雙重變奏：“行政化”對“合法化”的消解與建構
——基于武漢市A社區活動空間爭奪的經驗敘事

魏久朋

（華中師范大學政治與國際關系學院，湖北 武漢，430070）

一、文獻回顧與問題提出

2001年11月19號，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》（下稱《意見》）后，社區自治，特別是社區自治組織——社區居委會的建設和創新成為地方治理創新的重要面向。《意見》所指向的社區居委會建設和創新在很大程度上是針對社區居委會日益嚴重的行政化現象提出的。社區居委會的行政化是指作為居民自治組織的社區居委會過多承擔了基層政府派出機構街道辦行政委托的行政事務，導致其社區自治的功能發揮不足或難以發揮。對社區居委會行政化現象的研究，學界大多是從問題的視角進行的，集中在探究社區居委會行政化的表現、原因及其去行政化的路徑上。社區居委會行政化的表現集中在產生方式的行政化、內部治理的行政化；[1]社區居委會機構設置過于注重街道需要以及自治章程、工作制度和人事決定行政化；[2]經費收支行政化、運行方式“機關化”。[3]社區居委會行政化的原因集中在社區居委會自身力量的弱小與對街道的資源依附；[4]街道基于壓力型體制的應對策略；[3]行政慣性——控制與穩定邏輯的路徑延續；[5]社區居民參與意愿弱、參與度低。[2]社區居委會去行政化路徑的分析集中在拓展社區居委會資金籌集渠道；[6]加強社區居委會討價還價的自主能力以倒逼街道從上層開始改變；[5]建立社區民主協商機制；[7]政府改革、轉變職能并理清街道與社區居委會的職能劃分；[8]優化自治環境、拓寬自治渠道。[2]上述研究不論從行政化的表現、原因還是去行政化的具體路徑，大體上是從國家（街道）、社會（環境、資金籌集）、社區居委會自身（自主能力）、社區居民（參與）的視角進行探討，很好地反映了社區居委會行政化帶來的一系列消極影響及其改善路徑。

但社區居委會的行政化是否只具有消極影響？上述一些學者在探究社區居委會行政化的原因時，認為社區居委會的行政化是一種存在合理性的無奈之舉。學者們認為，這種無奈主要是因為社區資源的匱乏，需要得到街道的資源庇護；[3]街道在加強基層政權建設過程中承擔了過重的業務，需要社區居委會的支持。[1]在這種兩難的境況中，社區居委會和街道采取了相互依賴的行動策略，彼此在業務中加深了相互嵌入。因此，殷紅霞、劉智勇認為，我國社區居委會行政化傾向具有現實必要性。[9]筆者大體認同此種觀點。學者們傾心于研究社區居委會行政化現象，并且取得了諸多研究成果，對社區治理及其現代化起到了重要指引作用。但筆者認為，研究者們的研究大多還缺乏一種理論關懷，因而導致其研究大多停留在就事論事上，即停留在“現象—原因—對策”的規范研究上。

社區治理是一個多元競演的舞臺，是國家—社會—居民互動的平臺，也是政治—行政權力的作用場域，社區治理的核心目標是民主化和現代化。一般而言，民主化與現代化的重要指標既是合法化，從常規意義上講，行政化與合法化通常是相背離的，有學者提出“行政消解政治”的觀點正是基于此。但常規之外總有非常規的存在。筆者大膽提出，社區居委會的行政化一定程度上有利于社區居委會的合法化。2017年7月，筆者隨中國農村改革與協同創新研究中心調研組一行，深入武漢市3個街道9個社區，圍繞社區居委會的日常工作情況進行了為期半月的實證調研。調研發現，9個社區居委會行政化的影響不同程度與筆者的前期假設不謀而合。社區居委會基于行政化在行動中實現了自身合法化的增量。筆者將首先分析常規條件下行政化對合法化的消解作用，接著引入本次調研中表現最明顯的A社區居委會并對其行為及其邏輯進行分析，進而驗證筆者的假設：社區居委會的行政化在一定程度上有利于社區居委會的合法化，最后，在總結部分，重新回到行政化與合法化的關系上，從理論上探討行政化對合法化在非常規條件下的建構作用。

