所得稅“兩免三減半”政策，其他公司所得稅按15%的稅率征收；對企業聘用外籍員工、擁有境外永久居民身份的員工、歸國留學人員等，其工資薪資所得應納稅額超過應納稅所得額15%的，可選擇個人所得稅按15%的稅率征收；對在港內開展對外貿易投資業務的企業和個人，其對外業務所得的利息、股息、紅利和股票等收益實行免征所得稅政策。完善境外所得稅收抵免方式，對港內注冊的各類投資者，因非貨幣性資產對外投資等資產重組行為而產生的資產評估增值部分，可在不超過規定期限內，分期繳納所得稅。

3.研究推進簡單稅制改革

可在自由貿易港試點簡單稅制改革，合并和減少收稅和收費項目，探索稅費制度改革。基于企業總體稅賦水平，簡化稅種，研究設置企業所得稅、個人所得稅和物業稅三種直接稅，并設立免稅額制度。

建立安全高效的監管機制

探索建設中國特色自由貿易港應在實施具有國際影響力的系統性制度安排和設置便利化政策的基礎上，對標國際最高標準、最好水平，探索構建“物理圍網+智能卡口+聯網監管”的組合監管模式，打造開放自由、監管便捷、智能高效和法治安全的具有中國特色的自由貿易港監管機制，形成開放度最高、國際競爭力最強、風險防控有效的中國特色自由貿易港。

1.探索實施經營自由、守法便利的運行管理機制

切實轉變政府管理方式，弱化干預，強化事中事后監管，給予市場主體充分自由。港內企業實施自我管理、自建賬冊和聯網存證備查，自主開展進出口業務以及港內貨物倉儲、加工、組裝、維修、檢測、展示和交易等業務。除因國家安全、公共安全和生態安全等重大公共利益外，最大限度取消生產經營許可證等管理方式。實施企業信用分級分類管理，加強企業經營各環節的信用管理，建立誠信管理、失信名單披露、市場進入和退出制度。實施統一的企業信用管理制度，綜合海關、金融、保險及其他領域信用，對自由貿易港內的企業實行統一身份認證、統一誠信建檔、統一信用評級，動態記錄企業誠信信息。

2.建立信息化實時監管模式

創新貨物通關監管制度，自由貿易港海關以艙單申報實現“一線”放開，以智能精準監管實現“二線”高效安全管住，以貨物分類管理實現港內自由，同時匹配海關“一次申報、分步處置”的通關流程和兩中心的風險處置指揮平臺，在“一線”重點管住安全準入風險，在“二線”重點管住稅收風險，由此形成多樣化的通關流程組合。在“一線”實現艙單申報，承運人通過國際貿易“單一窗口”的運輸工具申報功能，申報“一線”進出境艙單信息，并由貨物收發人作出貨物狀態聲明，一般不再履行其他申報手續、不遞交紙質單證。海關一、二級風險防控中心統籌開展艙單數據驗證和風險分析，在貨物抵港前完成對安全準入物項的篩查和確認。除非有確切違規證據加載參數和指令，一般不進行正面干預和貨物檢查。

在自由貿易港“一線”不進行商品檢驗，但保留邊境安全、知識產權保護、強制衛生檢疫及動植物檢疫的執法，實施精準式布控、一站式作業、高效率驗放，最大程度降低通關制約。在“二線”實施智能監管，圍繞“二線”卡口的智能化驗放和數據比對，落實“先出區、后報關”“批量放行、集中申報”、企業自報自繳以及匯總繳稅等多元化制度創新成果。同時，在自由貿易港內創新多種服務貿易聯動監管模式，實施一站式備案、一個平臺監管、一道環節作業，堅持事前放開、事后把關，避免過度干預。全面應用物聯網技術，實現區域管理智能化，以電子圍網取代物理圍網，配套統一的視頻監控系統和作業平臺，實施綜合應用視頻和遠程無人查驗。建立港區GPS全景管理系統，實現貨物軌跡監控和賬冊數據的自動比對。主要通過先進技術手段掌握貨物和企業信息，開展后臺風險研判，采取線上作業和信任式管理。

3.建立健全金融監管與風險防范機制

境外資金進入“二線”，或“二線”內的資金進入自由貿易港適用現有的金融監管措施。建立跨境資金流動的監測分析平臺，探索金融消費者權益跨境保護機制，健全“三反”行動的國際合作工作機制。借鑒迪拜經驗，探索設立自由貿易港統一的監管機構，如中國特色自由貿易港金融事務管理局，具體負責對自由貿易港內金融市場、在岸及離岸金融活動與機構進行監管，在全國人大授權范圍內承擔轄區內金融領域的立法與執法工作，組織國際監管信息交流與合作等。遵循“金融審慎例外”的原則，掌握金融開放主動權，建立和完善系統性風險預警、防范和化解體系，守住不發生系統性、區域性風險的金融風險防范底線。依托跨境資金監測和金融風險監管相關平臺，建立自由貿易港跨境資金監測體系，加強跨境外匯以及人民幣資金流動監測和異常情況分析，防范跨境資金流動風險。