論政府的養老責任

穆光宗

我國人口老齡化程度日益嚴峻。2018年底，我國60 歲及以上老年人口達到2.49 億人，比2017年增加859 萬人，老年人口占總人口的比例達到17.9%。人口老齡化帶來的最大挑戰就是養老問題。中國未富先老的國情、老年人口規模世界第一的事實注定養老問題不僅關系到國家全局的發展，而且關系到國民的民生民心民情。應對人口老齡化的挑戰已然是一項長期的戰略性任務，其中政府和市場的角色與關系是一個不得不關注的重要議題。政府的角色可以用來解決市場解決不了的問題，正因為存在著“市場失靈”，政府才變得格外重要。

政府治理現代化的重要標志就是堅持民生導向。根據古今中外的經驗，一個有人文關懷的政府扮演的是“安全網”“保護神”和“守夜人”的多重角色。概括地說，政府養老的主要職能是保基本、促普惠、求公正和增福祉。換言之，現代政府的養老責任包括了四個方面，即兜底養老的責任、普惠養老的責任、公平養老的責任和品質養老的責任。

養老社會化已然是時代的大趨勢，在少子老齡化時代養老風險急劇放大，政府在規避風險方面承擔著不可推卸的歷史責任和社會義務。在現代社會，養老并不能全靠家庭,國家和社會也應充分發揮其應有的養老功能，共同應對人口老齡化的最大挑戰。政府的職責是救助弱小、主持公道、彰顯公正與追求卓越，雖然家庭成員的養老責任并不應該弱化，但獨生子女家庭能夠承擔的養老功能確確實實是比過去的多子女家庭嚴重弱化了。目前中國已經開啟了社會化養老的新時代，在這個過程中，政府的角色和作用如何發揮離不開對養老責任的厘定。

一、兜底養老的責任

國民的養老安全感來自哪里？就來自政府深入骨髓的自覺的甚至是制度化的養老責任。兜底責任的要義是哪怕最弱勢的群體也能被政府的養老安全網保障其基本的社會養老權利，實現老有所養、老有所安。當然，面對有特殊困難的老年群體，政府可能會在不同的系統中采取不同的策略予以應對。政府承擔著保民生基本養老福利和養老服務的歷史責任，要扮演好養老“安全網”“保護神”和“守夜人”三重角色，使任何一個國民不會因為年老失去勞動能力、自理能力或者沒有兒女抑或兒女困難、兒女不孝而老無所養、老無所依。但在人口眾多、未富先老、社會主義尚處初級階段的中國，因國情所局限，老年人享受的注定是“低水平的養老福利”。

儒家的大同社會理想恰如《禮記·禮運篇》所云：“故人不獨親其親，不獨子其子。使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者，皆有所養。”孟子曰：“老吾老，以及人之老。”自古以來，針對最弱勢人群，政府就承擔過最基本的社會養老責任，其突出特點是以社會救助形式幫助最貧弱的老年群體，如貧困無靠、沒有子女、因為年老或者殘疾失去勞動能力者。保障弱者養老權和生存權就是古代政府體現的民為邦本的仁政追求。

古代中國就形成了家庭養老、政府養老和民辦（慈善）養老機構并存的養老體系。例如，南朝梁武帝時期開設的“孤獨園”，相當于當時的官方養老院，標志著社會養老的開端。唐朝時期官方養老院的規模進一步擴大，那時最重要的官方養老機構是普救病坊，主要用于救濟孤苦無依的老人。在傳統社會，政府的養老責任是救助式的，養老的主要責任主體始終是家庭、家族和親屬網絡，高生育率條件下的多子女狀況確保了家庭養老的傳統得以延續。

新中國成立以來，家庭養老幾乎是百姓的唯一選擇，我國形成了城鎮孤寡救濟、農村五保供養的政府包辦、城鄉分割的救濟型老年福利制度。黨和政府始終重視孤寡老人的贍養問題，并于1950年開始探索建立社會福利制度，改造了大批救濟性福利機構（社會福利院或養老院），專門收養殘疾人和“三無”老年人。截至1953年，全國收養孤老對象10 萬人。1956年，我國第一個農村敬老院在黑龍江省拜泉縣興華鄉創辦，到1958年底全國共建成15 萬所敬老院，收養五保對象300 萬人。截至1964年，全國共建成城鎮福利機構733 個，收養城鎮“三無”老人近7.9 萬人（劉鵬程，2019）。改革開放以來，我國為絕對貧困老年人構建了最低生活保障制度。國務院在2013年9月頒布的《關于加快發展養老服務業的若干意見》中還強調公辦養老機構要發揮兜底作用，重點為“三無”和困難老人服務。