二、行政化對合法化：一種消解作用

從威爾遜開端，經過系列發展，由古德諾著書論證的政治與行政二分的結構，將行政從傳統政治學的研究范式中剝離，逐漸形成了一門專門研究行政的學科——行政學。古德諾認為，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行，二者有本質區別。[10]從這種意義上來講，國家政治逐漸成為政黨競爭的場域，而國家行政則獨立于政黨政治，獨生于政府，使得對政治的研究逐漸縮小到政府的范圍。這種趨勢受到學界的嚴厲批評，直到新公共行政學的興起，才逐漸有所緩和。

從古德諾所述行政的意義上講，既然是國家意志的執行，就自然涉及執行的結果，或者稱為績效，因此，行政指向的價值維度乃是效率。如果政治強調的是合法化，即認同，那么行政強調的則是合理化，即效率。凡是執行效果好的，即是效率高的，也就是合理的。從這個意義上講，行政更缺少一種對認同感或者說合法化的考察。

合法化（legitimacy），拉丁文為legitimae，意思是“宣稱合法”，一般表示正當性。[11]這種正當性是通過政治學視角下被統治階級的統治認同作用，將統治階級的權力轉換為權威實現的。韋伯從社會學的視角將合法化分為傳統型、個人魅力型、法理型，并認為法理型合法化日益成為現代社會的重要標志。[12]新馬克思主義者哈貝馬斯是另一位對合法化概念做過深入研究的學者。他認為，合法化是與意識形態霸權結合在一起的，而隨著資本主義自身發展陷入困境，在資本主義世界出現了日益嚴重的“合法化危機”。[13]但不管學者們基于怎樣的立場研究合法化這樣一個經典概念，總會與另一概念認同聯系起來。對于認同，以霍布斯、盧梭、洛克為代表的社會契約家們也有深刻的研究。特別是盧梭的《社會契約論》對認同的研究最為經典。盧梭認為，生而平等的人人，基于公意將其自身的一切權利全部轉讓給整個集體，進而結合而成了公共人格，這種公共人格實際上就是國家，[14]從而將國家視為以公意為基礎的政治體，而公意則獲致于平等人人的同意，即認同，是平等人人的自主選擇。總而言之，合法化取自于認同，認同是合法化的必要條件。而在國家與社會的語境中，合法化即是國家對社會認同的獲取，是人民的選擇和同意，是社會中的國家合法化的過程。因此，我們通常將政治與合法化聯系在一起，認為政治的根本目標就是獲取合法化，即獲取認同，其價值取向在于公平、平等、自由、民主……在本文中，筆者試圖探討作為群眾自治組織的社區居委會在其行政化之后，居民對其認同態度的變化。因此，本文所探究的合法化問題主要指向社區居民對行政化后社區居委會的認同態度的變化，即是一種社會合法化過程。對這種合法化過程的理解可以從三個維度進行，即意識形態的維度（價值的認同）、儀式的維度（規范或規則的象征認同）和實踐的維度（行動或具體行為的響應）。

中國學者研究行政問題的面向很多，其中之一是對行政化現象的研究。從最一般的意義上來理解，可以將行政化視為一種科層化管理與通過行政手段控制的類政府運作機制趨向。因此，管理、控制、效率、有效、合理是其目標取向。當前學者們對行政化現象的研究主要涉及高校、鄉村關系、社區居委會、民間組織、人民法院等行為主體。李立國等人重點研究了高校行政化，他們指出，高校用行政的手段和思維進行管理，雖然有利于高校內部行政工作的開展，但高校作為學術性組織的價值中立特性卻被忽視。[15]項繼權等側重于研究中國最基層政府鄉鎮政府與作為自治組織的村委會之間的關系，他們認為政府對村民自治事務的直接干預和行政命令，削弱了社會的自主能力和群眾的自治能力，惡化了政府與農民、干部與群眾的關系，也阻礙了國家的民主化、法制化和現代化發展目標的實現。[16]劉敏通過對廣州F志愿組織的實證研究指出，志愿組織行政化主導、志愿方式行政化動員、志愿參與同質化構成、志愿發展空心化困境是目前志愿服務行政化的通病。[17]曹晟旻指出，法院行政化管理導致庭審功能相對弱化，案件請示匯報制度和錯案追究制度的潛在壓力使得法官面對繁重的工作任務更加心有余悸，不利于法院審判工作的開展。[18]

