鄉村振興戰略視野下農村生態文明建設困境的法治化解

李美鑫

(西南大學 法學院，重慶 404100)

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，2018年中央一號文件延續15年對“三農”的聚焦，頒布了《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(以下簡稱《鄉村振興戰略的意見》)。自古以來，中國都是一個農業大國，農村的生態環境優劣對農業發展和農民生產生活至關重要。然而當前，我國農村環境與資源問題繁多，應當以《鄉村振興戰略的意見》為行為指南，明確農村生態文明法治建設的理論意義和現實意義，在法治中國的背景下，著力推進鄉村生態文明治理模式的轉變，將農村生態文明建設“規范化”“制度化”和“程序化”以進行法治變革。

一、農村生態文明法治建設的價值審視

2018年5月全國生態環境保護大會在北京召開，習近平總書記指出，建設生態文明是中華民族可持續發展的根本綱領，應該繼續展開鄉村人居環境整治行動，打造美麗鄉村。我國鄉村振興戰略有效落實的關鍵命脈在于農村生態文明法治建設，其價值意蘊主要體現在以下三個方面：

第一，保障農村生態文明建設的步步推進。依法治國方略要求構建完備的生態文明法律規范體系，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，通過立法確立農村生態文明建設的行為規則和法律制度，使其政策化、法定化以彰顯法律權威和促進法律的有效實施。制定生態文明法律體系，可以控制政府公權力濫用和腐敗，賦予農民環境權和保障環境利益，靈活運用法律多元共治農村生態環境，從而推動農村生態文明建設。

第二，有益于統籌城鄉生態發展。近年來，工業污染從城市轉移至農村，舊城鄉二元布局模式使有限的環保資源配置于城市和周邊地區，廣大農村地區的生態環保規劃仍然目光短視、不成體系。生態文明法治建設可以彌補法律規范有缺陷、不健全以及環保治理工作監管失靈的不足，有利于完善和優化舊城鄉二元結構，科學統籌城鄉土地資源、水資源、農業資源和林業資源，對平衡城鄉生態保護與環境治理上的制度供給具有重要意義。

第三，推動鄉村振興，實現農村和諧發展。我國農村環境包括自然環境和社會環境，良好的自然環境是形成和諧社會環境的前提和基礎，是農村生態文明建設的關鍵。通過制定鄉村振興法有利于加強農村突出環境問題綜合治理，能夠妥善處理好農村資源和環境資源的分配關系。農村生態法治建設有助于彰顯農民主體權利，切實維護農民生態權益，促進農村社會穩定進步。

二、農村生態文明法治建設的現實困境

近年來，我國農村城市化也帶來了一些負面影響，在生態文明法治建設方面相比農村而言更重視城市，這有悖于農村經濟發展與環境保護的整體要求。《鄉村振興戰略的意見》宏觀指示，推動鄉村綠色發展，打造人與自然的命運共同體。我國長期的社會經濟城鄉二元結構在涉及環境相關法律制定方面突出體現在環境正義價值的迷失，忽視對農村環境與資源的治理[1]。概言之，農村生態文明法治建設亟待解決主體法治觀念虛化、法律規范體系殘缺、法治實施效率低、法治監督體系不完善四個難題。

(一)農村生態文明建設主體的法治觀念虛化

農村生態文明建設是農村社會良好治理的重要任務。作為農村生產生活的主要參與者，基層政府、企業與農民都承擔著相應的責任和義務，任何主體法治理念的缺失都對農村生態文明法治建設產生消極作用。

第一，基層政府生態文明法治理念缺失。十九大以來，我國基層政府在鄉村生態文明法治建設的意識培養和具體行動落實上有所長進，但是官本位思想仍然嚴重。作為農村生態文明建設相關政策的決議者和重要執行人，一些領導干部固守傳統“人治”觀念，片面追求農村經濟增長，以犧牲農村生態環境為代價而疏于治理。更有甚者，部分基層政府缺乏法治思維，以權術非法干涉環境污染企業的案件處理，甚至“政企合污”阻礙農村環境治理工作的有序進行。

