農村土地產權改革促進政府職能創新淺探

賈江華，陳 垚

農村土地產權改革促進政府職能創新淺探

賈江華1，陳 垚2

（1.華北電力大學 人文與社會科學學院，北京 102206；2.中建交通建設集團有限公司，北京 100142）

政府職能創新與各項改革事業一直都是同步推進，相互促進的。促進農村發展的每一項改革及其配套政府管理機制變化，都不斷地促進了政府職能的創新。通過分析農村土地產權制度改革與政府職能調整的過程，可以發現，產權、市場、政府在改革中相互促進，并形成內生發展動力，政府由此完成了職能創新。而且，政府在加強頂層設計、把握簡政放權主線、注重市場與產權發展規律、重視并回應民間非正式規則與文化傳統等方面繼續下功夫，就會不斷通過農村土地產權改革獲取變化創新的動力。

農村；產權改革；職能創新

改革開放以來我們已經進行了六次行政管理體制改革，在合理調整政府與市場、政府與社會、中央與地方三種關系以及提高政府工作效率、整合政府效能等方面成效顯著。2013年十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，勾勒出第七次改革的宏偉藍圖。2016年5月9日，李克強在全國推進簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上指出“要加快推進政府職能轉變，以敬民之心，行簡政之道、革煩苛之弊，施公平之策、開便利之門”。2017年中共十九大提出，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。因此，土地制度作為政府對土地的產權、使用權的最重要的行政管理制度，土地制度改革與本次行政管理改革的共同點，就是改革產權關系，激發各方利益的活力，形成自發自動相互牽制，從而減少政府參與或干預，以達到簡政放權和政府職能轉變的目標，從而逐步實現全能型政府向有限有效治理的服務型政府轉變。

1 農村土地產權改革與政府職能改革調整的過程

中國共產黨是依靠土地革命、土地改革不斷贏得人民，取得革命和建設事業成功的。而遍覽世界各國與各地區，縱溯其歷史，其人民對與土地權益有關的不滿一直是挑起革命和其他導致社會動蕩的最常見因素。40多年前中國開啟的全面改革是也從農村起步的。由農民自發搞起來的家庭承包制度，后來被鄧小平等領導認可，并且在全國推廣實施，于是由土地制度改革，給整個經濟發展改革、政府改革起到了深層次的推動作用。40年來，黨和國家不斷探索政府管理體制改革，當前，進一步深化改革又從農村土地制度改革為觸發點之一，以期通過土地使用制度調整，改革農村土地利益各方關系，使得政府、企業（投資開發方）、農村集體、農民各方權益協調，減少政府的直接干預或參與，搞活農村經濟，促進農民增收，促進農村、農業發展。

簡言之，我們能夠看到，土地制度的改革與政府管理體制的改進關系密切。其實，即使在改革開放之前，在全能型政府的管理之下，我國的土地改革也一直沒有停歇，成為我國整體改革的一大推力。建國以來，我們進行了多次的農村土地改革，大致可以分為三個階段，每一階段對政府職能改革的基本情況各有不同，作用也有所不同[1]。

