統籌推進杭州都市區經濟轉型進程

□朱師鈞 桂煒 陳煒 李檬

杭州的戰略地位日益提高，國際知名度不斷擴大，然而在走向都市區經濟發展的過程中，市域統籌發展滯后，條塊分割，各自為政問題突出。特別是政策碎片化導致的發展碎片化成為了杭州經濟社會進一步發展的“絆腳石”，為此應當積極推進杭州市區域統籌工作。

統籌規劃引領“一張圖”

近年來，杭州全市行政區劃進行多輪調整，市域范圍不斷擴大，但城鄉規劃管理受財政體制、人員編制等多方面因素制約，始終存在體制不順、難以落地等問題，這是導致市區統籌發展滯后的重要原因之一。為進一步加強市區規劃統籌“一張圖”，應當抓好三項工作。

進一步理順城鄉規劃管理體制。區級城鄉規劃管理機構（包括大江東產業集聚區、杭州經濟技術開發區城鄉規劃管理機構）作為市城鄉規劃主管部門的派出機構，應當實行人財物垂直管理，人員總量控制、統編使用，實現規劃系統行政人員干部人事、財政供養、資產歸屬方式相對統一。同時進一步優化區級城鄉規劃管理機構工作職責，實現城鄉規劃服務職能下移。各類國家級、省級開發區和園區（大江東產業集聚區、杭州經濟技術開發區除外）的城鄉規劃工作可以納入屬地行政區城鄉規劃管理機構管理。

進一步建立多規融合統籌工作格局。針對多部門、多類型、多專業規劃之間存在相互“打架”的問題，杭州市已由規劃局牽頭建設了杭州市空間規劃“多規合一”業務協同平臺。下一步，建議一方面要加大“多規合一”業務協同平臺的應用，發揮平臺作用，依托平臺提供的多規信息開展規劃編制、投資項目招引、項目前期生成等工作。另一方面，建議盡快啟動國土空間規劃編制試點工作，全面整合城市總體規劃、土地利用總體規劃等相關規劃，重點研究推進市區統籌，減少行政區劃邊界對規劃空間邊界帶來的影響。

進一步建立規劃實施監督長效機制。建議完善規劃實施督查體制機制，探索建立規劃督查中心，構建全方位的規劃監督體系。利用多規合一業務協同平臺加強對全域規劃實施的監測，動態掌握城鄉建設情況。加強對城鄉規劃執行情況的監督檢查，對嚴重違反城鄉規劃的區、縣（市）政府負責人進行約談，提高城鄉規劃實施的嚴肅性。

統籌項目招引“一盤棋”

2017年，杭州市已經出臺了《市委辦公廳市政府辦公廳關于進一步完善杭州市招商引資機制的若干意見》（市委辦發〔2017〕61號），從統籌產業集聚、統籌重大項目、強化考核激勵等方面構建“大招商”新格局。2018年，杭州市投資促進局編制了《杭州市產業投資統籌管理辦法》，提出進一步創新體制機制，強化市級層面的規劃統籌、政策統籌、項目統籌和要素統籌，優化資源配置，減少無序競爭。

強化頂層設計。在發揮區、縣（市）及產業平臺招商主力軍作用的基礎上，構建由市投資促進領導小組及辦公室統領、產業招商組和項目引進專項組分類推進的招商統籌協調大格局。推進上下聯動和部門聯動，形成全市重大產業項目招引內部競爭有序和外部競爭有力的良好局面。制定和優化市級產業政策，構建以產業鏈精準招商為導向的政策體系。

強化平臺整合。根據《中共杭州市委杭州市人民政府關于促進產業平臺高質量發展的實施意見》（市委〔2018〕24號）的要求，圍繞杭州城市功能定位和產業發展戰略目標，著力優化全市產業平臺空間布局和功能定位，構建“產業基地—產業園區—特色小鎮—產業社區”的產業平臺空間布局體系。加快主導產業培育和產業結構調整，提升產業平臺產業層次和發展能級。編制全市產業平臺發展總體規劃和建設標準指引，出臺優化土地供應機制、低效工業用地退出機制和存量用地盤活機制等政策意見，修訂創新型產業用地標準。

強化項目統籌。對需要跨區域布局的重大項目，以及省市領導交辦的重大項目，由市級層面主談。各地申報需要市級層面統籌支持的項目，原則上以上報地為主談單位，市級部門參與支持。對市級主談的項目，由市有關產業主管部門、產業平臺、行業內專家對項目的技術含量、發展前景、產業帶動性進行預評估，根據預評估情況組建項目引進專項組。

強化流轉統籌。對于產業梯度轉移項目或不適合在本地落地的“溢出”項目（本地企業新投資項目），在全市產業投資促進考核中給予項目流轉相關的加分。推動區縣、平臺聯動發展，建立利益分享機制，對于跨區域布局的項目和“溢出”項目投產后形成的有關財政收入地方留成部分，由合作雙方商定比例分成。進一步完善市域范圍內企業搬遷財政利益共享機制，更好兼顧遷出地和遷入地之間的利益關系。