由此可以看出，當前中國學者對行政化的研究總體上是從問題視角展開的，并且大都對行政化從貶義的意義上進行理解，認為將行政的邏輯搬運到高校、鄉村關系、社區居委會、民間組織、人民法院中，在提高運作效率的同時，卻并不利于這些主體的長遠發展，不管是在主體內部還是外部都導致了認同的降低。基于此，筆者將學者們的研究歸結為“行政消解政治”的類別。所謂“行政消解政治”，主要是指行政化后的組織通過行政管理與控制的邏輯，實現自身效率與行政合理性的同時，卻導致了認同即合法化的缺失。

學者們以“行政消解政治”為導向進行的研究，對行政化后各行為主體出現諸多困境的原因起到了很好的解釋作用。但行政化是否僅僅產生了“消解”作用？筆者大膽提出假設：行政化也具有建構作用，通過良好的互動策略，能夠實現對行政化組織合法化的增量。筆者所提的假設在2017年暑期對9個社區居委會的調研過程中得到了佐證。筆者將對暑期調研過程中表現最明顯的A社區如何在行政化的背景下實現自身合法化的增量進行經驗敘事，并以此來重構行政化對合法化的建構作用。

三、案例敘事：空間的爭奪與社區居委會的行動

（一）社區及社區居委會情況

A社區位于湖北省武漢市洪山區，于2002年3月批準成立，面積0.3平方公里。社區共有居民小區5個，總戶數3 083戶，人口數5 100人，居民小組8個，社區現有“兩委”5人，社區群專干4人，社區內服務單位有某職業學院、水務集團某區營業所、某外經貿學校、某開放職業學院、時間廣場、717衛生服務站等學校和公共服務機構。①

隨著社會原子化程度的加劇，尤其是單位制的日漸消解，原來由單位承擔的組織“單位人”活動并提供福利的任務，由社區承接了過來。而改革開放后，國家政治體制與行政體制改革在取得重大成果的同時，也讓基層政府的業務呈直線增長的態勢。在城市，基層政府的派出機構街道作為聯結政府和居民之間的橋梁，其工作量急劇增加。在這種背景下，街道不得不將其業務工作以指導工作的形式攤派給轄區社區居委會，導致社區居委會的行政化。社區居委會本身是居民的自治組織，本應承擔組織居民社會文化生活的基本自治任務，但行政化后，其行政業務工作也呈直線上升趨勢。這樣，社區居民的文化生活、文藝活動就從社區居委會的基本工作或者中心工作轉變為邊緣工作，社區居委會顯得力不從心。在這種背景下，一批社區草根組織勃然而生，悄悄地在社區生根發芽。這些組織大多是以自娛自樂為目的自主發展起來的。它們的出現，很好地填補了社區文化生活的空缺。

A社區居委會可以說是上述所言的一個典型。自2002年成立以來，社區居委會就開始承接街道的各種攤派任務。社區居委會現有工作人員9名，其中社區居委會主任1人，副主任1人，委員3人，業務專干4人。從與社區居委會主任的訪談得知，社區居委會目前承載著社區黨建、計劃生育、城市管理、社區綜治、民政事務、勞動就業、社會保障、社區基層司法、社區文化建設、社區體育事業、婦聯工作、青少年教育、征兵武裝、社區健康、檔案管理、殘聯工作、精神文明建設、省級公共文化服務示范區創建等18項基本業務工作。此外街道還會臨時安排全街的安全知識講座、衛生知識宣傳等活動由A社區居委會承辦。街道對轄區所有社區居委會實行量化考核，并要求社區居委會主任簽訂責任狀，以保證各項任務的順利完成。調研得知，A社區居委會確實存在人員不足、業務繁重的情況。以文化業務為例，A社區居委會并沒有專職的文化專員，居委會的文化業務統一由居委會副主任和計生主任負責，其他委員和業務專員協同辦理，居委會副主任還兼有社會綜治和社區民政、社區勞動就業等專項業務，計生專員還需要統籌計劃生育工作，尤其是全面放開二孩政策之后，其業務沒有減少反而增加。在此現實背景下，社區居委會的文化建設工作實際上呈現出“選擇性應付”[19]的態勢。為了能夠完成街道交辦的業務，尤其是創建省級公共文化服務示范區的背景下，社區居委會不得不盡可能地抽調人員完成這一中心工作。“應付上面的檢查和任務就已經手忙腳亂了，哪里還有心思去組織社區居民搞活動！有些居民給我們說過，想搞點活動，我們只能口頭上表示支持，但是我也沒得那個時間和精力去搞。”（社區居委會主任）②這番話表達了當下我國大多數城市社區居委會面臨的困境。

