市域社會治理現代化的理論認知與實現途徑

姜曉萍 董家鳴

黨的十九屆四中全會確定了“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”的新時代要求，并提出了“社會治理體系”“社會治理共同體”“市域社會治理現代化”等富有時代意義和價值目標的新概念和新任務。其中將“加快推進市域社會治理現代化”作為構建基層社會治理新格局的重要內容。這需要我們對從認識論的視角解析市域社會治理的概念、內涵與特點，用系統論的思維解構市域社會治理的影響因素和關鍵環節，用實踐觀指導行動探索實現市域社會治理現代化的有效途徑。

一、市域社會治理的理論認知

在社會流動日益加速、社會互動日益頻繁、社會結構日趨復雜、社會分化日趨加劇的時代，如何用新時代中國特色社會主義思想指導市域社會治理實踐，如何回應黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中提出的“加快推進市域社會治理現代化”，這需要我們首先從理論上厘清市域社會治理現代化的概念與內涵，了解其時代價值與意義。

（一）市域社會治理的概念及其特點

市域社會治理是與城市社會治理有內在聯系而又具有獨特內涵的新概念。一方面城市社會治理是市域社會治理的核心內容，因為城市的底色就是以人口、空間、生活為核心要素的社會場域，故城市治理的關鍵是社會治理。另一方面市域社會治理不僅僅限于城市社會治理，還要涵括市域范圍內的整體性社會關系協調、社會行為規范、社會矛盾化解、社會治安防控、社會風險應對、公共安全保障等，以解決社會問題，促進社會公正、保持社會穩定。其概念至少包含以下內容：市域社會治理在物理空間上指城市行政管轄的全部地域，自上世紀八十年代市管縣體制改革在全國范圍內推行開始，市域概念中理應包含地級市城區及其下轄的縣級市，因此市域社會治理的空間維度包括城區社會治理和鄉村社會治理；在治理主體上，市域社會治理突出市級層面在該地域社會治理過程中“主導者”角色和“統籌性”功能，有利于市級層面更加充分發揮自身的政策執行及再推動能力、資源整合及再分配能力，因此市域社會治理的主體層級維度特指市級統領、區縣負責、鄉鎮聯動；在治理方式上，市域社會治理既強調系統治理、依法治理，也重視綜合治理，源頭治理，主張在市域場景內發揮多元主體協同作用，針對不同的社會問題采取多樣化的治理方式，推動社會融合和凝聚，促進社會和諧發展。因此市域社會治理的機制維度指多層級主體協同，多樣化路徑互動，全方位要素集成，全員化社會參與；在治理理念上，市域社會治理以實現城鄉居民美好生活為目標，致力于破解城鄉社會治理的二元結構，強調以“市域”為范疇，通過整體性治理消解城鄉社會分治帶來的社會不公和社會進步差距。因此市域社會治理的價值維度指向城鄉社會均衡發展、公平正義。

市域社會治理具備以下特點。集成性：市域社會治理是集成城鄉社會治理的整體工程，也是各種要素聚集的有機生態系統，政治、經濟、社會、文化、生態“五位一體”治理缺一不可，系統治理理念貫穿城區治理為核心帶動鄉村治理的全過程；聯動性：城區與鄉村是市域社會治理現代化的一體兩面，城區的發展帶動著鄉村的發展，城區的治理影響著鄉村的治理，與此同時，鄉村的發展支撐著城市的發展，鄉村的治理啟發著城區的治理，市域社會治理需要在分類治理基礎上實行融合治理；雙重性：首先體現在城區的社群多元化與鄉村的鄰里同質化之間、城鄉的二元矛盾與市域的一元空間的雙重張力，這不僅增加了市域社會治理體系構建的難度，也增加了同一治理語境下社會矛盾發生的可能性，其次體現在發展與治理的雙重需求上，必須處理好科學發展與有效治理的關系；樞紐性：市域社會治理既要承接中央關于國家治理的制度安排，又要橫向對接自身治理實踐，還要向下啟發、指導更為基層的社會治理現實，在國家治理體系中具有承上啟下的樞紐作用。

