不讓一個人掉隊：IFRC促進應急管理體系建設的實踐

● Gwendolyn Pang（彭玉美）

（作者系紅十字會與紅新月會國際聯合會東亞代表處主任）

紅十字會與紅新月會國際聯合會（IFRC）始終致力于與中國的合作。2019年5月，第六屆全球減災平臺大會在日內瓦召開，借此機會，中華人民共和國應急管理部與IFRC在日內瓦召開了高級別會議，簽署了合作備忘錄。

IFRC是一個全球性的網絡，覆蓋了190個國家的紅十字會與紅新月會，IFRC在全球擁有1700萬志愿者、1800萬成員，通過這些成員來影響1.6億人。中國紅十字會是IFRC成員。IFRC的關注點包括減災和危機管理，還包括工業生產安全、化工安全等方面的災害管理。全球受災人口很多。2018年的報告顯示，全球每50個人中就有1個人會受到重大人道主義危機管理的影響，且每年有很多人在災害中失去生命。亞太地區的災害頻次和受影響人數是全球最高的。2018年，亞太地區發生了幾百次災害，全球10次最嚴重的災害中有7次發生在亞太地區，這些災害包括臺風、地震、水災、干旱等。很多災害受氣候變化影響，因為氣候變化會影響到每一個地區每一個人。因此，影響最大的是那些最貧窮最脆弱的社區，通常也是少數民族人口多的地區或者偏遠的地區，或者是在一些快速擴張的城市中。這些災害持續給政府帶來巨大挑戰。政府在應對災害中首當其沖，必須積極應對并減少災害帶來的影響，確保沒有一個人掉隊。這就要求不僅政府要發揮作用，全社會包括私營部門、學術界、人道主義和發展機構都要行動起來。IFRC最主要的任務是促使那些受到災害影響的人員發揮作用。

有效應對風險，需要有一個有效的風險管理機制和強大的治理體系，包括機制體制、政策規劃和行動方案等。IFRC努力推動危機管理災害法的建設和落地，期望通過加強災害法的制定和執行，重點是地方層面，實現有效應對危機，提高應對危機能力。從2003年開始，IFRC通過國際議程向所有的成員國發出信息，需要各個成員國政府在有效的法律和政策框架制定上提出建議意見。此后，推出了一系列研究和開發工具。我們已經制定出一個指南來指導國際災害法的制定，為國際減災體系建立工具包，建立檢查清單和手冊，供各成員國政府使用。今年晚些時候我們將發布一個新的災害應急準備檢查清單。

目前，全球有90余個成員國使用了我們的技術支持，包括對災害法的制定分析和研究，37個國家建立了新的災害法，其中有19個是亞太地區國家。災害法提供了法律基礎，創造一個有利環境來實現各個層面的減災。一個好的災害法究竟可以發揮什么作用？我們認為，災害法將制定一個最基礎的結構框架，關注橫向、縱向減災管理體系建設，可以建立有效的協調機制，提出有效的工作程序，明確各部門之間的職責，明確非政府機構以及社區層面在災害風險管理決策中的作用，還能夠在各個層面上有效指導救災資源的配置，包括人力資源和財政資源等。

當然，各成員國在制定災害法過程中面臨著一些挑戰，涉及災害管理和風險管理的各個方面，還包括應急準備及國際協調體系。很多國家仍然更加關注災害應對，沒有從源頭建立減災的相關法律和政策，仍處在應對階段，而沒有有效地減災，中小機構并沒有積極參與到災害管理和風險管理決策中，國家和區域級的預算也沒有有效的經費支持。此外，災害風險管理的法律框架更關注體制機制和各職能部門的職責劃分，沒有真正關注那些受災害影響的人群本身。IFRC2020減災報告顯示，很多需要人道主義支持的人群被忽視，尤其是那些殘障人員、老年人，還有一些流動人口和流離失所的人們，要確保這些最脆弱的人群參與到減災和災害應對的管理中，災害法和相關政策需要更加長遠地應對這一缺失，有效地進行跨部門、跨國界的災害管理。

國際合作非常重要。近期，印度尼西亞發生了地震和海嘯，自然災害發生時會帶來其他一些相關災害，比如氣候變化。因此，要考慮如何整合建立應急管理法律法規體系。執行也非常重要。只有很好地執行法律，才能真正幫助和保護人們有效應對災害。政府在這方面要發揮積極作用，努力制定相關法律和政策。此外，提高公眾意識方面，政府和非政府組織要合作，無論是國家層面還是地方層面的組織，都要履行自己的職責，更好地實現該框架下的多方協調。

我們鼓勵研究制定更好地實施相關災害法律的指南。這并不限于在法律方面進行聯合培訓，還可以組建一些智庫等，通過多種形式的合作，幫助成員國進行應急管理和災害管理，幫助這些指南和政策最終落地。