第二，企業生態文明法治理念缺失。企業對于一個國家的經濟發展能起到舉足輕重的作用，被視為社會生產的主要承擔者，同時也是資源消耗和環境污染的直接主體。少部分企業生態環保觀念較弱，只顧及眼前利益并無發展眼光，仍然堅持走先生產污染后治理環境的老路。

第三，農民生態文明法治理念缺失。農民在農村生產活動中起著至關重要的作用。然而，當前農民受教育程度普遍偏低，與農村生態文明建設的發展要求不相適應。農村普法力度不夠大，大多數農民環保意識淡薄，對高污染企業向農村亂排污水、廢氣等污染行為“視而不見”，只希望帶來直接經濟效益以改善生活質量，法治素養和生態環境保護意識亟待提高。農民對生態文明法律規范體系含糊不清，對法律賦予的權利和義務也缺乏了解，當遇到環境權利遭受侵害或威脅時，多數農民無法自然而然地守法和用法，依法維權意識較弱的農民對于侵害其自身利益的環境污染者心懷怨恨，造成農民非法維權案件滋生多發。

(二)農村生態文明法律規范體系殘缺

立法在依法治國中居龍頭地位，國家應當立法先行為農村生態文明法治建設提供法律依據。鄉村振興戰略已經在全國范圍內逐步開展，但是《鄉村振興戰略的意見》政策的規范化設定和農村生態文明建設的制度構建不完善。我國實施依法治國方略的時間不長，由于歷史方面的原因，立法重數量而輕質量，導致法律規范存在空白、瑕疵，立法不配套引起彈性條款多、操作性差等諸多問題。農村生態文明法治建設的根本障礙是法律規范體系不健全，主要表現在以下兩個方面：

第一，農村生態文明法律規范體系存在立法缺位。目前《環境保護法》對農村生態文明建設的法律規范主要集中在資源保護、環境保護等層面，極少涉及農村金融、農業科技、農民教育等方面，對于這些交叉領域的生態文明問題缺乏專門性質的低位階立法，政府部門往往直接依據城市治理標準對農村環境污染進行治理。農村環保法律多為地方行政性法規，在不同地區法律效力有所局限[2]。農村污水治理模式需要農村環境綜合整治，但是現在我國尚無一部高位階的綜合性農村生態環境保護基本法。

第二，農村生態文明法律規范體系“碎片化”問題嚴重。農村畜禽糞污處理、重金屬污染耕地、土壤污染、流域環境和近岸海域污染等現象有待相關立法并予以整治，我國對于城市將高污染企業遷往農村破壞生態環境的現象沒有根治，也未將對農民補償方案納入環境保護法的監管范圍。此外，農村生態文明建設制度的立法規范化程度不高，地方各級政府出臺的文件具有任意性和不兼容性，一些法律規范之間銜接性不順暢，缺乏配套法規規章，這均不利于生態文明法律體系的具體貫徹落實。

(三)農村生態文明法治實施體系低效

法律制定的目的在于法律的實施，法的生命力在于法律的實踐。我國農村生態文明法治實施體系主要存在執法力度偏弱、執法體制不順暢等缺陷。農村生態文明綜合行政執法改革對基層關注度較低，監管方式傳統老舊而缺乏靈活性，各地執法隊伍參差不齊而缺乏統一配置，執法力量懸空，執法能力和水平普遍不高。農村生態文明法治建設的現實障礙主要是法的實施效率低下，包括以下兩個層面：

第一，處罰力度缺乏震懾力，具體執法工作難以落實。當前我國環境違法成本普遍不高，企業環保費用支出遠遠大于因違法被罰數額，致使企業以損害自然資源環境和公眾利益來牟取一己之私，造成生態環境不斷惡化。另外，農村生態文明建設有關環保執法的依據，僅僅存在大量宏觀性、原則性的指導條款，缺乏具體的實施程序和細則。這將導致執法人員在農村生態環境治理過程中行使執法權時備受束縛和限制，嚴重降低了農村生態文明執法效率。

第二，執法機制不科學，地方保護主義之風盛行。從理論上來講，我國環保領域實行的是統管與分管相結合的多部門、分層次執法體制[3]。然而，就現狀而言，農村基層環保部門與其他部門分工不明、責權不清，這將嚴重阻礙農村生態文明執法工作的順利落實[4]。基于經濟增長的現實考量，不少地方政府重部署輕落實，只審批而不監管，極力擁護本地區高收益企業發展，為部分高污染企業提供庇護傘。