（二）市域社會治理現代化的時代意義

市域社會治理是國家治理體系現代化重要基石。市域社會治理是國家治理的縮影，市域治理能力影響著國家治理能力現代化的水平。市域社會治理是城市社會治理與農村社會治理的融合體。市域社會治理是國家治理在市域范圍內的具體實施，是鏈接國家治理體系宏大研究與城鄉社區微觀敘事的中觀治理維度。

市域社會治理是城鄉社會融合發展的基本。在很長一段時間內，我們強調增長導向型的城市治理模式，通過產業集聚吸引農民工進城，生產要素在城鎮快速集聚，城市規模快速擴張，經濟發展整體效率提升，這種治理模式衍生出城鄉公共資源配置不均衡、基本公共服務承載力不足、農民工社會福利權流失等社會問題。市域社會治理現代化強調價值訴求與工具理性結合，在以人民為中心的理念指導下，打造具有“中國特色、時代特征、市域特點的社會治理新模式”。這種城鄉統籌考慮、融合治理的民生導向型治理模式強調共建共享，力圖人人有責、人人盡責、人人享有，追求社會和諧，注重協調發展過程中的各種利益關系、化解各種矛盾，努力實現經濟建設與社會建設的統一，實現城區與鄉村的齊頭并進、同頻共振。

市域社會治理是有效化解社會矛盾的基礎。隨著全世界范圍內城市化進程的不斷加速，越來越多的農村轉移人口向城市集聚，生產生活要素的擴充與膨脹隨之而來，物理空間的相對固定性、公共資源的有限性、城市人口的靈活性、生活需求的多元性加劇了“城市”與“人”之間的矛盾，與此同時，農村家庭的空心化、人口的老齡化、土地資源的限制化衍生了“鄉村”與“人”之間的矛盾，“共同享有美好生活”的愿景受到多重矛盾的威脅，這激發了對“人民安居樂業、社會安定有序”的共同需求。城市化進程需要“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”來調和這種社會矛盾，市域層面具有較為完備的社會治理體系，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源能力，是將風險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級。

二、市域社會治理現代化的關鍵因素

（一）市域社會治理現代化的基本內涵

市域社會治理是以實現城鄉居民共同的美好生活為目標，在市域范圍內統籌城市與鄉村的多元主體，在兼顧城市與鄉村特點的基礎上，完善公共服務，化解社會矛盾，促進社會公平，建立城鄉聯動、城鄉互動、城鄉驅動的和諧有序、持續發展的基層社會治理格局的過程。其內涵應該包括以下幾個方面：

以美好生活為目標。“堅持以人民為中心的發展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路”是中國特色社會主義制度和國家治理體系的顯著優勢之一，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民日益多層次、多樣化的需求連接著人民的獲得感、幸福感和安全感，市域社會治理現代化必然是以人民為中心的社會治理，必然是全心全意為人民服務的現代化，一切以維護人民的利益為根本，人民對美好生活的向往就是市域社會治理現代化的奮斗目標。

以多元組織為主體。隨著城鄉社會生活的日益復雜，傳統的單中心管控模式顯然無法有效應對城鄉社會矛盾的多變化和社會風險的不確定性。變“單兵作戰”為“兵團協作”，充分利用不同組織的角色優勢，在黨組織的領導下實現組織聯動、資源聯用、服務聯做。只有依賴政府、市場、社會、居民構成協作網絡，實現協同行動，通過平等、公正的協商與利益調和才能及時進行社會調適，防范社會排斥，增強社會凝聚，從而及時協調社會關系、解決社會問題、化解社會矛盾。黨的十九屆四中全會也把“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”作為加強和創新社會治理的重要途徑。堅持和完善共建共治共享的社會治理制度是實現國家治理能力和治理體系現代化的必經之路。

