社區公共服務的多中心自主治理模式探析

戴歡歡，程正松

（湖北師范大學政法學院，湖北 黃石，435000）

一、問題提出

從20世紀90年代開始，隨著我國單位制的解體，社區所承擔的公共服務職能范圍逐步擴大，從過去局限的“社會閑雜人員”擴大到社區全體成員。一方面，單位制的退出讓大量的公共服務需求壓到了社區這一級，這不可避免地造成了社區管理上的混亂；另一方面，政府的政策導向轉變成以經濟建設為綱，大量的資金被投入到經濟建設之中，加之政府內部經濟性激勵指標的影響，政府官員缺乏改善公共福利的動力，可以被分配到公共福利上面的資源越來越少。在這樣的歷史背景下，政府單一化供給一時成為我國公共服務的主要供給模式，并且社區在這種供給模式下也出現了職能異化。

然而，近些年來，政府職能不斷向服務型轉變，營造和諧社會、共創和諧社區理念深入民心。政府部門多次出臺文件要求建設完善城鄉社區服務體系。民政部出臺的《城鄉社區服務體系建設規劃（2016—2020年）》再次強調，要建立“以居民群眾需求為導向，以供給側結構性改革為動力，推動城鄉社區服務精細化、專業化、標準化，構建機構健全、設施完備、主體多元、供給充分、群眾滿意的城鄉社區服務體系”，進一步深化了公共服務提供的四大指導原則：“堅持人民主體，多元參與；堅持統籌城鄉，補齊短板；堅持持續發展，創新引領；堅持資源整合，精細服務。”[1]然而，實際上，社區公共服務的供給卻困難重重。一方面，社區只是作為政府對轄區的地域劃分，其管理機構——居民委員會在行政上沒有主體地位，只能被動地接受上級政府部門的命令，獲取的資源也多以上級分發為主；另一方面，社區公共服務的需求缺口很大，而社區自身所能分配的資源又少，加之管理方面的問題，社區提供的公共服務不能完全滿足社區居民的公共需求，社區居民難以從公共服務之中感受到社會福利的顯著改進。

本文試圖結合奧斯特羅姆的多中心自主治理理論，找出政府和社會各主體在公共服務供給上的努力方向。

二、文獻回顧和理論視角

（一）既有研究梳理

自21世紀開始，公共產品理論受到了學界的廣泛討論，在早期的研究中，對公共服務供給問題的研究主流傾向于從公共產品的性質來切入，普遍認為政府單一供給可以有效地供給公共物品。從公共服務的屬性角度分析，其公共屬性決定了政府進行生產和供給的有效性, 政府能夠運用其強大的人力、物力資源在較短的時間內提供社會所需的公共服務。在實踐中, 幾乎所有的國家和地區都接受了上述觀點并把政府視為公共物品的當然提供者。[2]但在城市化進程日益加快、城市規模越來越大、公共服務的社區總體需求不斷擴大之后，公共服務的供給開始出現問題。有限的行政資源越來越難以直接滿足居民的公共服務需求，居民逐漸趨向于通過社區這一主體來表達他們的公共利益訴求。整體上來看, 城市社區公共服務供給已經由過去單一的政府供給模式轉變成政府、市場、非營利組織和社區居民等多主體共同參與，生產、運營、維護和消費等多環節共同銜接的系統供給模式。[3]