（二）空間爭奪矛盾的產生、僵持、轉機與化解

第一，空間爭奪矛盾的產生。從2006年開始，幾個退休后的中老年婦女時常在社區內小廣場跳舞，社區居委會主任雖詢問過，但并沒有重視。“那個時候，我就看到老是有幾個人在廣場那跳舞，人少，也不是經常跳，我也沒過問過。”③2009年開始，一支超過40人的歌舞隊每天早上和晚上都在廣場上跳舞，聲勢浩大，終于引起了社區居委會主任的注意。筆者將這支歌舞隊命名為Y舞蹈隊。通過訪談Y舞蹈隊隊長，筆者了解到，2009年Y舞蹈隊正式成立前，為了打發退休后的無聊時間，偶爾會有幾個相互認識的工友在廣場跳舞，自娛自樂，鍛煉身體。后來，因為A社區居民多為同一單位職工，居民之間較為熟悉，越來越多的人加入其中，隊伍慢慢發展到三四十人。社區建筑是以一個面積不大的小廣場為中心向外呈類同心圓狀布局的民居建筑群，且平行樓棟之間的垂直距離較小，空間壓縮的十分緊湊，導致聲音傳播介質密集。一旦聲響過大，靠近社區中心小廣場的居民就會受到“噪音”的干擾，嚴重影響社區居民的工作質量和睡眠質量。然而當時社區能夠提供給居民跳舞的地理空間又只有小廣場這一個地方。社區居委會主任承受了來自三個方面的壓力。其一，中老年群體有跳舞的需求，不能剝奪了其開展文化活動的權利；其二，中青年群體工作、學習、生活需要一個安靜的環境，他們的要求，也不能置之不理；其三，街道持續不斷向下攤派的行政性業務工作已經讓社區居委會主任感到心力交瘁。在這種尷尬的境況中，Y舞蹈隊與社區中青年群體為博弈雙方的空間爭奪矛盾產生了。

第二，空間爭奪矛盾的僵持。為了化解空間爭奪矛盾，作為矛盾仲裁人的社區居委會主任采取了兩條腿走路的辦法。一方面，他將社區的現狀向街道進行了反映，并且希望街道能夠在社區外圍為社區建造一個開放空間，以供社區居民娛樂。但街道并沒有采納社區居委會主任的建議和請求，并要求居委會主任做好協調工作。另一方面，居委會主任與前來反映的中青年以及Y舞蹈隊隊長進行溝通與協調。居委會主任告知中青年代表，Y舞蹈隊中的成員本身就可能有他們的家長，他們有跳舞的意愿，大家應該支持；同時要求Y舞蹈隊成員盡可能在早上不要出來跳舞，晚上跳舞時間提前，并且盡早結束。社區居委會主任本以為通過他的協調和溝通可以產生良好的效果，但現實情況卻并不如意。盡管Y舞蹈隊提前了下午的活動時間，并盡早結束，但早上的活動仍在進行。社區居委會主任協調、談話不下10余次，但局面一直僵持了2年有余。