以公共服務為核心。誘發社會風險的深層次原因是社會建設滯后和公共服務供給不足引發的收入分配結構不合理、貧富分化嚴重、社會不公平感等社會“負能量”。公共服務的合理有效供給不僅僅是向社會成員提供基本生存與發展需求的民生建設，還是城鄉公民社會權利平等實現的法治建設，更是形成多元主體協同互動的社會治理格局的社會建設。市域社會治理現代化是城鄉共建、服務共享、社會共治的格局形成的過程，以公共服務為核心，才有可能從源頭上化解社會矛盾，促進社會和諧。

以社會質量為關鍵。所謂社會質量，是社會各個環節、各種運動和各種因素自我組織的程度。市域社會治理現代化必然要經歷一個變“為民做主”為“讓民做主”最終走向“由民自主”的過程，在這一過程中民主法治是基、公平正義是柱、安定有序是梁，人的發展與尊嚴是頂，共同構建起社會質量的大廈，其穩固程度直接體現著社會團結、社會凝聚、社會融入的程度。依法維護公民的合理權利、保障普通公民平等參與社會治理的機會、促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，構建起以黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系是提升社會質量，推動市域社會治理現代化的必然發展趨勢。

（二）市域社會治理現代化的關鍵環節

市域社會治理現代化的全面推進是一項社會系統工程，以系統論的視角來看，市域社會治理中各要素必然存在相互依存、相互支撐、相互滲透的關系，這一有機整體中的關鍵環節必然貫穿市域社會治理現代化的全過程。

第一，市域社會治理現代化要以公共需求為導向。市域公共需求的多量性與多樣性，決定市域社會治理的復雜性與艱巨性。針對城鄉不同群體的公共需求，構建市域社會治理的各項子系統，基本形成居民訴求表達——居民利益保障——居民權利實現——居民需求滿足的良性循環，其核心要義在于尊重民意、維護民權、實現民主、贏得民心。以居民生活改善為根本目的，不單純追求規模速度，更關注城市化進程中城鄉居民普遍生活質量的提高，最大可能性地滿足合理的居民需求，以適應城鄉不同群體在城鄉不同場域中的生存需求、發展需求和幸福需求等。

第二，市域社會治理現代化要以社會承載力為基礎。社會承載力是指區域內的公共設施、政府服務、社會服務以及基本公共服務對人口及經濟社會活動的承載能力。社會承載力的下限是城鄉發展的基礎，上限則是城鄉發展的邊界。通過合理開發區域生態、集約利用公共資源、優化美化公共環境、完善基礎設施、保障公共安全、有效精準提供公共服務，有機結合社會承載力的物質層面與非物質層面，提升市域社會治理對人口及經濟社會活動的吸納力、包容力、影響力、輻射力和帶動力，以保證市域社會治理現代化的可持續發展。

第三，市域社會治理現代化以創新社會治理系統為核心。由傳統模式向現代化邁進的過程中，社會治理系統的更新是市域社會治理的運行保障，是市域社會治理體系和治理能力走向現代化的核心。這需要重塑多元協同的社會治理新格局，搭建頂層設計能夠有效帶動具體實施的治理結構，完善目標層、制度層、路徑層、監測層的具體內容，形成多向度的市域社會治理戰略系統。在這一系統中，始終以建設具有良序善治、活力迸發、幸福生活、永續發展的中國特色市域社會治理新格局，推進治理體系和治理能力現代化為目標；圍繞依法治理、系統治理、智慧治理、精準治理四大理念開展制度設計；以黨統籌全局能力為核心，通過培養、強化、提升政府治理能力、市場監管能力、社會協同能力、公共服務能力、交通治理能力、環境治理能力、風險治理能力在內的關鍵治理能力來保障社會治理現代化的實施路徑；構建治理主體維度、治理機制維度、治理內容維度、治理質量維度為主要內容的市域治理體系與治理能力評估，監測市域社會現代化進程。

