擴(kuò)大內(nèi)需：必須正確處理七大關(guān)系

宋養(yǎng)琰

日前，為了積極應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的惡化，國(guó)家及時(shí)出臺(tái)了進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的十項(xiàng)措施，實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策。新的宏觀經(jīng)濟(jì)政策出臺(tái)后，各級(jí)地方政府的快速反映一定程度上超出各界的預(yù)期，在不到20天的時(shí)間內(nèi)，各地公布的投資數(shù)額超過(guò)20萬(wàn)億。我認(rèn)為，為了確保這種投資熱潮能在擺脫危機(jī)和建設(shè)社會(huì)主義中起到應(yīng)有的作用，必須正確處理好以下七大關(guān)系。

一要正確處理“上與下”關(guān)系。所謂“上下”關(guān)系是指中央投資與各?。▍^(qū)）市投資二者之間的關(guān)系。從目前各省（區(qū)）市推出的擴(kuò)大內(nèi)需投資數(shù)額看，一定程度上帶有搶奪中央投資的內(nèi)在沖動(dòng)之虞，部分省（區(qū)）市的計(jì)劃投資數(shù)額已大大超出其財(cái)政所能支撐的限度。

從本義上講，4萬(wàn)億的中央投資傳遞的是一種強(qiáng)烈的政策信號(hào)，地方政府必須在擴(kuò)大內(nèi)需上拿出“真金白銀”，配合中央投資，不斷放大中央投資擴(kuò)大內(nèi)需的政策效果。如果地方政府旨在4萬(wàn)億中多分“一杯羹”，而不能從自身的區(qū)情及其財(cái)力出發(fā)，認(rèn)真落實(shí)擴(kuò)大內(nèi)需的地方投資，中央“種子投資”的導(dǎo)向和放大效應(yīng)將大打折扣，甚至中央投資最終也難以落地生根，發(fā)展壯大，搞不好，還可能帶來(lái)新的爛尾工程，引發(fā)新的矛盾。同時(shí)，地方政府投資，如果超出其財(cái)政能力，大舉外債，也會(huì)造成嚴(yán)重后果。

為此，一方面國(guó)家有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步嚴(yán)格和強(qiáng)化對(duì)地方政府申報(bào)項(xiàng)目的審核，確保中央投資的效益；另一方面要著手研究制定針對(duì)地方政府投資擴(kuò)大內(nèi)需的激勵(lì)機(jī)制，建立健全地方政府盲目濫用投資的懲戒制度，進(jìn)一步規(guī)范地方政府?dāng)U大投資的行為。

二要正確處理“政與社”關(guān)系。如何正確處理地方政府投資與引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)投資二者之間的關(guān)系，成為新一輪拉動(dòng)內(nèi)需，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容。一些發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)將引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)投資推向了前臺(tái)，政府投資更多地發(fā)揮“四兩撥千斤”的杠桿作用。如北京今后兩年計(jì)劃將安排政府投資1200億元到1500億元，同時(shí)推出八大措施確保引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)投資1萬(wàn)億元；上海到2010年將安排1600億元政府資金用于項(xiàng)目建設(shè)，預(yù)計(jì)拉動(dòng)全社會(huì)投資超過(guò)1.1萬(wàn)億元。但是，中西部的一些省(區(qū))市在引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)投資上顯然比較滯后，缺乏及時(shí)的有針對(duì)性的計(jì)劃安排和相關(guān)的政策和措施。

為了充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需的促進(jìn)作用，同時(shí)有效地避免地方政府投資對(duì)社會(huì)資本投資的擠出效應(yīng)，各地方政府既要高度警惕投資沖動(dòng)，投資約束軟化，更要切實(shí)規(guī)范地方政府的投資領(lǐng)域，合理確定地方政府的投資額度。建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)研究制定針對(duì)東、中、西部不同發(fā)展水平地區(qū)的社會(huì)資本投資鼓勵(lì)政策，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)資本的投資熱情，培育地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和機(jī)制，并有效的引導(dǎo)它們投向正確的方向。

三要正確處理“長(zhǎng)與短”關(guān)系。新一輪擴(kuò)大內(nèi)需政策是應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)急劇變化而出臺(tái)的，一定程度上會(huì)對(duì)各地區(qū)既定的發(fā)展規(guī)劃產(chǎn)生一定的沖擊和影響。加上國(guó)際金融危機(jī)還在進(jìn)一步蔓延和發(fā)展，未來(lái)發(fā)展中面臨的不確定性因素依然很多，對(duì)我國(guó)的進(jìn)一步影響還有待細(xì)心觀察。為此，各地方政府必須妥善處理好地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展（包括“十一五”規(guī)劃）與應(yīng)對(duì)短期發(fā)展困難二者之間的關(guān)系，做到“長(zhǎng)與短”兼顧。要力爭(zhēng)將克服短期發(fā)展困難與推動(dòng)區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以擴(kuò)大內(nèi)需為契機(jī)，認(rèn)真查找制約區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，實(shí)行有效措施，確保長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃實(shí)施的完整性、權(quán)威性和有效性。國(guó)家有關(guān)部門(mén)也要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，適當(dāng)調(diào)整對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)的考核，引導(dǎo)地方政府向著中央調(diào)控的方向發(fā)展。

四要正確處理“點(diǎn)與面”關(guān)系。中央出臺(tái)的擴(kuò)大內(nèi)需十項(xiàng)舉措，涉及面很廣。從目前地方政府公布的擴(kuò)大內(nèi)需投資領(lǐng)域看，地區(qū)雷同的現(xiàn)象依然比較突出。