(四)農村生態文明法治監管體系不完善

法的生命在于實施，法律監管體系完善與否對法的有效運行至關重要。作為監管者的農村基層政府部門應當對環境保護治理工作進行嚴密的自我監督，然后對污染環境的企業進行監督和干預。農村環境監管能力的提升還有很長的路要走，例如，縣鄉兩級農村環境保護主體責任不明晰、監管工作落實不到位，政府信息公開度低不利于公眾參與等。當前，我國農村生態文明法治建設的制度障礙是農村生態文明法治監管體系不嚴密，主要體現在以下兩個方面：

第一，基層政府監管責權不一。目前，我國生態文明法律制度主要調整公民、法人或者其他組織之間的關系，對政府行為較少規制和約束。比方說，《環境保護法》概括性地規定“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”，但缺乏對基層政府怎么履行職責、怎么實施環境問責等詳細規定。此外，國家在城市將環境保護作為官員政績的考核評價指標，卻鮮有在農村開展實施。

第二，基層政府信息公開程度低不利于公眾參與監督。程序正當原則是行政法的基本原則之一，公眾參與原則又是其核心內容。完備的農村生態環境信息公開機制對農村生態文明監督具有重要的積極作用，即便《環境保護法》《環境影響評價法》等法律一般性地規定了公民享有介入和監督環境保護的權利，但是參與的范圍、渠道和程序都如同空中樓閣，導致公民要么參與度不高、要么參與收效甚微。

三、農村生態文明法治建設的路徑選擇

(一)樹立正確的農村生態文明法治理念，形成科學的農村生態文明法治觀

農村生態文明建設法治化，應當將主體的價值理念進行生態化更新，與時俱進地形成農村主體內在的生態文明法治觀。具體說來，主要對基層政府、企業和農民三個主體進行價值導向和思維引流。

第一，首要的是基層政府要樹立生態文明法治理念。國家是代表統治階級意志的一部分先進分子行使公共權力從而維護統治的機器。農村基層政府部門作為國家權力的享有者和行使主體，具有最強勢力和優勢地位。基層政府要切實提升生態文明法治思維能力，既要將生態文明法治理念融入日常公務活動中，又要“茍日新，日日新”地不斷借鑒和更新知識以促進科學執法、依法行政。

第二，核心任務是轉變企業的生態文明法治理念。生態發展理念是習近平總書記提倡的五大發展理念之一，旨在建設資源節約型和環境友好型社會。“綠水青山就是金山銀山”，打造美好鄉村與城市將惠及子孫后代。企業是促進一個國家興旺發達的排頭兵，對于GDP發展增長起到中流砥柱的作用。然而，傳統企業往往技術落后、耗能高，污染環境和浪費自然資源的也不在少數。因此，企業要加快生態保護領域的科技創新，從法治視角來制定企業發展規劃，以生態法治理念來促進產業結構優化升級和企業員工高效勞動，轉變企業生態發展理念和生產方式，不重蹈“先污染，后治理”的覆轍。

第三，重要任務是提升農民的生態文明法治理念。近些年，盡管城鎮化的步伐日益加快，但農民仍然是農村生產的主力軍，具有不可代替的作用。基層政府應深入開展鄉村生態文明法治建設等各類宣傳教育活動，提高農民保護環境和節約資源的意識。幫助農民了解基本的生態文明法律體系以促使其知法，使得農民明確基本的環境權利和義務促進其自覺守法，用心與農民溝通，使其懂得以法律手段解決棘手的生態環境問題，維護自身的環境權益，參與農村生態環保監督工作。

(二)將農村生態發展理念融入依法治國方略，完善農村生態文明法律規范體系

法律是治國之重器，良法是善治之前提。完善中國特色社會主義法律體系對于打造法治中國是錦上添花，貫徹執行依法治國方略要具體落實到立法、執法、司法、守法和法律監督的方方面面。隨著生態文明被寫入憲法，生態文明法律體系的完備又有了憲法依據。為此，為確保農村生態文明建設有法可依，應從提高立法質量和增強法律銜接性兩個方面入手完善生態文明法律體系。