第四，市域社會治理現代化要以社會力量支持為關鍵。黨的十九屆四中全會提出要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序”，這要求我們消解原有的鏈條式治理結構，充分調動黨組織、政府、市場主體和各種社會力量共同參與到社會治理中來，拓展更立體的社會治理空間、吸引更廣泛的社會治理力量、發展更全面的社會事業、完善更系統的社會福利、建設更自主的社會組織，在城鄉場域中完成社會聚力、激發社會活力、形成社會合力，構建社會力量支持體系，既加速市域社會治理現代化過程，也為國家治理體系和治理能力現代化積累社會力量。

三、市域社會治理現代化的實現路徑

黨的十九屆四中全會強調要“加快推進市域社會治理現代化”，這表明我們現行的市域社會治理體系和治理能力還不能適應國家治理現代化的要求。在治理主體方面，政府在社會領域的“還權賦能”依然不足，如何更好地培育社會組織、激發市場活力、引入社會力量在今后一段時間內仍將是市域社會治理現代化的主要內容之一；在治理模式方面，信息技術的發展給推進市域社會治理現代化帶來便利的同時，也可能出現“形式大于內容”的尷尬局面，如何善用治理工具將是未來可能出現的新的治理難題；在治理內容方面，隨著市域社會治理情境的不斷豐富和擴充，必然還會經歷一個社會矛盾劇增又趨于平緩的過程，現有的市域社會治理現代化內容將面臨進一步的修正和完善；在治理層次方面，如何改善市域社會治理中所包含的城鄉二元社會治理不平衡問題亦是可能面臨的治理困境。這就要求我們加快探索市域治理現代化的有效路徑。

（一）以社區治理為基礎，增強居民的幸福感，實現“微治理”。

實踐證明，社區作為一個人從家庭邁入社會的初始空間，已經成為社會治理建構得以實現的基礎。社區作為社會的基本構成單元，是社會治理的重要平臺和載體。社區治理是加強和改進市域社會治理現代化的固本之策，把人民對美好生活的向往作為社區治理的奮斗目標，高質量推進城鄉社區治理，推動市域發展從經濟邏輯回歸人本邏輯，從生產導向轉向生活導向，使社會治理的成效更多、更好、更公平地惠及全體人民，建設居民環境優化、服務能力提升、社區治理深化、居民民主自治、社會組織培育、社區文化繁榮的現代化社區。第一，實現對居民多樣化、多層次、個性化服務的精準供給，推進品質社區建設，以社區服務完善城鄉服務。第二，探索社區治理的內生動力機制，激發和引導社區的創造力和發展活力，推進活力社區建設，以社區活力帶動城鄉發展。第三，將綠色宜居、生態舒適納入社區建設必備環節，推進美麗社區建設，以社區生態優化城鄉生態。第四，將社會主義核心價值觀和中華優秀傳統文化融入自治，推進人文社區建設，以社區向上向善向美的精神培育城鄉精神。第五，完善社區自治體系，優化社會治理參與形式與過程，確保社區參與規范，推進和諧社區建設，以社區品質體現城鄉品質。