由于各地方發(fā)展階段和發(fā)展水平不同，政府的財(cái)力不同，面臨的發(fā)展矛盾也不同，地方政府在貫徹落實(shí)中央宏觀調(diào)控的政策過(guò)程中，不能完全照搬中央的政策，片面地追求上下步調(diào)一致，必須要從自身的實(shí)際出發(fā)，突出重點(diǎn)，兼顧其他，做到點(diǎn)面結(jié)合。經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，擴(kuò)大內(nèi)需投資的面可以寬一些，點(diǎn)可以多一些；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則可以面窄一些，點(diǎn)更集中一些。

因此，各地方政府有必要根據(jù)各地區(qū)的人力、物力和財(cái)力，以及本身的發(fā)展階段和特點(diǎn)，研究并提出切實(shí)可行的擴(kuò)大內(nèi)需方案，做到有所為，有所不為，為則有效。只有這樣，才可避免地區(qū)內(nèi)部不同部門(mén)、不同產(chǎn)業(yè)、不同人群之間爭(zhēng)搶有限投資，造成僧多粥少的矛盾。

五要正確處理“大與小”關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府熱衷于爭(zhēng)上大項(xiàng)目、大工程，關(guān)注大企業(yè)的發(fā)展，此次擴(kuò)大內(nèi)需也不例外。大項(xiàng)目固然有投資大、政策優(yōu)惠多、容易出政績(jī)等優(yōu)勢(shì)，但大項(xiàng)目同樣也蘊(yùn)涵著建設(shè)周期長(zhǎng)、管理要求高、投資風(fēng)險(xiǎn)大。大企業(yè)有稅收貢獻(xiàn)大、勞動(dòng)生產(chǎn)率高、輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)等特點(diǎn)，同樣也有內(nèi)在的類(lèi)似大項(xiàng)目的一些缺點(diǎn)。并且，無(wú)論是大項(xiàng)目，還是大企業(yè)，未必適合所有地區(qū)的發(fā)展階段性需求。一些發(fā)達(dá)地區(qū)，受資源、環(huán)境的硬約束，大項(xiàng)目落地的成本越來(lái)越高，而邊際收益卻呈下降趨勢(shì)。對(duì)發(fā)展基礎(chǔ)比較薄弱的一些中西部地區(qū)，上大項(xiàng)目、大企業(yè)也有許多不利因素。

因此，各地方政府在擴(kuò)大內(nèi)需投資的過(guò)程中，要切實(shí)從自身的發(fā)展條件和需要出發(fā)，辨證地分析上大項(xiàng)目和上中小項(xiàng)目的利害關(guān)系，合理選擇擴(kuò)大內(nèi)需投資的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。該大則大，該小則小，不要貪大求洋求全。

六要正確處理“內(nèi)與外”關(guān)系。從目前各省（區(qū)）市公布的擴(kuò)大內(nèi)需投資計(jì)劃看，基本上是各擂各的鼓，各唱各的調(diào)，基本上見(jiàn)不到各區(qū)域之間主動(dòng)協(xié)同拉動(dòng)內(nèi)需的創(chuàng)新嘗試。在強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，強(qiáng)調(diào)區(qū)域合作和區(qū)域一體化的今天，各地區(qū)相互分割，自行推動(dòng)擴(kuò)大內(nèi)需，很難避免新一輪的區(qū)域惡性競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而導(dǎo)致各地方政府?dāng)U大內(nèi)需措施的失靈。國(guó)家應(yīng)該充分吸取以往區(qū)域之間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)造成的大量重復(fù)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在涉及跨區(qū)域的重大交通基礎(chǔ)設(shè)施、機(jī)場(chǎng)、港口、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，有意識(shí)地引導(dǎo)相關(guān)區(qū)域加強(qiáng)協(xié)調(diào)，調(diào)動(dòng)各方面的力量，形成擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)發(fā)展的區(qū)域合力。國(guó)家可考慮成立專(zhuān)門(mén)的高層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化區(qū)域之間擴(kuò)大內(nèi)需的利益協(xié)調(diào)。

七要正確處理“地與人”關(guān)系。近年來(lái)，以地生財(cái)是地方政府獲取財(cái)源的重要渠道。擴(kuò)大內(nèi)需，很大一部分是要靠投資來(lái)拉動(dòng)，特別是固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)，從而不可避免地導(dǎo)致建設(shè)用地的擴(kuò)張。各地方政府需要妥善處理好擴(kuò)大內(nèi)需與保護(hù)耕地和住地之間的關(guān)系，不能因一時(shí)之需，放松甚至大開(kāi)土地閘門(mén)，因強(qiáng)行圈地(侵占耕地或住地)而導(dǎo)致“人地關(guān)系”的惡化，進(jìn)而危機(jī)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。為此，一方面政府要進(jìn)一步完善保護(hù)耕地的條例和機(jī)制，另一方面，對(duì)居民住房的拆遷，也要慎重從事，緩解矛盾。加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌和政策引導(dǎo)，在不破壞生態(tài)環(huán)境和占用現(xiàn)有耕地和住地的前提下，優(yōu)先開(kāi)發(fā)未利用土地和廢棄土地，實(shí)現(xiàn)有效建設(shè)和擴(kuò)大內(nèi)需的目的。

（作者系原中國(guó)社科院副院長(zhǎng)）