1.1 全能型政府時期

其特點是：多次土改為對內改革以及政府職能轉型積蓄能量。改革開放之前，農村土地制度改革大致經歷了農民土地所有制、高級社土地所有制、人民公社“三級所有、隊為基礎”的經營管理體制等數次改革，在人民公社階段已經基本確立了農村土地集體所有制并一直延續至今。這些土地制度改革的內涵是分階段剝奪農民的土地使用自主權，不斷加大公權對個人和土地收益的分配，以“剪刀差”攫取農業的收益，來支持國家優先發展工業。于是政府為此建立起了一整套管理農民、農村和農業的制度：如限制農民離開本地遷徙的一整套行政制度、人民公社制度、生產隊制度等行政管理體系。農村人民公社，是在高級農業生產社的基礎上聯合起來組成的勞動群眾集體所有制的經濟組織。成立初期，生產資料實行過單一的公社所有制，在分配上實行過工資制和供給制相結合，并取消了自留地，壓縮了社員家庭副業，挫傷了農民的生產積極性，影響了農村生產力的發展。從行政意義上來說，其實“人民公社”就是現在的鄉政府機構，其作用就是起到政府督導作用。后經多次調整，1962年以后，絕大多數人民公社實行了“三級所有，隊為基礎”的制度，恢復和擴大了自留地和家庭副業。但仍存在著管理過分集中、經營方式過于單一和分配上的平均主義等缺點。同時，農村人民公社一直實行“政社合一”的制度。即把基層政權機構(鄉人民委員會)和集體經濟組織的領導機構(社管理委員會)合為一體，統一管理全鄉、全社的各種事務。這種組織和行政結構，簡言之就是行政管理上的“大包大攬制度”，幾乎一切管理實務都要經過各級政府審批。比如結婚需要領導批準，出遠門、坐火車需要批準才能購票等。

這一時期農村土地產權制度的改革，不僅促進了我國政治職能尤其是軍事保衛職能的充分發揮，更為之后政府由重視政治職能向重視經濟職能奠定了基礎。所以在計劃經濟時期，農村土地產權制度改革的不斷嘗試，為我國之后的改革無論在思想、經驗還是物質基礎等方面營造了良好前提，積蓄了能量，使我國有基礎、有實力去參與國際競爭，發展經濟，在復雜的國際環境中保持國家獨立與社會穩定，有機會不斷改進自身，最終促進政府職能得以不斷優化升級。

1.2 家庭聯產承包責任制時期

其特點是：政府以經濟職能為中心，公共服務職能逐漸受到重視，并與數次政府行政管理體制改革相呼應。

這一時期恢復了農民主要以家庭為基本單位生產的職能，而不是在生產隊或公社的集體形式下進行，這個制度解決了人民公社時期集體勞動無法避免的“搭便車”問題，激發了個體農民種糧和多樣生產的積極性，使農戶獲得了充分的經營自主權，充分調動了億萬農民的生產積極性，極大地解放和發展了農村生產力。并且在農村初步建立了市場經濟機制，農民在自由市場上交換農副產品以增加收入，同時國家強調農副產品的市場化調節，將市場機制逐步引入農業生產領域。在農民獲得承包地之后，生產效率得以迅速提升，因此農村隱蔽的剩余勞動力問題逐漸凸顯，為解決剩余勞動力就業問題，農村工業、鄉鎮企業等迅速發展，更是有大量的農村勞動力向城市轉移，促進了城市的發展建設。

與此相應，計劃經濟向市場經濟的轉變，政府工作中心必然發生轉移。土地可以說是市場經濟中最基本的生產要素，一旦土地產權制度發生改變，其他相關領域的各種因素都會活躍起來，市場經濟如果已經在農村發展起來，那城市中發展便更為迅速，而管理與服務社會的政府必然要響應到社會的發展變化，順應潮流，改進與完善自身職能。

伴隨著農村土地產權制度改革，我國政府與社會的關系經歷了計劃經濟為主市場調節為輔、公有制基礎上有計劃的商品經濟、國家調節市場引導企業、社會主義市場經濟體制建立，市場在資源配置中起基礎性作用以及如今的市場在資源配置中起決定作用和更好的發揮政府的作用等幾個階段。在政府與市場關系的相互調節中，政府行政管理體制也在不斷的進行改革，不斷提高政府工作效率，弱化并撤并專業經濟部門，調整中央與地方的關系，健全各部門間協調與配和機制，逐步減少對經濟的直接干預，進行審批制度改革，簡政放權，轉變政府職能。總的來說這一時期是國家經濟迅速發展時期，政府主要發揮其經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等經濟職能,以促進社會經濟發展,提高生產力水平和人民生活水平。不過隨著經濟的不斷發展，尤其是進入21世紀后，市場經濟逐步成熟與完善，政府職能逐漸向營造良好市場環境，更好的進行宏觀調控以及提供市場發展所需的服務等公共服務方面的職能轉變，使得公共服務職能逐漸受到各方重視。

