社區基金會與城市社區治理創新

徐家良

2019年10月，中國共產黨十九屆四中全會審議通過《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱十九屆四中全會《決定》），其中明確提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法制保障、科技支撐的社會治理體系”。在構建基層社會治理新格局的具體設想中，十九屆四中全會《決定》進一步明確在健全黨組織領導的前提下，要“發揮群團組織、社會組織作用……實現政府治理和社會治理、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎”。可見，在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，黨和國家高度重視社會組織的能力和作用，將其視為組織、凝聚和服務社會公眾的重要載體，也是構建基層社會治理新格局的關鍵性力量之一。然而，在現實視野中，一部分社會組織存在治理結構不完善、專業人才缺乏、自身能力不足等問題（夏建中、張菊枝，2014），其獨立性較弱，處于“依附性自主”狀態（王詩宗、宋程成，2013），難以在基層社會治理中承擔主體地位。因此，迫切需要挖掘能夠有效參與基層社會治理的民間力量，成為溝通基層政府治理與居民自治的橋梁，實現基層社會治理體系創新發展。在諸多社會組織形態中，2008年起開始出現于國內的社區基金會因其在激發社區公益、解決社區問題、轉變政府職能、推動社區合作治理等方面的重要意義而成為理想的治理參與主體（徐家良、劉春帥，2016）。一方面，中國社區基金會呈現出極為顯著的政府主導特征，受到自上而下的行政驅動，與政府部門尤其是基層政府具備緊密聯系，具備較高合法性（田蓉、王麗麗，2018）。另一方面，根植于基層社會的本質屬性，使得社區基金會在破解社區治理困境、動員社區參與、提升社會凝聚力等方面發揮積極作用。在推動社會治理和服務重心向基層下移的過程中，作為社會資源匯聚平臺的社區基金會，能夠促使更多資源下沉到基層，為社區居民提供更加精準化和精細化的服務，從而最大程度配合基層社會治理格局構建。

一、社區基金會概念與功能

社區基金會作為一種新的組織形態最早出現于美國，世界上第一家社區基金會是克利夫蘭社區基金會，該基金會成立于1914年，此后，社區基金會在全球范圍內廣泛興起。自桃源居公益事業發展基金會2008年在民政部注冊之后，我國的社區基金會以此開始發展，并受到了政府部門的廣泛扶持。2014年3月深圳市出臺《深圳市社區基金會培育發展工作暫行辦法》，明確提出要大力推進社區基金會建設。2014年12月上海市委、市政府在《關于進一步創新社會治理、加強基層建設的意見》中明確提出要街鎮設立社區發展基金（會），為社會資金支持社會力量參與治理創造條件。此后，上海市民政局于2015年6月發布《上海社區基金會建設指引（試行）》，普陀區隨之出臺《普陀區社區基金會管理辦法》。在政策推動下，社區基金會先后在深圳、上海、廣州、北京、天津等地實現落地發展。