第三，空間爭奪矛盾的轉機。到2013年，街道根據區政府規劃安排，要求轄域社區開辦“社區大舞臺”特色活動。A社區居委會主任覺得改變僵局的機會到來了，于是主動找到Y舞蹈隊隊長，告知其“社區大舞臺”特色活動即將召開，Y舞蹈隊可以作為社區的品牌參加街道的“社區大舞臺”比賽，并承諾為舞蹈隊提供排練的教室。Y舞蹈隊隊員大都是原工作崗位上的文藝骨干，他們本身就有一種內在的表演興趣，“社區大舞臺”這樣一個平臺的出現，具有很強的吸引力。從2013年到2017年，Y舞蹈隊已經代表社區連續4年獲得了街道舞蹈類比賽第一名的榮譽，并在2015年代表街道參加區政府舉辦的排舞比賽，獲得了優秀獎。2016年，在社區居委會向街道主動申請下，Y舞蹈隊正式在街道注冊備案。舞蹈隊選出了隊長1名，副隊長2名，教練員2名，并形成一些不成文的內部規定，組織逐漸走向成熟。舞蹈隊對社區居委會也不再如之前那樣排斥，反而增加了一些理解。“我們的居委會主任也確實不容易，兩頭跑，兩頭都沒討到好。我們也不是一定要在早上跳，也不想影響別人，可是我們就是想告訴自己還有用，還可以跳跳舞，自娛自樂一下，那些青年人還不是要來看我們表演，我覺得他們還是很欣賞的，就是嫌我們有時候太鬧了。”④

第四，社區空間爭奪矛盾的化解。2016年以后，區政府“區校融合”項目的實施為A社區居委會最終解決僵局提供了條件。經過協商，街道、A社區、Y舞蹈隊與區內共建高校某開放學院達成協議，Y歌舞隊為學院運動會等活動提供無償開幕式表演，作為交換，開放學院內運動場可以免費提供給Y舞蹈隊使用。由于A社區與某開放學院僅有一條街的距離，Y舞蹈隊欣然同意了。此后，Y舞蹈隊將活動陣地轉移到開放學院，并且相比之前更加主動參加到社區建設中來，成為了社區文藝活動的組織者和主體。社區居委會也盡可能地在音響設備、比賽服裝、化妝、餐補、交通補助等方面為Y舞蹈隊提供幫助。在我們調研之前，社區居委會主任還主動召集Y舞蹈隊、社區中青年代表舉行了茶話會，進一步化解了之前造成的誤會與矛盾。社區中青年群體對社區居委會的工作也更加理解。

以廣場舞為載體的社區中青年群體與中老年群體之間對社區中心小廣場的空間爭奪終于得到了解決。那么這一故事背后又反映了以居委會主任為首的社區居委會怎樣的行動邏輯？矛盾解決前后，社區居委會的社會合法性又發生了怎樣的改變？

四、案例表達：社區居委會的行動邏輯與合法化的增量

（一）社區居委會的行動邏輯

通過上述敘事，我們可以將社區居委會的行動邏輯歸結為兩條：其一，依托社區自治代表人身份，向上持續不斷地反映社區實際，并請求獲取街道支持；其二，依托街道“行政人”向下堅持進行協調溝通，扮演“老好人”角色。

第一，向上申請，憑借民意“倒逼”街道讓步。自A社區產生空間爭奪矛盾之后，社區居委會主任一直在向上反應社區實際情況，并致力于獲得街道支持，在社區外圍興建一個開放廣場，供居民活動。街道一直以經費緊缺為理由，告知社區居委會主任要等到經費充足時再建，但社區居委會主任深知，在行政體系之內，這種回復實際上就是一種不予批準的潛臺詞。盡管知道結果不會理想，但作為街道向下攤派任務的人格化承擔主體，同時，作為社區自治的代表主體，社區居委會主任以此為資本堅持自己的申請，通過持續不斷地申請，“倒逼”街道讓步，情況終于在2016年出現轉機。

第二，向下協調，依托行政權威“為民做主”。矛盾產生以來，社區居委會主任依托街道下派任務“代表人”身份，分別召集Y舞蹈隊隊員和中青年群體代表舉行了10余次的座談會，不斷表達自己“為民做主”的堅定意志。對Y舞蹈隊，社區居委會主任一方面告知他們一直在向上級打報告為他們爭取場地，另一方面請求他們縮短跳舞時間。對中青年群體代表，社區居委會主任告知他們，一直在給Y舞蹈隊做工作，并且在申請新的場地，一旦場地問題得到解決，雙方的矛盾必然得到化解；同時，告誡他們不要越過他單方面去找舞蹈隊理論、或是直接向街道上訪，要相信社區居委會一定“為民做主”。在社區居委會主任兩條腿走路的行動中，社區空間爭奪矛盾被限制在可控的限度內，并最終得到解決。