1.3 農村土地“三權分置”改革

其特點是：便于農村經濟市場化發展，促使政府放權給市場、給社會，轉變與優化職能，做好監管與服務。

這一時期政府的公共服務職能受到普遍重視，尤其是監管與服務的職能更是凸顯，而經濟職能的地位開始下降，政治職能便巧妙的隱藏在各項職能之后。在農村土地“三權分置”后，政府職能的調整主要表現在以下三個方面：

第一，放權給自由，促進農村經濟自我、自主發展。這次農村土地“三權分置”是在政府主動簡政放權，轉變政府職能的大背景下實施的，所以必然與政府職能轉化聯系緊密。放活經營權之后，農村資源尤其是農村土地流轉由以前的需要村集體、鄉鎮政府等的審批，轉化為市場運作，使政府的審批權限簡化，行政權力收縮，而農戶又或者土地交易雙方則擁有了更大的自主權。

第二，服務給便利。在這兩次的土地產權制度改革后，政府對于土地流轉中的一些行政管理職能更多的轉化為信息收集與發布、產權確認與評估、雙方權益保護、完善法律法規與相關配套機制等服務型方法與措施的提供。變管理為服務，不但可以給政府自身減負還可以增強政府的權威與公信力，樹立良好政府形象。

第三，監督防風險。為更有效地實現集體土地政治治理、社會保障和經濟效用功能，政府不可能只放權不監管。土地是國家的根本，土地出現問題會直接影響國計民生，所在土地產權制度改革后，政府必然會增強其監管職能，防止權利主體的市場化博弈，導致利益關系失衡與農地用途變更，又或者因法律法規或者配套機制不健全導致各權利主體合法權利難以得到保障與實現[2]。

2 農村土地產權改革促進政府職能創新的原因

簡政放權，轉變政府職能是政府進行的一場“自我革命”，成效明顯，整個社會已經切實感受到一些實際利好。而農村土地產權制度改革作為制度層面的改進必然與政府職能轉變有著千絲萬縷的聯系，從而在制度層面影響政府這一輪行政管理體制改革的進步與發展。因此不斷完善與創新農村土地產權制度，建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度，促進農村經濟市場化發展，可以促進政府職能創新，原因具體如下：

2.1 產權改革是市場發展與政府轉型的連接點

簡政放權，轉變政府職能并不是沒有源頭，又或者沒有方向的。“一個政府同另一個政府的最大不同，在于市場取代政府或政府取代市場的程度。”[3]所以政府的職能創新必然與市場有著千絲萬縷的聯系。當前，政府進行職能轉型與其說政府應尋找本身存在的問題，不如反過來說政府應去探索市場經濟的發展需求從而尋找轉變之路。簡而言之，政府職能的供給側改革更要從市場的需求側來研究問題的源頭，即市場既是政府改革的源頭又為政府職能創新指明了方向。科斯定理認為，明晰產權是實現市場資源優化配置的可行之路。諾斯的制度變遷理論則認為國家可以決定產權結構，促使經濟增長、衰退或者停滯。所以產權便是政府與市場之間的一個連接點，從產權制度入手，便可以使政府職能創新更能適應市場經濟的發展需求。