（一）社區基金會的概念

對于社區基金會的概念，不同的學者或者機構有著不同的認識。其中，密歇根基金會委員會認為社區基金會是一個免稅的、獨立的、公共支持的社會組織，是可以被看作是一個永久性籌集者，主要致力于服務某個特定的區域且該區域的民眾可以長期受益，它的籌資基礎是社區信任 （Council of Michigan Foundations,1998 ： 15）。在發展中國家和東歐各國，人們更常用的概念是社區發展基金會，它是“一個獨立的慈善組織，致力于解決特定地區的緊迫需要、提高人們的生活質量” （ C.S.Mott Foundation，1998 ： 6）。我國學者最早提出社區基金會概念的是資中筠，她在2003年認為社區基金會是由一個地區的居民為解決本地區的問題而成立的非營利公益組織。《上海社區基金會建設指引（試行）》規定，社區基金會屬于非營利性法人，它的資產主要來自自然人、法人或者其他組織捐贈；主要的目的是從事街鎮公益事業、參與社區治理、推動社區健康發展。該概念其實是繼承了基金會的概念，2016年新修訂的《基金會管理條例》明確指出基金會“是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以開展公益慈善活動為目的，按照本條例的規定成立的非營利性法人”。但是從兩者的關系上來看，基金會與社區基金會還是存在明顯的差異，主要表現在兩個方面，其一，服務范圍不同。一般基金會服務范圍沒有什么具體的限制，在國內成立的基金會既可以在某一地區開展服務，也可以在全國范圍，甚至到海外進行活動；社區基金會的服務則相對聚焦于所在社區范圍內，體現出較為顯著的所在地屬性，在我國現有體制下，社區更多是行政劃分的結果，社區基金會的服務范圍也主要基于其登記的行政區劃而定，服務范圍局限性更加突出。其二，兩者的服務對象群體不同。基金會的服務群體較為多樣化，既可以是特定的服務對象，具體到老人、青少年等，也可以是抽象的對象，如環境保護、文化宣傳等。而社區基金會的服務群體則主要是社區居民，沿襲了社區服務范圍聚焦的特性。在對象群體相對固定的前提下，服務領域則較為靈活，即凡是有助于社區發展與社區建設、提升社區生活質量的服務都可以納入具體的實踐過程。

因此，對于社區基金會的理解可以從六大特性著手：其一，社區基金會成立目的具有單一性，社區基金會致力于解決社區問題、提升社區生活質量、促進社區發展；其二，社區基金會的資源配置具有二重性，既可以作為資源的供給方，直接提供資金支持與項目資助，也可作為資源的匯集方，向社會籌集資源；其三，社區基金會的支持來源具有多元性，需要政府部門、企業、社會組織、駐區單位、社區骨干等主體的共同參與來保證其運作與發展；其四，社區基金會成員構成具有開放性，面向社區所有成員，每一位社區成員都有機會加入治理結構當中，成為理事或者監事也可作為機構志愿者，參與社區活動；其五，社區基金會的外部關系具有集合性，需要處理好各種關系，特別是與政府的關系、與居民的關系、與社區其他組織的關系、與駐區單位的關系、基金會內外部關系以及國內外關系（徐家良, 2017）；其六，社區基金會的身份具有合法性，搭建完整的法人治理結構，理事會、監事會是基本的治理形式。

基于此，可以把社區基金會概括成以下定義：是以解決社區問題、促進社區發展為目的，由社區居民、基層政府、駐區單位、社會組織等主體共同參與，向特定主體募集公共財產和提供項目資助，具有完整法人治理結構的非營利性法人。

（二）社區基金會主要功能

社區基金會既是社會組織發展的新形態，也是創新社會治理、加強基層建設的重要載體。從實踐來看，目前中國的社區基金會功能發揮至少體現在以下三個方面：

其一，廣泛動員資源支持社區發展。單位制逐漸解體，中國社會中的個體由單位人轉變為社會人之后，失去了從單位獲取基本公共服務的渠道。如何更好地為社會化的個體提供基本公共服務，讓不同的主體再次組織起來，成為政府部門需要考慮的重要事項。在此種情況下，1987年民政部提出了“社區服務”的概念，召開全國社區服務工作座談會，以此為契機標志著服務重心從單位轉向了社區，2006年國務院在《關于加強和改進社區服務的工作意見》中提出了要大力推動公共服務體系建設，讓公共服務覆蓋到社區。伴隨著社區建設的推進，基層社會治理的重心開始下沉到社區，基本公共服務與管理開始日益社區化。但是我國的社區是行政劃分的結果，社區服務具有政治功利性的特征（楊淑琴、王柳麗,2010）。實際中的社區服務仍然面臨著社區資源不足、資源供給與服務需求失衡的情況（嚴志蘭、鄧偉志，2014）。社區基金會的成立則可以面向社會廣泛動員，吸納社會資源注入社區發展為解決此困境提供支持。也正是借助此優勢，許多社區基金會隨之成立，實現社區資源的再次分配，極大地支持了社區發展。