在政府主導型供給模式下，公共服務供給存在的問題，各方學者從不同角度進行了討論。敬乂嘉認為，合作治理作為政府與社會組織合作的基本形態之一，是一種介于政府治理和自治之間的、多由第三部門提供的新型公共服務供給模式。[4]何繼新、楊鵬、高亞君以多主體協同供給時影響因素為切入點，從多主體協同供給的效率出發，關注公共資源的效率問題。[5]李建標、殷西樂等認為，在公共服務的供給過程中，供給主體的過度自信心理也影響著公共服務的有效合理供給。在居民不區分自身需求偏好類型的條件下，主體的過度自信水平與其公共服務供給量存在顯著的相關關系，即過度自信水平高的主體，在博弈中表現出更強的合作性；社會偏好可以正向調節主體過度自信水平與其公共服務供給量的關系。[6]除了這些對整個供給過程的研究外，尹鵬程，劉杰以政府為視角，認為在社會轉型期，政府在城市社區建設中存在“越位”“缺位”“錯位”等問題，提出政府角色應該由主導型向公共服務型轉變。[7]李菁等人在經過實證分析財政分權和政府治理架構與公共服務有效供給的關系之后，也認為在“土地財政”的財政模式下，政府很少有內在的動力為社區提供非經濟性的公共服務，而且這種財政模式也不能增加公共服務的有效供給。[8]同時，何繼新與羅永泰從供需雙方的供給決策中的心理偏好角度，運用矩陣模型計算出不同的心理偏好將導致不同的最優匹配效果，探討最優化供給公共服務的方式。[9]由此可以看出，政府在提供公共文化服務時供給效率較為低下，無法滿足民眾差異化公共文化需求，亟需市場主體的介入。[10]由此，學界基本達成了多主體協同治理這一共識；但是，大部分研究并沒有從多中心自主治理模式本身的運行邏輯來認識供給問題，只是套用了多中心治理理論和自主治理的概念，對于其內在邏輯的研究寥寥無幾。

（二）多中心自主治理：一個新的視角

不同于以往的“利維坦”式和高度私有化式的公共服務供給結構和方式，多中心自主治理理論的核心問題就是變革公共服務及其供給結構方式。“利維坦”式公共服務供給必須依托于政府具有準確的信息、超強的監督能力和有效的制裁措施這三個條件，但是在現實中政府往往很難達到這些要求。多中心治理的形成可以說是社會管理領域的一次重大突破與進步，英國思想家邁克爾·博蘭尼在《利潤與多中心性》和《管理社會事務的可能性》等文章中最早使用“多中心”一詞。[11]之后，美國印第安納大學教授埃莉諾?奧斯特羅姆將其正式引入公共管理領域，試圖解決這樣一個問題：“一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來, 進行自主治理, 從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下, 取得持久的共同收益?！盵12]275她因此創立了自主理論模式。在她看來，正是因為公共資源具有外部性，個人作為利益相關者，個人的消費一定會影響到其他人的消費效用，個人理性的消費行為很容易導致集體非理性。為了維護公共資源，利益相關方通過建立一種書面或口頭約定的契約形式來相互監督并組成某種類型的自治組織；一些權威性的機構會作為組織的仲裁機構存在，當組織關于某項決定爭論不休的時候，仲裁機構依據契約的內容判決決定是否通過。在這種契約中，各主體是契約的局中人，他們對局中各種策略有詳實而準確的信息，他們之間互相溝通，任何一項公共服務的花費都是能夠被接受的。因為這是寫進了契約之中的，各個主體都能在這個契約中得到想要的利益，所以他們之間也就有了相互監督的動力?？傊@種自治模式的建立必須依托于一定的內外部條件。內部條件：自治組織的主體之間互信程度高，對彼此有充分的了解，有暢通的信息溝通機制，契約的內容必須雙方同意，雙方對之后的公共資源供給、消費情況都有明確的認識。外部條件：自治組織必須有權力管理公共資源或得到絕大部分居民的認可，作為仲裁機構的組織主體必須具有權威性，自治組織的各方主體都同意其作為仲裁機構并認可它做出的決定。奧斯特羅姆的自主治理思想為我們研究公共產品和服務提供了很好的思路和方法。

三、社區多中心公共服務自主治理模式分析

一般而言, 治理是指“權力的運用”，其中權力是指責任和控制體系。[13]治理標志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統治狀態，或者一種新的管理社會的方式。[14]社區作為社會的一個縮影，是政府最基層的組織機構，承擔了大量的服務性職能。民政部給社區服務體系的定位是“指以各類社區服務設施為基礎，以社區居民，駐區單位為服務對象，以滿足社區居民公共服務和多樣性生活服務需求為主要內容，引導政府支持，多方共同參與的服務網絡及運行機制。”[15]在社區承擔的眾多職能中，社區公共服務職能是社區首要解決的基本問題。因為它關系到社區每位居民的利益，強調的是社區居民的公共性需求。人們往往因追求個體利益，而忽視公共事務，導致公共資源受損，使公共服務治理出現困難。奧斯特羅姆通過大量實證研究，以公共池塘資源作為研究對象，認為在這個資源系統下的人們都會不同程度地從該系統的互動中受益。[12]275由此可以說，社區向轄區內居民提供的公共服務勢必會讓每一位居民在不同程度上獲益。因此，社區公共服務自主治理系統的制度設計就顯得尤為關鍵。