（二）以多元協同格局為保障，增強居民的主體感，實現“協治理”。

市域社會治理走向現代化的過程必然伴隨著治理重心由經濟發展向社會治理轉型，原有的主體相對單一的社會治理格局天然缺失對多變、突發的社會問題進行迅速反應的能力，缺乏對復雜、綜合的社會現實樣樣回應的精力和資源，正如黨的十九屆四中全會提出的構建基層社會治理新格局，我們迫切需要構建多元協同的社會治理新格局。第一，構建黨建引領格局，提升黨統籌城鄉治理能力，發揮黨組織統合性治理功能是推進市域社會治理現代化的政黨邏輯。以多維立體“大黨建”格局重塑市域社會治理整體性，以完善科學嚴謹“大黨建”機制重塑城鄉社會治理規范性，以創新城鄉基層“黨建+”體系重塑市域社會治理有效性。第二，完善責任體系，提升政府市政治理能力。市政層面實現從“條塊分割”到“縱橫聯動”的轉變，市場層面實現從“職能監管”到“戰略監管”的轉變，社會層面實現從“單兵作戰”到“社會共治”的轉變。第三，優化成長環境，提升社會組織協同能力。完善社會組織體系，構建社會組織發展的良性生態系統，長遠規劃社會組織在市域社會治理中角色定位的政策框架；培育社會力量新型合作模式，最大限度地利用社會力量的“聚合力”；發展現代化的社會組織，不斷降低社會組織對政府的依賴性，探索社會組織自生發展的路徑與機制。第四，增強主體意識，提升居民自治參與能力。喚醒公民參與市域社會治理的意識，提升公民自治能力；創造平等化的利益表達權利格局，構筑合理化的利益表達渠道；健全規范有序的公眾參與機制，建立健全市民政治決策參與的制度性平臺，最大限度地增加市民對公共政策的認同和支持。

（三）以公共服務承載力為核心，提升居民的獲得感，實現“善治理”。

當前我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，居民對城鄉基本公共服務有了新的要求和期待。市域社會治理現代化對公共服務供給的要求由“供給能夠滿足社會不同群體訴求的基本公共服務”上升至“供給充分滿足社會不同群體需要的優質化、均衡化公共服務”，提升居民的獲得感。第一，出臺具有預測性的公共服務資源配置政策，通過技術手段對未來人口趨勢、城鄉空間發展可能等作出預測，建立與公共服務需求總量增長趨勢相適應的社會治理資源分配政策體系。第二，優化均衡性的公共服務資源配置結構，統籌考慮市域總體規劃的發展思路,強化城鄉各級黨委、政府公共服務資源配置責任，積極吸納社會自治組織、公民志愿群體參與公共服務供給過程，提升資源配置的有效性、優化資源供給的均衡性。第三，完善科學化的公共服務資源配置體系，運用城鄉空間規劃、數理統計分析等專業知識，在政策目標設定或政策內容設計上注重公民訴求的多元化，重點突出基礎教育資源優質性、社會就業資源充足性、醫療衛生資源可及性。

（四）以智慧城市為依托，增強居民的大數據感，實現“巧治理”。

治理工具的數字化簡化了治理信息處理的過程，但與此同時，這帶來的實際空間與虛擬空間的交疊進一步加大了市域社會治理的難度。新一輪以大數據、云平臺和物聯網等為技術支撐的數據化治理工具徹底改變了市域社會治理“智慧化”的內涵。智慧城市是一種城市可持續發展的創新理念與創新實踐，是改革城鄉管理體制、完善城鄉治理機制、實現市域社會治理現代化的新理念和新路徑。第一，建設共享型的市域公共資源大數據庫，以統一的技術標準規范整理市域范圍內人、地、事、物、組織等各項基礎數據資源，解決長期以來多部門間縱向分割、橫向不通的信息化孤島問題。第二，建設精細化的市域公共服務感知系統，形成精準化的市域公共服務供給鏈條，同步公共需求采集平臺、電子政務云平臺、公共服務數據平臺，推動公共服務感知形式由傳統的“面對面”向智慧“鍵對鍵”轉變，實現公共服務資源的“優質投放”與“精準使用”。第三，建設網絡狀的市域公共安全行動協作團隊，實現通信網、互聯網、物聯網“三網聯動”，實現問題接收、協同處理、移動追蹤、處理反饋、信息發布“一條龍”通道，實現智慧化追蹤“底數清、情況明、責任實、反應快”的體系構建。第四，建設交互式的市域社會治理云平臺，推行決策的“數據驅動”模式，建立健全社會治理的技術支持機制，完善智慧感知、描述性機制、評估預測機制、治理規范機制、互動溝通機制，搭建起“網格化治理，精細化服務，信息化支撐，社會化參與”的全面的社會治理新平臺。