（二）行政化對社區居委會社會合法性的增量

矛盾解決前后，社區居委會的社會合法性發生了怎樣的改變？筆者認為，可以從社會合法性的三個維度意識形態、儀式與實踐，窺見行政化實現了對社區居委會社會合法性的增量。

第一，意識形態的維度。意識形態是個人對事物的觀點和意見，是社會存在對個人觀念的影響，是社會建構的。在矛盾解決之前，盡管社區居委會主任持續不斷地向上反應，但并沒有獲得實質性的良性結果。社區居委會主任分別召集舞蹈隊隊員與中青年群體代表舉行座談會，充當“老好人”角色，但并沒能取得雙方的信任。“他們（社區居委會）一邊假意在我們（舞蹈隊）和青年人（中青年群體）中協調，一邊又完全聽街道安排，根本就沒有為社區居民辦實事。”⑤矛盾解決之后，舞蹈隊隊員獲得了更大的活動空間，中青年群體也有了更安靜的生活空間，實現了雙贏。此時，舞蹈隊隊員與中青年群體對社區居委會的看法發生了根本性改變。“他們還是用了力的，現在都搞得挺好。”⑥

第二，儀式的維度。涂爾干指出，儀式是將個人結合在一起成為一個群體的手段，儀式加強了個人和他所在群體的連結，同時儀式所產生的激動和興奮狀態可以讓參與儀式的人對自己有耳目一新的感覺，可以讓個人釋放出充分的熱情，感受到與平時完全不同的心情、宗教情緒以及對群體的認識。[20]因此，儀式對個人及其所屬群體的關系、對客觀世界的認識均具有重要影響，從而構成了社會合法性的重要維度。從2013年接受街道行政攤派的開辦“社區大舞臺”等特色活動后，社區居委會積極動員Y舞蹈隊參賽，組織社區居民參與觀看并評分。“社區大舞臺”等文化儀式活動實際上將舉辦人——社區居委會、活動主體——Y舞蹈隊、活動觀眾——社區居民（包括社區中青年群體）整合到一個文化場域中。“社區大舞臺”等文化儀式活動的開展加強了社區居委會、Y舞蹈隊隊員以及社區居民（包括社區中青年群體）的連結。同時這樣一些有意打破社區寧靜的文化儀式，反而給人耳目一新的感覺，社區居委會的熱心、舞蹈隊的熱情、觀眾（包括社區中青年群體）的認可也交織在了一起。從這種意義上講，Y舞蹈隊與社區中青年群體的彼此連結和理解通過文化儀式活動得以增進。

第三，實踐的維度。實踐具體是指社區居委會依托雙重角色，為化解社區空間爭奪矛盾進行的積極行動，具體包括向街道反映社區需求與實際情況；向下傳達街道意見，并多次組織Y舞蹈隊和中青年群體召開茶話會、協調會；搭建“社區大舞臺”，動員Y舞蹈隊參賽；組織社區居民（包括中青年群體）參與比賽觀賞、評分。自空間爭奪矛盾產生以來，社區居委會憑借其雙重身份，在向上、向下的雙向互動中，將行政化轉化為資源，積極行動，在多年的討價還價、協商下，矛盾終于被化解，進而獲得了Y舞蹈隊與社區中青年群體的相互認同。

行政化的A社區居委會通過將行政化轉變為一種資源和工具，提高了自身在社區居民中的認同感，從而實現了自身合法化的增量。這也證明了筆者在文首提出的假設：行政化具有建構作用，良好的行動策略能夠實現對行政化組織合法化的增量。