政府是公共服務的主要提供者，同時承擔著養老福利的兜底責任。在人口老齡化不斷加深的現代社會，國民大規模的養老已然是政府不可推卸的社會福利責任。在現代社會，生育率次第下降，加之人口流動導致代際分離，家庭養老功能日趨弱化，社會養老替代家庭養老的養老社會化趨勢不可阻擋。在這種情形下，國家養老責任意識亟待提升，政府養老角色需要明確。

隨著人口老齡化規模的擴大與結構的深化，政府兜底養老的責任也日漸沉重。由于種種原因，社會上出現了新的規模更為龐大的老年弱勢群體，如高齡老人、失獨老人、空巢老人、獨居老人、因病返貧甚至由強變弱的老人、失能失智的老人等。如何規避和降低他們的養老、照料及生存風險是擺在政府面前的新任務、新使命。例如，有學者認為：政府基于社會治理需要、基于承擔因政策實施中產生負面影響責任的需要,理應擔當起“失獨家庭”養老之責任（安群、張峘，2015 ： 45-50）。例如，浙江省于2015年10月12日出臺了《浙江省衛生計生委等部門關于進一步完善計劃生育特殊家庭扶助關懷政策的意見》，以逐步解決浙江失獨家庭老無所養、病無人陪、死無人送的境況。生活不能自理、或70 周歲及以上時，由縣（市、區）民政部門指定公辦養老機構予以安排和接收；如果身有殘疾，也可自愿申請，由縣（市、區）殘聯優先納入重度殘疾人托（安）養服務，并安排殘疾人托養機構予以接收和照料；無監護人的孤寡獨居對象，經本人同意，由村委會（社區居委會）作為監護人，主要履行該對象入住養老院、醫療手術等監護人職責；亡故后，由民政部門根據有關殯葬管理規定為其辦理喪葬事宜。迄今為止，我國對經濟困難的高齡老年人，給予高齡津貼和養老服務補貼；對生活長期不能自理、經濟困難的老年人，逐步給予護理補貼。

兜底養老必須反老年貧困。但老年貧困具有明顯的異質性，對邊疆老年貧困現象的研究發現，女性、年齡越大、受教育程度越低、少數民族、家庭規模較小、代際關系較差以及外出交通便利性差的農村老年人，陷入貧困的概率更大（于長永，2018 ： 1-8）。因此，精準扶貧、因人施策是消除老年貧困的重要舉措。

二、普惠養老的責任

我國社會福利政策正在逐漸由補缺型向普惠型轉變。過去，老年社會福利主要面向“三無”老人①“三無”老人是指無勞動能力、無生活來源、無贍養人的老年人。。現在，老年福利開始惠及普通老年人。從歷史縱深發展來看，新中國成立以來，政府對“三無”老人采取過載入史冊的五保措施②五保對象指農村中無勞動能力、無生活來源、無法定贍養扶養義務人或雖有法定贍養扶養義務人，但無贍養扶養能力的老年人、殘疾人和未成年人，包括保吃、保穿、保醫、保住、保葬（孤兒為保教）。。隨著人口老齡化的發展深化和老年弱勢群體的不斷擴大，中國政府的這種普惠養老責任會越來越重，很有可能使老年福利支出演變為社會養老包袱。

無論城鄉，不論民族，普惠責任的要義是社會主義中國的老年福利惠及全體中國老年人。“不分年齡、人人共享”體現的就是普惠養老的責任。目前我國政府已經做到養老的制度全覆蓋。中國社會養老保險制度在2012年9月底迎來了一個標志性的時間節點，基本實現制度全覆蓋，即全國所有縣級行政區都開展了新型農村和城鎮居民社會養老保險工作。再加上企業職工養老保險，覆蓋我國城鄉居民的社會養老保障體系基本建立。雖然實現制度全覆蓋殊為不易，但養老保障要真正惠及每個中國人卻是更大的社會系統工程，其實職工養老保險仍有多個省份未實現省級統籌，特別是巨量農民工的養老權益難以得到保障。黨的十八大報告明確提出：“以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點的社會保障制度改革原則”，從“制度全覆蓋”向“人群全覆蓋”邁進可謂任重道遠。