（一）制定嚴密的社區“契約”制度

當前人口上萬的社區比較普遍，如此大規模的居民之間要想產生一致的集體行動，其難度可想而知?！俺且粋€集團中人數很少，或者除非存在強制或其他特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益?！盵16]以法律化、秩序化為核心的“契約”則是保證多中心自主治理模式能夠順利推行的根本，是各方主體實現平穩、合理運行的必要條件。社區內通過訂立“契約”，清晰界定社區服務邊界，明確規定公共服務的占有者，包括個人、組織、團體等；并對所占用的時間、地點、數量等加以約束，使之在社區供給的制度安排之下?！捌跫s”必須同時得到所有人的認可，他們會遵守“契約”的內容，無論自愿還是非自愿。這個“契約”在不同的社會條件下，可以有不同的載體。在我國，多中心自主治理模式的契約合適的載體有兩個選擇——政府和法律。面對當前的現實條件，政府充當了“契約”實現的先行者。

要確保這一“契約”制度順暢運轉，還必須明確四點：一是“契約”的內容或者地位能夠被供給的各方認可，其載體必須具有權威性；二是“契約”的內容對破壞“契約”的自主治理參與主體所作出的制裁必須強力有效；三是“契約”的載體不能參與到自主治理組織的實際運行之中，只能作為自主治理組織的“監督者”存在；四是“契約”的訂立過程須由各方參與，即讓每個社區居民都能參與到“契約”的制定與修改中以及社區公共服務的各項管理中，實現自主監督，調和矛盾和糾紛。

從政府的歷史地位來看，當政府按照各方自主治理參與主體協商形成的“契約”做出相應的仲裁時，政府的權威性能夠讓仲裁具體落實下去并得到參與主體的認可。從政府的職能定位來看，21世紀以來我國政府一直在強調建設以人為本的服務型政府，不斷調整管理模式，培養“小政府、大社會”的政治生態，提升社會活力和公民民主意識。這也意味著政府將會進一步精簡機構、權力下放，在利益驅同的基層社區更進一步推進自主治理模式，政府僅扮演“掌舵人”角色，引導自主治理方向并監督著各參與主體各司其職，進而實現社會的良性運行。

（二）確定適宜的社區自治規模

奧斯特羅姆指出，當公共池塘資源規模較小時，治理制度可能更為有效。因為較小的資源系統，更有利于人們之間的交流和溝通，彼此之間更容易形成共同的利益，達成共識，促進合作。[12]275那么自治單元是否越小越好呢？有學者指出自治單元過小容易產生碎片化、經濟性、合法性、可分割性等方面的問題。[17]因此，自治單元既不能過大，也不能過小，要確定適宜的自治規模。居民之間利益相關性程度越大，居民認同感越強，參與率就越高，自治就越有效。也就是說，社區規模直接影響社區自治的有效發揮。有學者提出“多層次的自治體系”理論，將社區自治按照規模大小以及居民利益層級進一步細化為社區——小區——樓棟——鄰里自治，社區規模大、共同利益較少、利益相關性較低，因此實施直接的自治有一些難度，需要實施以代議制為主的自治；小區規模相對較小，有共同的產權，有共同的利益，居民之間的利益相關性比較強，適合采用直接參與的自治，小區是最適合的自治單元，也是最有效的自治形式。[18]

（三）搭建社區自主治理組織

在多中心自主治理的模式下，自主治理組織是公共資源供給鏈條的核心組成部分，它由多方主體共同組成。將這些主體按照在我國實際運行的公共資源供應鏈條所處位置來分的話，可分為三種——“生產者”“分配者”“消費者”?！胺峙湔摺笔巧鐓^和第三部門，“消費者”是實際享受公共服務的公民個人或者組織，“生產者”是市場（如圖1所示）。