其二，成為構建社區自治與共治的新主體。隨著黨的十九大明確指出要打造共建共治共享的社會治理格局，尤其是黨的十九屆四中全會重申這一目標之后，創新社會治理、加強基層建設已經成為各級政府的共識，而激活社區自治與共治則成為實現這一目標的重要形式。社區基金會的多重特征使其能夠成為構建社區自治與共治的主體。一方面社區自治強調的是居民自我組織、自我管理、自我服務與自我教育的協商過程，社區基金會因成立于社區、服務于社區，可以很好地了解社區結構與社區痛點，具有很強合法性基礎與居民互動、利益共識可以實現差異性互補（范斌、朱志偉, 2018），以此合理地引導社區居民參與，進行協商自治。另一方面社區共治強調多主體的參與和利益協調，社區基金會通過已有資源優勢與項目優勢動員不同的主體參與到社區發展過程，扮演政府、市場與社會相互聯結的橋梁，帶動社區共治。

其三，拓寬社區參與的服務平臺。社區是居民生存與發展的共同體，以居民之間的緊密互動、網絡鏈接、感情交流以及心理認同為基礎，離不開居民的公共參與，這也是社區發展與社區治理直接面臨的問題。現階段社區人口的異性質決定了社區參與需要多樣化，是從單位“脫域”后基層群體自治與再組織的要求（邴正、蔡禾、洪大用等, 2018 ： 20-21）。社區基金會的成立極大地拓寬了社區參與的服務平臺，社區居民不僅可以參與村居委、社區組織與外來組織的服務性活動，而且還參與到社區基金會的運作與發展過程。社區居民既在社區基金會中擔任理事、監事，從事社區基金會的管理，為社區發展建言獻策，也以社區居民的身份參與到社區決策與社區服務過程，自主設計項目向社區基金會申請資金支持。通過參與社區基金會活動，極好地培養社區居民公共性精神，增強社區居民對社區的歸屬感與認同感。

二、城市社區治理創新中社區基金會的價值

現階段，社會組織已成為社區治理創新的重要主體，而社區基金會因向社會募集資源被賦予了不同的角色。城市社區原來的社會組織基本都是服務于特定人群的組織，側重于服務功能的實現，其他功能的發揮情況較弱，而社區基金會的成立則改變了這種組織生態，具有重要的現實價值。

（一）國家治理現代化的重要組成部分

國家治理體系與治理能力現代化是國家制度規范與執政合法性的集中體現，它最本質的核心在于提高中國共產黨領導人民有效治理能力，從而提高國家治理的綜合服務能力（宋世明, 2019）。2013年11月，黨的十八屆三中全會將完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作為總目標。2019年10月，黨的十九屆四中全會在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化總目標基礎上，分成三個不同階段目標，以此凸顯了國家治理的時間性和任務有序性。社會組織是國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分，是創新社會治理、加強基層建設的有生力量，對社區基金會而言，此種實用價值更加明顯。社區基金會具有雙重屬性，一方面它立足于社區開展服務活動，是社區社會組織，可動員社區居民參與社區自治與共治，另一方面它又是面向社會募集資源的財團組織，具有募集資源的合法性基礎，有助于解決社區資源配置不足與不均衡的困境。社會治理現代化的最終目標努力實現美好生活的價值觀以及人民對美好生活的向往（王名、李朔嚴，2018）。也正是基于此，社區基金會受到了各級政府的認可與推崇，2017年中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中明確提出要不斷拓寬城鄉社區治理資金籌集渠道，鼓勵通過慈善捐贈、設立社區基金會等方式，引導社會資金投向城鄉社區治理領域，更是進一步為社區基金會向全國發展提供了法理基礎。可以說社區基金會的出現不僅重塑基層社區治理的資金使用機制，創新社區的資源分配形式，而且合理、有序地引導居民群眾參與基層治理與社區發展，現已成為國家治理體系與治理能力現代化在基層發展的重要推手。