普惠養老還體現在政府承諾提供基本養老服務，滿足老年人基本養老需求。例如，我國政府通過中央預算內投資、政府購買服務、運營補貼等手段支持基本養老服務體系建設，鼓勵各方參與，以普惠性養老服務更好滿足我國老年人不斷增長的、多樣化的基本養老服務需求。2017年以來國家養老新政重點在于加強基層養老服務建設，扶持基層養老服務項目；以社區為單位打造“虛擬養老院”“融合養老”“老年公寓”和“養老社區”等新模式；發揮政府的補貼功能，不斷完善和優化養老服務機構的建設、管理和發展。

老有所養是每個公民應該享有的基本權利，所以政府要明確和突出公辦養老機構的公益屬性和養老擔當（涂愛仙，2019 ： 44）。其公益性主要體現在為弱勢、貧困老人服務，使養老基本公共服務的福祉能夠惠及最需要的那個人群，就像公辦養老機構對“三無”老人和“五保”老人提供兜底性服務。隨著社會的變遷，公辦養老機構理論上的公益養老對象在擴大和增加，厘清和界定這個變化中的福利養老對象群體是我們需要做的一項工作。

三、公平養老的責任

公平養老的責任要義是政府有責任保障全體公民公平分享養老的福利資源和社會資源。在老年人養老福利待遇上力爭實現全社會的公正公平，避免養老問題上的社會分層和貧富分化，避免“相對剝奪感”社會心理的產生，以免造成新的社會不公。“老有所養、公平保障”這同樣是政府重要的養老責任。

我國的養老保障制度具有城鄉二元、人以群分、單位與地域屬性有別等諸多特點。養老保障水平在不同的人群中差別很大。給最需要的老人以最合適的服務保障，這才是精準服務供給的本意。譬如，居家養老的老年人最好生活能夠自理、可以是空巢但不獨居，這樣才可能降低居家養老模式中發生摔倒等意外風險、孤獨死風險等等。除此之外，對于具有多重弱勢特征的其他脆弱老年人（如高齡、失能、獨居等）而言，恐怕不宜過分提倡居家養老，而應考慮其他照料風險更小的養老方式，如社區養老院養老和專業的大型機構養老。

目前我國面臨的挑戰是養老金雙軌制和養老金的統籌層次還沒有實現“全國一盤棋”，這里面的障礙之一就是富裕省份不愿意“均貧富”，認為“劫富濟貧”是“社會不公”，心生相對剝奪感。

毋庸諱言，我國城鄉之間、不同人口群體之間養老保障待遇差別很大，要真正實現養老的社會公平尚有待時日。中國社會科學院發布的《2012 社會保障綠皮書》顯示，不同養老保險制度體系中的老年人，養老金最低每月200元，最高10000 元，相差50 倍之多。養老金待遇的顯著差距容易引發社會心理的失衡，影響社會和諧，由此提出了將碎片化的新農保和城鎮居民養老保險整合成為統一的國民基本養老保險制度的改革要求。

四、品質養老的責任

社會主義中國有自己偉大的養老夢，不僅要努力實現所有老年人安享晚年、五福齊臨①五福是中國傳統文化的說法，也可以理解為理想人生的古代版本。五福是指長壽、富貴、康寧、好德和善終。，而且能針對全體中國老年人的多樣化需求提供有品質的養老服務和老年支持，使老年人有滿滿的獲得感、安全感、歸屬感和幸福感。在社會主義初級階段，不僅要實現老年小康，而且要實現老年健康。政府的養老責任不是僅僅滿足老年人的生存需求、安全需求，而且要滿足其發展需求、價值需求和歸屬需求，以滿足老年人不斷增長的對美好生活的追求和向往。為此，我們要追求各取所需、各得其所、心滿意足、品質優良的養老狀態。

品質養老包括了三個方面養老質量的提高，即養老福利水平的提高（不僅指養老金福利，也包括無障礙設施和住房環境的福利），老年人的養老需求滿意度提高，環境老年友好度的提高。這也提示了老年福利政策完善的努力方向。