圖1 社區公共服務供給的多中心自主模式

公共服務的計劃供給會導致公共資源利用效率的降低，在資源的優化配置上面市場較計劃具有先天的優勢，因此，市場足以勝任公共服務的“生產者”。在競爭市場下，買方在選擇任意項物品時都有最少兩種備選方案，買方可以貨比三家，選擇中意的產品?！胺峙湔摺边@一角色的定位是在“消費者”與“生產者”之間，是具體分配公共服務資源的主體，公共資源的有限性使公共服務不可能惠及全體居民，只能根據居民的實際情況精準供給，以期最大限度地提高公共服務的資源利用效率和社會效益。而要做到這一點，就必須充分了解居民的基本情況，通過長期深入基層，了解公共服務的困境。從這點看，社區與第三部門和“分配者”的條件匹配程度最高，社區和第三部門作為長期活躍在基層社會治理的機構和組織，時刻與居民打交道，可以說對基層的情況了如指掌。并且，社區和第三部門在面對市場的利己行為時，可以維護居民的正當權益，畢竟公民個體在市場面前是處于弱勢地位的。

現實情況下，市場不可能進入全部的公共服務領域，企業需要考慮自身的體量和規模是否能承擔起公共服務的需求，社會也需要考慮哪些公共服務領域是可以讓市場進入的，并在進入之后不會引起惡果?！吧a者”“分配者”“消費者”三方之間的自治互動產生于市場可以進入的公共服務領域內，例如社區環境、衛生和教育等。在現實中重構自主治理模式必須要考慮這一點，不是所有的公共服務領域都適合自主治理模式，這是論述自主治理模式現實重構的基本前提。

現以社區的公共衛生服務供給為切入點，將自主治理模式代入其中模擬運行。假設自主治理模式正常運行的模擬環境需要達到六個條件：一是某地的市政府是一個完全的服務型政府，在政治生活中堅定地扮演著“掌舵人”的角色；二是市場上符合公共衛生服務供給資質要求的企業很多，可以提供的公共服務多種多樣，在付出相應費用的前提下可以滿足居民的所有需求，是一個充分競爭的市場；三是社區有獨立的“財權”與“事權”，日常決策不受上級政府干涉；四是大部分公民具有很高的政治素養，積極參與社區的日常管理，并且有時間共同協商問題；五是第三部門的工作能得到各方的支持與理解，有明確的政治地位；六是自主治理模式運行過程中產生的制度成本很低，不會占用居民所需的公共資源。當這些條件都達到時，符合自主治理模式運行的環境就建立完成了。

假設社區在公共衛生方面有需求，從需求在多中心自主治理模式里轉變成供給的過程中分析多中心自主治理模式供給公共服務時的運行軌跡。模擬的場景如下。某一天，社區的大部分居民出行時發現，社區內臟亂的衛生狀況已經影響到了日常正常生活，居民在經過溝通之后一致達成了改善社區衛生環境的共識，并向社區管理機構提出自己的訴求。社區在接受到居民的公共服務需求之后馬上制定了具體的采購方案。市場上多家得到政府許可準入公共服務市場的企業在得知社區的采購方案之后立刻向居民宣傳、展示自己企業的供給方案。居民根據各個企業的信譽和供給方案選擇企業。社區收集居民的選擇意向并依據意向將社區的衛生需求委托給居民選擇出的企業負責，社區支付相關的費用。而第三部門在得知居民的需求之后，直接在市場上采購所需的物品，然后定期組織、動員志愿者改善社區環境。在供給方案實施一段時間后，部分居民出現了“搭便車”行為，整體居民所提供的費用不足以讓社區支付企業的報酬，企業根據合同的規定退出了供給，然后，社區環境開始惡化。當環境惡化到影響居民日常生活時，居民將會再一次表達自己的訴求，上述的演變過程就再次出現。在循環多次之后，居民理性認識并切身體會到部分個體的“搭便車”行為會切切實實影響社區衛生狀況時，居民群體內部的溝通、游說、勸說和道德譴責會減少或消滅“搭便車”行為，這樣，居民的社區衛生需求就會得到持續滿足。