（二）推動政府體制改革，轉變政府職能

自改革開放以來，我國政府部門立足于經濟體制改革與公共服務均等化進行了持續的政府體制改革與部門優化，先后進行了八次大規模機構改革，2018年進行的第8 次機構改革進一步實行了簡政放權，將大量原本屬于政府行政范圍內的事務進行再調整，為社會組織發展與公共服務方式的變革釋放了更多空間。現階段各級政府都將轉變政府職能作為行政管理體制改革、優化政府服務能力的核心內容，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”，但是在實際過程中存在著與政府關系好的組織更容易獲取政府轉移職能的機遇，社會組織因缺少資源對政府產生更多的依賴。而社區基金會的成立不僅僅可以為其他社會組織發展提供一定的資源與支持，進行項目資助，幫助其他社會組織更好地成長，而且更容易在政府與其他社會組織之間建立平臺關系，減輕社會組織對政府依賴，防止因政府轉移職能而引發社會組織被行政化，社會組織從屬政府（高紅、王妍, 2019）。同時，社區基金會更好地改善社會組織活動生態，在為政府轉移職能培育更多的社會組織的同時，也承擔起轉移政府職能的責任，通過與政府建立良好的組織關系將那些原本屬于政府的事務轉移給社區基金會。我國的社區基金會存在著政府主導、企業主導和居民主導三種類型 （徐家良、劉春帥, 2016），我國絕大多數社區基金會由政府發起，與政府保持著較為緊密的聯系，能夠有效承接政府委托的社區服務、社區發展、社區平臺、社區自治等項目，既搭建起社區資源集聚平臺，又能促進基層政府的職能轉移，推動政社關系的和諧發展。

（三）創新社區治理模式

社區是社會治理的基本單元。在社會主要矛盾發生深刻變化的當下，需要不斷創新社區治理模式。傳統的社區治理模式更多是以單位制社區、老舊小區為基礎，政府自上而下地進行社區管理。這類模式雖然具有較好的治理效力，但基本由政府及附屬組織主導進行，社會力量參與不足，社會組織與居民的主體性沒有充分地體現出來。而社區基金會的成立改變了現有的社區治理模式，它立足于社區，以解決本社區問題為先導，在社區基金會的價值倡導與組織下，社區自治與社區共治得到進一步發展，改變社區現有的資源分配模式，讓更多的社會力量參與到社區服務與發展中，是政府、社會組織以及社區雙向嵌入的重要支持者（王名、張雪，2019）。社區基金會通過項目招投標、職能轉移方式吸引其他社會組織在社區內開展服務，不斷豐富社區服務內容與服務體系，讓社區居民享受到更好的社區服務。同時，社區基金會為社區資源的整合與社區公益服務體系的建立提供了更好的契機，充分整合社區慈善超市、社會組織服務中心、公益基地以及其他社區公益資源，推動社區治理自治與共治。

（四）開拓社區資源新平臺

社區資源包括物質資源、人力資源、組織資源、文化教育資源、社會資本等（楊貴華，2010）。在社區的日常實際運作過程中，居民的需求具有多樣性和層次性，而政府購買服務資金以及社區外部資源的投向及使用一般都有著較為嚴格的限定，社區僅依賴外部資源難以回應日趨多樣化的需求（胡小軍、朱健剛，2018）。在此情況下，社區基金會的意義和作用得以凸顯，開拓了社區資源新平臺，優化了社區資源配置。社區基金會作為在地的資源募集整合機構，動員在地社區的力量、挖掘在地社區的各類有形資源和無形資源，從社區居民自身、本地企業、政府等多方渠道籌集資金和其他支持資源，進而服務在地社區的多元發展需求和推動在地社區公益生態的可持續發展。社區基金會還可作為社區人力資源的聚合平臺，通過理事會吸納不同專業背景人士，包括街道社區黨政領導、社工師、企業家、律師、會計師等多方成員，組成能力匹配度高、社會關系網絡豐富的治理結構。以上海陸家嘴社區公益基金會為例，其理事長為知名媒體金融中心總經理，理事成員涵蓋大型公司董事長、大型基金會負責人、街道轄區內若干銀行管理者以及一批街道工作人員和居委會主任等，成分多元、社會動員影響力廣泛，通過社會創新促進社區資源的再流動，提高居民福祉，解決社會問題，為陸家嘴社區公益基金會乃至整個陸家嘴街道發展起到了積極作用。