老年人的養老需求是有層次和結構的，并非“五個老有”可以完全涵蓋。根據美國心理學家馬斯洛提出的五層次人類需求理論，以此來衡量中國老年人的需求，也不能例外。廣義的養老理論建立在全生命歷程、身心靈結合的老年人需求結構上。

人們期盼政府能夠全面地推進社會化、專業化、制度化的養老模式，希望政府能加大養老投入,承擔更多的養老責任,在養老問題上發揮更加重要的作用。有人認為，養老服務供給中，政府應承擔起作為“準公共物品”的養老服務的供給責任。政府作為養老服務供給的核心與主導力量，理應在完善制度設計、優化財政支持、強化統籌監督方面有更多作為（李文軍，2019）。

品質養老的責任擔當不只是良好的愿景，而是需要國力和實力作為托底的民生大事，這就是要實現“邊老邊富”以及“共享美好生活”的目標。近年來，延遲退休話題的熱點化、焦點化從一個側面說明了養老金歷史欠賬、養老國力儲備不足、個人賬戶空賬運行等問題的嚴峻性和長期性。

不斷提高老年福利水平和生活質量應該是服務型政府不懈的追求，為此我們要促進老年福利共享機制的完善，不斷提高老年人共享經濟社會發展成果和社會福祉的水平。迄今我國實現了企業職工養老金“十五年連升”的奇跡，這個奇跡體現了老年國民、退休職工共享改革發展成果和社會福利的事實。毫無疑問，只有經濟發展了才能做到“大河有水小河滿”，同時共建共享的機制確保了老年人的養老權利。發展、和諧、共享應該是積極應對人口老齡化挑戰的基本策略。

不斷提升老年福利水平應該是政府關于可持續未來的一份養老責任。福利是一柄雙刃劍，既帶來福祉也帶來負擔。但福利國家矢志不渝地將社會福利適度化看作是社會發展的重要目標,全體國民福利共享與福利提升體現了國家發展的宗旨。

“社會福利社會辦”的理念要正確解讀，社會辦也包括了政府辦和社會組織辦。1984年11月，民政部“漳州會議”上首次提出“社會福利社會辦”的指導思想，提出社會福利事業由國家包辦轉向國家、集體、個人一起辦，支持城市社會福利院和農村敬老院向社會老年人開放。社會福利的創造主體多元化可以調動全社會的積極性，增加慈善與公益福利供給。

五、結論與思考

在少子化和老齡化并發的時代，家庭養老-照料功能急劇弱化的背景下，政府該如何更好地明確自身的養老責任，關系到政府在養老事業中的角色定位和作用發揮。在越來越多的獨生子女為主的小家庭無法滿足老年人的養老和照料需求時，國人當然希望政府能夠發揮積極作用，有所作為甚至大有所為。

其一，需要認識到，政府是極其重要的養老主體，肩負著重大的養老社會責任，以及改善老年民生的偉大歷史使命。對于失獨或者無后的老年人，政府甚至是第一養老責任主體，要發揮好兜底養老責任，真正做到“不分年齡、人人共享”，使孤獨無助的老人能夠老無所憂、老有所養。目前，一些機構“一床難求”和有些機構“空床率高”的問題需要破解，本著“兜底”原則，重新定位公辦養老機構的社會養老功能。總之，政府要堅守好兜底養老、普惠養老、公平養老和品質養老四大社會的和歷史的責任。

其二，傳統社會的養老責任主體也并不僅僅是家庭，也包括了政府，只是古今權重不同而已。古時提出的大同社會理想一直是我們孜孜以求的，今日之中國已經進入“老吾老，以及人之老”的社會養老時代。今后還要進一步厘清中央政府和地方政府的責任分工。中央政府保障的是全體國民的養老待遇和國民待遇，地方政府保障的是一方百姓的居民待遇、市民待遇和村民待遇。

其三，在養老服務方面，政府的職責定位是保基本、補短板，重點滿足基本養老服務需要；同時通過政策引導激發市場主體的積極性。政府除了直接提供“養老公共品”和“養老準公共品”外，市場還提供“養老非公共品”。政府作為養老服務供給的核心與主導，需要在制度設計、財政支持、統籌監督、環境營造諸方面有更多作為。

總之，基于“多元治理”的邏輯，我國養老服務供給除了保留政府對于基本公共服務的社會責任外，突出強調了企業、社會組織和社區等多元主體的共同參與和治理，構建契合市場經濟條件的新時期社會化養老服務體系。