2.2 農村土地產權變革給我國的整個改革事業劃出了基本主線

政府行政管理體制改革也自然受其影響。首先，縱觀歷史，土地制度的改變都能直接或者間接的反映出社會類型的變革，無論是奴隸制、封建制還是現在的社會主義社會都跟土地制度的變革不無關系。土地是最基本的生產資料，土地使用形式的變化會直接反映出生產力以及生產關系的變動。簡言之就是經濟基礎的變動必然會引起上層建筑的變革。其次，從近現代農村土地產權改革的歷史線條來看，無論是建國之前為支持解放事業還是新中國成立后為支持工業的發展，農村土地制度的改革一直沒有停息，并且成效顯著，農村生產力的發展帶動了工業的進步以及整個社會的發展。最后，從現實狀況看，在計劃經濟時期農村改革便一直在探索與進行之中。在改革開放后，家庭聯產承包責任制的實施作為農村土地制度改革的一大創新，帶領了我國對內改革的潮流。隨之，鄉鎮企業、集體企業等如雨后春筍般活躍在全國各地，集體經濟富有活力與創造性，對我國經濟發展以及改革事業貢獻巨大。如今，市場已經在資源配置中占據決定性的作用，而農村卻成為我國市場經濟全面發展的最后“一公里”。伴隨農村土地“三權分置”政策的實施，我國在土地改革事業上的又一大創新使得農村經濟可以順利的市場化發展。因此農村土地產權改革貫穿我國整個改革事業，帶動了上層建筑的完善，對我國頂層設計影響巨大[4]。

2.3 政府職能調整與農村產權改革雙促進。

實踐中，我國各級政府配合農村產權改革，不斷調整了監管和服務職能，從而適應農村經濟發展，推進了政府監管和服務的升級，促進了政府職能的轉變。農村土地制度的改革可以說受到行政力量、經濟力量以及農民自身三種推力的影響。自然，反過來也會對這三種推力形成一種反作用。并且經濟力量以及農民自身對農村土地制度的變革會帶有一定的突發性、盲目性與不平衡性，這就需要行政力量的參與，進行規范、協調與監管。在農村土地“三權分置”的改革措施中，政府更是明確提出了要健全市場運行規范，提高服務水平、建立檢查監督機制、健全溝通協調機制等要求。這都要求政府在落實土地產權制度改革中不斷轉變職能，突出并促進監管與服務的創新與發展[5]。

3 農村土地產權改革與政府職能創新的啟示

分析農村土地制度改革和政府職能創新的互動關系與歷史發展，我們可以得出如下的啟示：

3.1 簡政放權是政府改革轉型的主線

從農村土地產權改革的整個發展歷程看，尤其是在家庭聯產承包責任制實施后，農村土地的改革基本就是政府放權給基層、給社會、給農村市場的過程。通過農村土地產權的改進，合理調整政府與市場在農村的作用邊界，擴大市場在農村的影響力，促進農村經濟市場化發展。而政府也在這個過程中逐漸從繁瑣的農村事無巨細的社會管理事務中抽身，尤其是取消農村土地流轉的層層審批，使得政府對于農村的管理更多的處于提供監管與服務的第三方位置，逐漸的減少對農村社會的直接管理，而使農村社會在合理制度與法律框架下的有限自治成為可能，擁有了更多的自主權與靈活性，農村的經濟活力得以迸發，增強了經濟發展的內生動力。

因此，從農村土地制度改革可以看出，在政府以行政審批制度改革為突破口和抓手，不斷的簡政放權過程中，政府職能更多的轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。所以簡政放權是政府職能改進與創新的主線。政府在簡政放權，完成自身“瘦身”的過程中，就需要用新的職能去整合與彌補之前冗雜、割除的職能。并且與之相應的新職能并不是之前職能的簡單復制或繼承，而是去粗取精并與時俱進、符合時代和社會發展需求的職能。在政府向市場和社會放權，發揮市場在資源配置中的決定性作用，釋放社會活力的同時，中央政府向地方政府放權，發揮中央和地方兩個積極性，提高社會治理效率。政府職能遵循這條線路不斷促進自身的監管與服務社會能力的提升。