五、行政化對合法化：一種建構作用

通過上述敘事和討論，筆者認為，行政化除了具有消解作用，還具有建構作用。這種建構作用主要是通過行政化主體將行政化轉變為一種資源或工具。A社區的做法即是如此。社區居委會主任依托行政化角色，并將行政化作為一種資源，向上作為社區居民眼中的“政府”，積極為其爭取活動空間；向下代表國家的“政府”，調節、管理、控制社區居民沖突，并使沖突控制在一定范圍內，從而避免了矛盾的激化。以居委會主任為首的社區居委會的積極行動最終使得不同社區居民群體對社區居委會的認同加強了，也促進社區居委會社會合法性增量的實現和社會合法化過程的再生產。由此可見，在正確使用行政化這一資源或工具的情況下，行政化對合法化也具有一定的建構作用。

行政化在一定條件下對合法化的建構作用，正是一種與常識中“行政消解政治”觀點相左的悖論。這種建構關系，主要是指行政化主體通過自身行為策略的改變，將行政化轉變成一種資源或手段，進而以此為媒介實現自身社會合法性的增量和社會合法化過程的再生產。其具有兩個顯著特征。

第一，建構作用的治理性。要實現行政化對合法化的建構作用，需要行政化主體奉行“服務的邏輯”，而非“行政的邏輯”[21]。所謂“行政的邏輯”是指對上級政府負責，民眾是可有可無甚至是缺位或離場的。在這種邏輯下，行政主體即是國家的“政府”，是脫離社會與群眾的，對上負責，對下控制，不會將其社會合法性作為考慮的范疇，往往導致行政消解政治。而“服務的邏輯”就是把服務對象民眾當做“顧客”來看待，民眾對服務的滿意度是服務評價的主要標準。在這種邏輯下，行政主體即是社會的“政府”，是扎根于社會與群眾之中的，對上反饋，對下服務，自覺將民眾的滿意度與認同作為開展工作的考核標準，進而達致自身合法性的增量，實現行政化建構合法化。

第二，建構作用的有條件性。行政化對合法化的建構作用需要具備一定的條件。首先，行政化主體需要具備良好的服務意識，自覺將行政化作為一種服務資源，在服務中促進社會合法化過程的實現。其次，行政化轉化為一種治理資源或手段，本身需要借助于一定的時機，如文中A社區空間爭奪矛盾的化解得益于武漢市“區校融合”政策的執行。最后，需要良好的轉化藝術。A社區書記采取“兩條腿走路”的方式，將社區居委會打造成國家的“政府”與社會的“政府”的結合體，進而將行政化過程與合法化過程相統一。

六、結束語：雙重變奏中的行政化與合法化

社區治理是個多元競演的場域，是國家與社會互動的平臺。國家與社會的互動往往使得行政化與合法化的糾葛扎根于社區治理場中，并糾結于社區居委會的尷尬角色中。一方面，社區居委會是國家的“政府”，是行政體制的實質末梢，奉行著行政的合理性邏輯。另一方面，社區居委會又是社會的“政府”，是社區民眾自治的載體，奉行著社會的合法性邏輯。國家與社會在社區場中不同的互動方式與策略又具體表征在社區居委會的行動及其邏輯上，而社區居委會不同的行動及其邏輯又使得行政化對合法化的消解與建構關系（作用）處在不斷的變奏之中，而在“強國家”與“弱社會”的實際中，消解往往強于建構。

社區治理的根本目標是實現社區治理的現代化與民主化。現代化與民主化所指向的公平、自由、認同、參與、平等、協商、合作、共享等價值，需要依托在行政化對合法化的建構作用之上。在城市社區這樣一個治理場域，行政化還將持續較長一段時間，行政化與合法化始終處在不斷的變奏之中，但去行政化始終是其方向所在。那么，如何在這一段較長的持續時間內，發揮行政化對合法化的建構作用，減輕甚至避免其消解作用，還有待進一步思考與研究。

注釋

① 本文研究對象A社區與筆者在另一文《互賴式治理視角下社區治理結構轉型研究——基于武漢市A社區C柔力球隊與A社區Y歌舞隊的對比分析》中的A社區為同一社區，因而對于社區居委會及Y歌舞隊的描述有重復之處，特此說明。

② ③ ④ ⑤ ⑥ 來自訪談錄音。