統籌土地指標“一本賬”

目前浙江省實行的是指標分解由省直接到縣的“省管縣”模式，市級進行統籌的余地較小。在此前提下，加大對重點項目市級統籌力度，將有限的新增用地計劃指標用于重大基礎設施、重大產業和重點民生項目保障，做到“重點基礎設施項目，指標應保盡保；重大產業項目，指標跑部跑省爭取”。

精準配置計劃指標。服務指導業主單位提前謀劃、做深做細前期工作，根據項目的重要性、前期工作的成熟度，按照“以項目定計劃”的原則，精準投放新增用地指標，實現用地指標投放一本賬管到底。

統籌落實占補指標。強化重大項目的耕地占補平衡指標統籌保障能力，大力推進墾造水田專項行動，在確保完成0.65萬畝墾造水田目標任務基礎上，力爭完成1萬畝；同時，積極爭取耕地占補平衡指標和增減掛鉤節余指標跨省調劑特殊政策，通過國家和省統籌來落實重大項目耕地占補平衡，力爭通過國家和省統籌再落實1萬畝補充耕地指標，多措并舉彌補耕地后備資源不足的矛盾。

統籌生態補償“一把尺”

杭州是國內較早建立和實施生態補償機制的地市之一。2006年生態補償機制正式運行，市財政通過轉移支付主要對錢塘江上游的淳安、建德、桐廬、臨安和富陽5個區、縣（市）進行補助。據統計，2006年至2018年，市財政累計撥付生態補償資金11億元，有效支持了各區、縣（市）生態環境保護和改善。此外，根據國家三部委文件相關規定，杭州于2015年3月起實行污水處理費收支兩條線。按照全市污水處理廠的分布設置，濱江區、大江東和蕭山的污水處理費統一上繳至蕭山區財政。根據財力和支出責任相匹配以及“收支兩條線”原則，濱江區、大江東和蕭山的污水處理由蕭山統籌管理。

修訂生態補償資金管理辦法。市財政局與市環保局分別于2010年、2014年、2016年三次修訂資金管理辦法，2018年底已啟動修訂第四次資金管理辦法，新辦法將進一步完善因素法分配，加大資金對生態保護的引導力度。如《土壤污染防治法》于2019年1月1日正式施行，在考慮水、大氣等環境因素同時，將土壤環境因素納入生態補償因素考慮。又如千島湖引配水工程將于2019年建成通水，千島湖區域的水環境保護更顯重要，要通過合理設置因素指標及權重，在生態補償資金的分配向上游生態保護區、限建區、生態保護工作力度大、投入多、成效好的區域傾斜。

推進水務管理一體化。當前水務管理存在資源分散、管理體制不一、運營管理服務標準不統一等問題。建議下一步積極深化水務體制改革、推進水務一體化，在整合各涉水主體的基礎上，推進規劃布局、資源調配、服務標準、管理政策的“四統一”，實現“建設一個高質量的水網、實現高水平的運營、形成科學高效的現代化配供水格局”目標。

統籌道路交通“一張網”

近年來，杭州緊緊圍繞區域發展總體定位，充分發揮交通優勢，全方位落實國家戰略和全省重大部署，立足都市圈、著眼長三角、攜手各地市，堅持交通規劃共繪、設施共建、行業共治、服務共享，協調推進區域綜合交通大建設、大發展，為區域經濟社會高質量發展提供了有力保障和支撐。下一階段，應當緊抓長三角一體化發展上升為國家戰略和杭州都市圈擴容的契機，以打造國際性區域交通樞紐和交通強國示范城市為目標，著力構建內通外達、高效便捷的現代綜合交通體系。

深化規劃研究。以《杭州都市圈綜合交通發展規劃》等重大規劃編制為抓手，適度超前謀劃區域新一輪交通規劃藍圖，進一步加強區域交通融合，進一步提升交通與城市、產業、經濟的融合，以交通為依托，整合重要資源，推動區域新發展。

強化通道布局。對接全省“四大”建設部署，重點推進大通道建設，構建集高鐵、高速、城際鐵路、國省道、城市軌道交通、城市道路、“四好”農村路、城鄉綠道等多層次綜合交通網絡。著力打通“斷頭路”，實現省市區之間路網無縫銜接。積極推進相關鐵路線及杭紹甬智慧高速等高速公路通道的前期工作。

完善樞紐體系。完善杭州綜合交通樞紐體系構建，實現與長三角地區綜合交通樞紐統籌布局，推動區域內鐵路、機場、港口等重要交通樞紐的協同發展，實現海（水）、陸、空各類交通一體化運作。