3.2 政府改革要與市場經濟發展相適應，不斷釋放自下而上的市場活力

從農村土地產制度改革來看，尤其是這次的農村土地“三權分置”，對農村土地進行確權登記，落實所有權、穩定承包權、放活經營權，并界定三權各自全能，主要是因為農村土地產權不清，導致農村擁有大量的資源并且農民經過自己的辛勤勞動也積累了一定量的資產，但是最終只能以房產、地產的形式固定在一處，難以抵押與轉換，不能進入市場進行流通，轉化成資本，創造剩余價值，導致市場經濟在農村發展寸步難行，也使農民的切身利益難以保證。所以為滿足市場經濟發展要求，必須進行制度創新，清晰產權，促進農村市場化改革。因此政府職能的轉變必須要與市場需求相對應，用政府權力的“減法”，換取市場活力的“乘法”。政府不過是社會發展的產物，它的任務是更好的促進社會發展。它如果順應社會發展規律，便會與社會協同進步，但是如果倒行逆施，違背規律，便會有更好的組織形式來代替政府促進社會發展。所以政府在經濟與社會發展中看似會在某一階段會占據主導地位，實則決定權并不在政府手中，政府這一組織形式的存在或者消亡，只會對經濟和社會的發展產生一定的促進或者阻礙作用，決定不了社會發展的大趨勢[6]。因此無論是政府尋求自身轉變還是制度的變革都是經濟社會發展的必然要求，都必須順應市場經濟發展規律，與市場經濟發展相輔相成。

3.3 政府職能改革需要頂層設計

重視制度建設，注重完善產權制度。完善產權制度是經濟層面市場經濟發展的需求，更是政治層面促進政治職能創新的題中之意。市場經濟在大城市中發展迅速，城鄉差距、貧富差距不斷擴大，階層固化越來越受到熱議，日積月累必然導致社會動蕩、國家混亂，所以必須改進產權制度，使整個社會的資本得以活躍，促進社會縱橫向的流動與聯系，進而使政府職能得以優化轉型。可以從以下兩個方面入手：第一，深入基層，傾聽人民的心聲。人民群眾只有在自身切實利益受到威脅時才會成為社會穩定的不確定因素，所以才改進與讓民眾切身利益相關的產權制度方面必須了解群眾的需求與想法，從田間地頭、市井街道處尋求制度改進的資源。第二，關注特殊利益階層。任何一項改革必然會涉及到既得利益者，而在目前貧富差距擴大，階層趨于固化的背景下，社會上層既得利益者會形成十分強大的阻礙力量，這就需要政府既考慮到特殊利益階層的合法利益，又要與人民群眾上下聯動，形成合力，共同致力于破解不合理力量的阻礙，完善國家制度建設。

完善法律法規，建立一套適應的農村土地“三權分置”法規體系。從我國的社會發展看，一項政策或者制度的產生，如果沒有配套的法律體系作為支撐，就難免在實施過程中被別有用心者鉆空子。比如由于缺乏相應的法律依據，就無法構建起經營權的流轉和抵押體系，進而導致這項權利實現面臨較大阻力。所以在簡政放權，政府職能創新的過程中，必須有相應配套的法律法規與之同步進行，才能防止政府改革的反復與隨機，使得政府職能創新可以條理而有序的進行。并且法律的完善以及政府部門配套機制的跟進也無形中促進了政府職能的轉型與升級[7]。

3.4 尊重民間文化和農民的首創精神

要創設條件激發勞動人民的創新能力與才智。習總書記曾說，中華民族是偉大的民族，是智慧的民族，我們的老百姓有無窮無盡的創造創新能力。一項重大的制度革新并不是政府主要領導人憑自己的想象就可以完成的。我國民間地區自古便有自治的文化與傳統，能夠在現行法律與道德的背景下形成本區域自我管理、自我發展的社會契約，在國家權力難以觸及的地區與國家正規制度相呼應，作為正式制度的補充存于國家的管理方式之中，成為穩定與促進社會發展的重要因素。如今，雖然政府在社會發展中是核心、是主導，但人民群眾更是歷史發展中重要的推動力量。集中民智民慧，從群眾中來到群眾中去，才能使政府更為了解大眾需求，從需求側來促進供給側改革，政府職能轉型創新才會更為科學、合理[8]。