第一，優化農村生態文明法律體系要明確責、權關系。地方性立法應結合各地實際情況，因地制宜地解決國家宏觀層面立法疏于規定的事項。立法要明確基層政府的環保職責，使其成為農村生態治理的主導力量，通過確認農民的環境權使其成為農村生態環保的主力軍，堅持合法行政原則，對政府做到“法無授權便無權”，對農民“法不禁止便自由”[5]。

第二，重視農村生態文明法律體系的融貫性，推進農村生態文明治理體系由管控型向共治型轉變。農村生態文明法治體系相關配套工作的重點是考慮其整體性、系統性等特征，加快新法規、配套法規和實施細則的出臺。要對《農村環境保護法》的內容進行修正、補充，形成城鄉一體化的法律體系。此外，既要完善生態環保與金融、教育、科技等方面的制度銜接，也要注重正式法律淵源與諸如風俗習慣等非正式法律淵源的沖突與銜接。

(三)以農村生態文明法律體系為指南，建立高效的農村生態文明法治實施體系

《鄉村振興戰略的意見》強調，通過立法將政策法定化，從而推動和實現真正的鄉村振興。“美國現實主義法學派的代表弗蘭克提出了關于‘行動中的法律’的著名論斷，他認為‘法律永遠是不確定的，法律的確定性是法律的神話’。”[6]法律不是靈丹妙藥，徒法不足以自行。高效的農村生態文明法治實施體系，有利于破除因農村紛繁復雜的生產生活所產生的種種法律所難以解決的問題。

首先，嚴格執法重在建設法治政府，要改革農村生態環境監管機制，建立健全農村執法程序和生態執法考核評價體系。其次，健全農村生態環保管理機構體系。目前，我國現行的環保法只規定縣級以上人民政府對環境保護負有監督責任。然而，很多農村基層政府部門因事不關己高高掛起，對污染和破壞環境的企業或個人漠視地消極對待，這不利于農村生態文明建設。故而，應當以立法促進執法，明確農村基層政府部門的執法權力和義務范圍，賦予鄉級人民政府、集鎮管理委員會和村民委員會的環保職責。再次，應當合理設置執法機構，保證執法部門的執法獨立性，提高農村基層政府的政策執行力和對法律的忠誠度。最后，基層政府和領導必須增強整體意識、法治意識和責任感，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究[7]。

(四)以農村生態文明法治實施體系為前提，編織嚴密的農村生態文明法治監督體系網

建設美麗鄉村，僅依靠政策化的《鄉村振興戰略的意見》、農村生態文明法律體系和法治實施體系不免存在疏漏之處，需要有效的農村生態文明法律監督體系來兜底補充和斧正過濾。全方位地編織法治監督體系網，對農村生態文明法治建設提供基本保障，應聚焦于公權力領域。具體言之，提出以下兩點舉措。

第一，擴大農村基層政府信息公開的范圍。政府信息是行政權力運行的載體，政府信息公開則是工作全領域、全口徑、全流程的外化表現[8]。基層政府應當讓廣大農民和社會公益環保組織得以便捷地掌握相關信息，切實引入和落實生態績效考核機制，建設農村生態文明的動力機制、獎懲制度和問責體系，以便發揮社會力量的監督作用。

第二，加強社會輿論監督。完善公眾參與機制是構建法治監督體系的核心任務，必須建立健全環境立法、執法、監督的公眾全過程參與制度。必要時，農民可以對于政府部門涉及環境保護事件的不作為提起行政訴訟，環境保護組織要針對污染環境企業提起環境公益民事訴訟以維護農民生存權益、保護環境和推進農村生態文明法治建設。

四、結語

改革開放40多年來的今天，我國已經成為繼美國之后的世界第二大經濟體，經濟領域取得舉世矚目的巨大成就，與此同時，也消耗了過多的資源，對環境造成了破壞。只有深化農村生態文明法治觀念，將法治思維貫穿于農村生態文明建設的全過程，做到科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法和建立嚴密法律監督體系，逐步編織出一張完美的農村生態文明法治網，才能為農村生態文明建設提供靠山，合力繪制出青山綠水、適宜棲居的美麗鄉村。