由此可知，在多中心自主治理的模式下，政府作為“監督者”的權威性可以被其他主體接受，其豐富的調控經驗也可以保證政府對市場上各企業采取有效的獎懲措施，政府監管市場、社區和第三部門，同時自身又受到社區和居民個人的監督。社區必須根據居民的需要來采購公共物品，市場根據社區反饋的居民公共服務訴求信息來提供個性化的服務。市場與居民個人之間的間接聯系又決定著市場必須提供優質的服務才能得到“消費者”的持續青睞。居民和組織要想持續享受公共服務就必須自發抵制“搭便車”的行為。社區在采購公共服務時也受政府和公民雙方面監督。

各個主體間的功能聯動和互相監督保證了多中心的治理體系可以良性自主地運行下去。與單一化供給模式比較，多中心自主治理模式在公共物品供給上可以解決三大問題。

首先是組織結構“強干弱枝”問題。在單一化供給模式下，政府供給著大部分公共物品，其他治理主體如社區、第三部門和居民等嚴重參與不足，由此導致了治理主體的組織結構呈現“強干弱枝”的形態?；鶎庸卜展┙o的壓力都壓在政府身上，政府的行政效率和行為價值導向直接影響公共物品的供給效果。在多中心自主治理的模式中，治理主體多頭參與，分擔了政府巨大的公共物品供給壓力，政府僅作為公共服務供給的“掌舵人”存在，治理主體之間共同發展，協同共進。

其次是治理主體的職責失衡問題。治理主體的職責失衡從本質上來說就是治理主體缺少有效的外部監督。在多中心自主治理模式運行過程中，每個治理主體會同時受到至少兩個治理主體的監督或限制。市場受到政府的管控和居民的選擇，社區會受到政府的政治領導和居民的監督，政府與市場的聯系也會受到社區與個人的監控。而且，多中心自主治理的治理思想就是讓各個分工明確的治理主體各司其職，政府負責監督整個公共物品供應鏈條的合法性與合理性，市場專注于提供優質低價的公共服務，社區和第三部門依據居民的實際情況分配公共資源，提供資源利用率。并且，這種緊密聯系的互動體制也可以在治理主體出現差錯之后很快糾正錯誤。

最后是治理主體間的互動問題。單一化供給模式下，治理主體的互動問題表現在決策機制、監督機制與信息反饋機制上，“利維坦”式供給是國家壟斷型供給，供給的關鍵核心在政府，當政府的決策機制、監督機制與信息反饋機制出現問題時，必然會帶動整個單一化供給模式出現問題。而自主治理模式下的公共物品供給依靠多個供給核心，這在某種意義上也可稱之為無供給中心。在多中心自主治理模式下，居民為了獲得優質的公共服務，在提出訴求時必然會將自己詳細的訴求信息告知各方；民主的供給決策在一定程度上保證了公共物品的實用效果，多頭監督或管控的方式也讓治理主體感受到充分有效的監督。

四、結語與討論

這種多方牽制的多中心自主治理模式既符合中國國情，也可以在保證公共服務供給效率的前提下最大化社會效益，但在現實重構中只適合于理想的狀況，落入到實踐的階段必須解決三個問題。

一是政府對市場和社區的有效監管問題。政府所制定的市場準入許可標準必須科學有效，能夠準確甄別企業在公共服務領域的經營資質。政府也必須在不干涉社區日常的運行的情況下保持對社區的有效政治領導。政府對社區做出的公共服務供給的決策的監管也要及時到位。

二是市場與社區之間存在尋租空間問題。社區作為公共服務的購買方，手中掌握著大量的資金。市場上企業內在的投機行為在與社區管理主體之間產生聯系時，在松散的社區管理方式下，有可能會發現管理人員與市場上企業的勾結，尋租行為就產生了。

三是在自主治理模式下公民自發抵制“搭便車”的問題。這是建立在公民理性選擇的基礎之上的，當全體居民認識到繼續“搭便車”會導致公共服務環境惡化的情況之后，理性判斷讓所有人接受“使用者付費”的觀念；但是實踐中的居民做出的選擇帶有強烈的利己動機。

只有解決了這些問題，社區公共服務供給的多中心自主治理模式才能真正完成現實構建。從另一個角度看，這也是社會各界運用多中心自主治理模式解決社區公共服務供給問題所要努力的方向。