馬克思主義認為，人民群眾是歷史的創造者，不但是物質財富的創造者還是精神財富的創造者，更是社會變革的決定力量。土地是農村最基本的生產要素，是農民的生存之本，如果土地產權制度不能解決農民的生存或者生活問題，那么農民必然會在狹縫中求新求變，在自己的區域內，在不違反現行法律的情況下形成有利于自己生存的社會契約，而這種社會契約更為符合與土地切實相關者的利益，是民間智慧的結晶。從現實中我們也可以看到，小崗村十八位農民在當時的情況下簽訂了“生死狀”，由此產生了我國農村改革中的一大制度創新，而這次的農村土地“三權分置”，在中共中央與國務院下發意見之前便早已在安徽等省份的農村開始了初期的探索，可以說已成雛形，促進了繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新[9]。所以無論從理論上還是現實實踐中，民間的智慧與解決問題方法不可忽視，我們只有集中民智民慧才會使決策更為民主化、科學化，才能使政府職能的轉型更為符合人民大眾的利益，受到民眾的擁護與支持。

總之，農民因土地產權歸屬不同會產生不同的生產力，農村發展與政府職能創新，具有內在相互促進的關系，而其中的連接和動力，就是農村土地產權制度改革。

[1] 張厚安．中國農村土地制度的三次大變革[J]．湖湘三論壇，2009：45-49．

[2] 桂華．論地權制度安排與土地集體所有制實現——兼評“三權分置”改革與《農村土地承包法》修訂[J]．馬克思主義研究，2017（06）：72-81．

[3] [美國]查爾斯?林德布洛姆．政治與市場[M]．上海：上海人民出版社，1994．

[4] 陳朝兵．農村土地“三權分置”：功能作用、權能劃分與制度構建[J]．中國人口?資源與環境，2016，26（04）：135-141．

[5] 陳金濤，劉文君．農村土地“三權分置”的制度設計與實現路徑探析[J]．求實，2016（01）：81-89．

[6] 江永清．新階段政府、市場與社會關系模式的修正——以地方政府PX項目引發的公共事件為例[J]．中國行政管理，2015（02）：43-48．

[7] 鄧大才．中國農村產權變遷與經驗——來自國家治理視角下的啟示[J]．中國社會科學，2017（01）：4-24．

[8] 姚邁新．公共治理的理論基礎:政府、市場與社會的三邊互動[J]．陜西行政學院學報，2010，24（01）：21-25．

[9] 郭曉鳴．農村土地產權制度改革若干問題思考[J]．當代縣域經濟，2017（03）：18-21．

Reform of Rural Land Property Rights Promoting Innovation of Government Functions

JIA Jianghua1, CHEN Yao2

（）

Innovation of government function and various reform causes go hand in hand. Reform for rural development and the change of supporting government management mechanism have continuously promoted the innovation of government functions. Through the analysis of the process of the reform of rural land property right system and the adjustment of government functions, it can be found that property right, market and government promote each other in the reform and form the endogenous development power. Thus the government completes the function innovation. In addition, if the government will make continuous efforts to strengthen top-level design, grasp the main line of streamlining administration and delegating power, pay attention to the law of market and property rights development, and respond to informal folk rules and cultural traditions, the impetus for changing and innovating through rural land property rights reforming can be obtained.

rural area; property reform; function innovation

2019-07-08

賈江華（1971-），男，四川人，博士，華北電力大學人文學院副教授。主要研究方向：政治學與國際關系學。

D922.3

A

1672-0318（2019）06-0022-06

10.13899/j.cnki.szptxb.2019.06.003