（五）建設社區共同體

社區基金會通過推進社區慈善事業發展，有利于建設社區共同體。中國慈善事業發展，離不開多種力量的支持和合作，這一點在社區層面體現得尤為明顯。在城市化進程中，出現了一批資本、服務等各種資源大量集中的商務區、住宅區，與同一街道、同一社區內資源匱乏區域相互交織的局面，這種不平衡、碎片化、相互隔離的社區空間結構需要現代慈善事業進行一定程度的彌補和再平衡。社區社會組織功能豐富，類型層次多樣，完善社會組織體系可以更好地服務于社區慈善事業、建設社區共同體（徐家良、王昱晨，2019）。社區基金會通過在社區內部進行資源的再分配過程，促使社區資源由高收入群體向低收入群體轉移，在現有公共財政無法滿足社會多樣化需求的情況下，為弱勢群體提供服務，增強他們對社區的歸屬感和認同感。在提供救助和服務的同時，傳遞慈善價值理念，指導社區成員的慈善活動，通過相關慈善理念影響被幫助者，使其自立自強，使更多的社區居民參與到社區慈善，以慈善為抓手不斷增強社區共同體意識，逐漸建構起符合社區自身特色的社區共同體。

三、社區基金會的發展思路

社區基金會在推動基層自治、開拓社會資源、提升共同體凝聚力等領域逐步發揮重要作用，成為基層社會治理的可靠參與主體。為進一步激活社區基金會發展潛力，給予社區基金會充分成長空間，推動其在城市社區治理創新層面可持續地提供動能，擴散創新實踐，需要引導社區基金會遵從下列軌跡，理順思路，爭取實現新一輪的健康發展。

（一）理順基金會與政府關系，明確定位與角色

在現有的社區基金會發展過程中，政府對于社區基金會發揮著非常重要的作用，這是因為政府仍然會影響著社會資源的調配與流通，特別是在現在的社區基金會生態中政府發起的社區基金會已經成為主流，政府的態度決定著社區基金會發展的空間大小。政府在社區基金會中的作用發揮主要體現在兩個方面：一方面以街鎮為代表的基層政府推動著社區基金會的成立，他們為社區基金會提供原始資金，社區基金會籌資和項目推行也是以政府為先導進行的。為此，社區基金會要正確處理好與政府的關系，既要避免政府全力控制社區基金會，社區基金會被行政化或者體制化，成為政府的二級下屬部門；也要避免社區基金會與政府的分離，過度地強調自主性管理，獨立性運作，而失去政府這一主要支持供給者。政府扮演好在社區基金會中的特殊角色，主動通過階段性放權由直接管理轉向間接指導與監管，讓社區基金會發揮好鏈接政府與其他社會力量的橋梁，走向伙伴互助性合作。

（二）理事會發揮積極作用，構建有效的治理結構

社區基金會是基于特定的社區服務目標，由社區居民發起而成立的非營利性法人。在現有慈善法律制度環境下，社區基金會需要有理事會與監事會，保持法人治理結構的完整性，特別是理事會的設定直接影響到社區基金會的功能發揮。從實踐中看，現有的社區基金會都具有比較完整的理事會，理事人員身份涉及政府工作人員、社會組織代表、企業以及社區居民。但是各理事沒有充分發揮相應的作用，更多的是象征性地出席理事會。從全球范圍來看，現階段發展比較好的社區基金會，如美國的硅谷社區基金會籌款超過千億美元，重要經驗之一是各理事發揮相應作用。理事不僅參與社區基金會管理，進行科學決策，而且還為社區基金會籌資，形成籌資共同體。中國現有的社區基金會發展需要進一步明確理事的職責，讓理事了解社區基金會的日常管理，發揮理事所具有的社會資源優勢，讓不同的理事都可以在各自的領域為社區基金會發展或者籌資提供資源支持，讓現有的社區基金會資產實現保值增值。

