對我國TOD近期發展的思考與建議

文/徐飛 朱曉兵

在我國軌道交通高速發展、新型城鎮化以及基礎設施投融資改革這幾大浪潮的復合推動下，TOD（Transit-Oriented Development公共交通導向發展）迎來了黃金發展期。截至2018年底，中國內地累計有35個城市建成投運城軌線路5761.4公里，據不完全統計，已有24個城市建成運營了TOD項目。目前，幾乎所有在建和規劃發展軌道交通的城市全都在大力推進TOD，以成都為例，市領導提出“TOD模式是軌道交通時代城市發展的一場思想解放運動，是城市開發理念的更新和城市運營方式的重構，具有戰略性歷史性意義”，市政府出臺了系列支持政策，成都市軌道集團確定了105個站點和75個場段進行TOD開發、2019年內要開工13個示范項目，以新津縣為代表的沿線區縣主動“擁抱地鐵時代”、聘請“TOD全流程總顧問”推進工作。

TOD理念簡單，難在實施！TOD是典型的跨界、多專業、多產業鏈全過程整合產品，面臨著技術邊界、主體邊界、利益邊界以及政策邊界不明確和不穩定的問題，需要打破城市既有利益格局進行優化重組。雖然TOD大潮已起，但到目前為止，中國內地TOD實踐的教訓遠多于經驗，堪稱精品的TOD項目更是屈指可數。根據我國TOD推進情況，結合國內外其他城市經驗教訓，在此提出以下思考與建議：

一是加強頂層設計，形成“TOD利益共同體”。以“有利于TOD全生命周期增值效益最大化”為原則，加強頂層設計，合理設定TOD各參與方，包括各級政府、軌交企業、社會開發商/運營商以及市民的角色定位、職責劃分、合作模式與利益分配等，使得各相關主體真正樹立“參與TOD開發就是融入城市利益共同體”的認識，目標一致、協作共贏。

二是政策設計與路徑策劃并重，統一認識。很多城市都以東京、香港的TOD案例為學習榜樣，也出臺了不少支持政策，但并非有了政策就能順利實現目標。要特別重視“源頭策劃”，根據具體國情市情，針對性地策劃TOD推進路徑和工作程序，同時還需要對TOD各參與方進行培訓、統一認識。相應地，在策劃團隊的選擇上，要注意境外專家技術團隊和具備國內TOD項目實操經驗的本地專家團隊的有機組合。

三是軌交企業使命改變，能力需全面升級。TOD浪潮中，除了傳統的建設運營外，軌交企業事實上已成為肩負著軌道交通和城市可持續發展使命的城市綜合運營商，同時也是大多數TOD項目的操盤者。新的定位下，軌交企業的格局擔當、思維方式、專業人才儲備、工作方式等，都需要全面升級方能應對。

四是TOD合作開發途徑有待拓寬和規范。軌交企業與具有品牌和專業度的開發商或運營商緊密合作，對最大化TOD增值至關重要。目前政府支持TOD的“政策紅利”基本為軌交企業或地方國企所專享，大多數合作開發模式及項目取地方式限于在既有政策和體制環境下打“擦邊球”，如何既讓TOD項目的開發程序陽光、規范與公平，又能找到國有與和民營企業合作開發的利益平衡點，是確保合作共贏、實現TOD增值效益最大化的關鍵所在。

五是科學、有序開展TOD工作。TOD絕對是對的事情，但更是難的事情，是需要時間積累的事情。在舉國高度重視TOD的同時，千萬不可用搞運動的方式推進TOD，而是要充分尊重專業、尤其是前期策劃規劃，以合理的時間和流程有序開展工作，以工匠精神打造精品、少留遺憾。國家發展改革委近期密集批復了逾萬億元投資額的城軌和鐵路項目，軌道交通又迎來新一輪建設熱潮，TOD面臨著前所未有的機遇，同時也承載著促進城市高質量發展和軌道交通可持續發展的重大使命。從國情市情看，我國城市土地非私有屬性，這是實行TOD綜合開發的先天優勢。此外，我國政府出臺支持政策以及推進協調的力度更大，并且可以發揮后發優勢，借鑒國內外城市的經驗教訓，進行更為系統和有預見性的規劃與部署。相信未來越來越多的“完美TOD”案例一定會在中國大陸涌現！