（三）動員社區居民廣泛參與，培育公共精神

從總體來看，回應社區需求，解決社區問題，促進社區發展一直都是社區基金會發展與籌集資源的重要目標，也得到社區基金會管理者與各界的認可。但這一目標的實現需要更多的社區參與，現有的社區基金會仍然沒有有效地動員居民參與社區發展，需要倡導“公民有序參與，進行賦權”（托馬斯, 2005 ： 20）。其一，進行社區動員與社區宣傳，讓更多的社區居民參與到社區過程。現階段的社區基金會知名度較低，社區居民不了解，甚至有些社區居民根本不知道社區基金會的存在，需要做出進一步的社區動員與社區宣傳，擴展社區基金會的社區影響力。其二，發掘社區骨干參與，吸納更多的精英參與。這些精英既可以是政治精英、經濟精英，也可以是社會組織精英，讓更多的退休骨干參與到社區公益服務，重點吸納這些具有公益精神的社區居民進入到理事會與監事會，增強他們對社區的認同感。其三，社區基金會將志愿服務與項目服務有機結合起來，做好捐贈人服務。社區基金會的存在改變了傳統的社區居民參與方式，社區居民可以將自己的時間、資金交給社區基金會，實現過程性追蹤、方便管理。社區基金會根據社區居民的參與情況與捐贈意愿做好服務工作，合理分配社區基金會志愿服務與項目投資上的比例。除此之外，社區基金會需要及時做好信息公開，讓基金會信息披露進社區、進樓宇，以此可以讓社區居民看到社區基金會具體的運作過程與實效，增強對社區基金會的信任感。通過多方式參與讓社區居民更好地組織起來，有助于公共精神的培養。

（四）加強特色創新，走向全面發展

社區基金會作為一種新的慈善組織形態，既有社區組織的群眾基礎，也有財團組織籌資的合法性，需要在內部構建起科學合理的治理結構，在外部處理好與各類組織的關系，才能更好地發揮社區基金會的價值。基于此，社區基金會需要采取一系列創新舉措。首先，讓社區基金會進行實體化運作，配備專職的秘書長處理各種社會事務，進行組織網絡關系的構建，做好社區基金會專職秘書長的福利保障，從而使組織日常運作走向專業化。其次，以項目為抓手，不斷地創新項目開展的形式，打造品牌化服務項目，在做好社區居民需求調研工作的基礎上明確社區基金會項目開展的服務清單、資源清單以及項目清單，優化滿足那些需求量大、比較迫切的服務項目，不斷地運用新的服務理念、項目形式，并為每個項目設置相應標識，通過公益與商業結合的方式進行運作。最后，開拓社區基金會的業務范圍，以社區為基礎，適時引入慈善信托。社區基金會可以作為受托人為社區內的其他主體提供信托支持，將慈善捐贈與慈善信托結合，為特定的社區居民提供持續性的服務。社區基金會是一個社會組織，更是一個社區參與平臺，需要不斷整合轄區內的各類服務資源，將社區居民、社會組織、群眾團體、駐區單位等資源有序整合，為多主體參與和互動提供服務平臺。

社區基金會作為城市治理創新的有效方式，在解決社區資源配置不均衡、化解居民參與不足的困境等方面發揮著積極作用。創新既是對原有體制的改革與優化，也是對社會多元主體間的利益協調與再分配，社區基金會通過關系構建與平臺搭建很好地促進政府、市場與社會組織三方共建共治共享，適應我國現有社會治理格局的客觀要求，推動國家治理現代化在基層的有序實現，有助于中國特色基層社會治理體系建設。