構建新時代中國特色應急管理治理體系

● 尚勇

（作者系應急管理部副部長）

應急管理事關人民群眾生命財產安全，事關社會和諧穩定，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。黨中央、國務院歷來高度重視應急管理工作，習近平總書記對應急管理工作作出一系列重要指示，提出一系列新理念，為指導新時代應急管理事業改革發展提供了根本遵循和行動指南。

為進一步提高綜合應急能力，2018年3月，作為深化黨和國家機構改革的重要成果，組建了應急管理部，把原來分散在11個部門的13項職責和5個國家指揮協調機構的職責，集中由一個部門負責，推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制。這是著眼于中國災害事故多發頻發的基本國情作出的重大決策部署，是推進新時代應急管理體系建設的重大舉措，是中國應急管理事業發展的重要里程碑，對于推進國家治理體系和治理能力現代化，提高人民群眾安全感，保障國家長治久安具有重大意義。

一、應急管理系統機構改革有序推進，適應新時代要求的應急管理機構職能體系初步形成

（一）著力構建應急管理部職能體系。按照黨中央的統一部署，應急管理部積極配合中央編辦明確職能定位，厘清職責范圍，扎實做好頂層設計。一是確定主要職責。應急管理部主要職責共有18項，主要是：組織編制國家應急總體預案和規劃，指導各地區各部門應對突發事件工作，推動應急預案體系建設和預案演練。建立災情報告系統并統一發布災情，統籌應急力量建設和物資儲備并在救災時統一調度，組織災害救助體系建設，指導安全生產類、自然災害類應急救援，承擔國家應對特別重大災害指揮部工作。指導火災、水旱災害、地質災害等防治。負責安全生產綜合監督管理和工礦商貿行業安全生產監督管理等。二是推進職能轉變。堅持以防為主、防抗救結合，堅持常態救災和非常態救災相統一，提高國家應急管理水平和防災減災救災能力，防范化解重特大安全風險；堅持以人為本，把確保人民群眾生命安全放在首位，切實減少人員傷亡和財產損失；樹立安全發展理念，堅持生命至上、安全第一，完善安全生產責任制，堅決遏制重特大安全事故。三是明確職責分工。按照“防”是各部門共同責任、“救”是應急管理部門主要職責的原則，明確了與自然資源部、水利部、國家林業和草原局等部門在自然災害防救方面的職責分工，與國家糧食和物資儲備局在中央救災物資儲備方面的職責分工。既有效發揮應急管理部門的綜合優勢、力量優勢和綜合協調職能，又充分發揮相關行業領域專業優勢、行業優勢和日常防治工作作用，形成自然災害防救工作合力。四是完善指揮協調機制。進一步調整完善國務院安全生產委員會、國家減災委員會和國務院抗震救災指揮部、國家防汛抗旱總指揮部、國家森林草原防滅火指揮部等指揮協調機構的組成部門和工作職責，建立健全工作機制，細化落實工作責任，加強工作銜接配合。應急管理部作為5個議事協調機構的辦事機構，承擔統籌自然災害防治的主要職責，充分發揮參謀助手、牽頭推動作用，積極推動指揮協調能力和水平的提升。

（二）扎實推動地方應急管理體制建設。全國省、市、縣三級應急管理部門積極穩妥處理改革、發展、穩定的關系，機構改革工作扎實推進、總體就緒。目前，除個別市縣因特殊情況外，全國省、市、縣三級應急管理部門已完成掛牌、組建和人員轉隸工作。一是各級應急管理部門編制核定和人員配備基本到位。全國省、市、縣三級及新疆生產建設兵團應急管理部門及其安全生產執法機構人員編制總計近11萬名。鄉鎮（街道）應急管理（安全監管）機構及安全生產執法隊伍現有人員共計17萬余名。二是各級應急管理部門主要職責及與相關部門職責劃分基本明確。應急管理部門在整合相關部門的自然災害防治相關職責和安全生產監管等職責的基礎上，按照分級負責和“測防報”“抗救援”適度分開的要求，確定了職能配置，并在“三定”規定中明確了與水利、林業和草原、自然資源等部門在自然災害防救方面的職責分工。三是指揮協調機構有所調整、有關協調機制初步建立。大部分省份相關指揮協調機構的日常工作由各級應急管理部門承擔，并與相關部門建立完善協調機制。有的省份結合地方實際情況，成立省級應急救援總指揮部或應急管理委員會，下設若干專項應急指揮部；有的省份繼續由原部門承擔有關指揮協調機構的職責。四是相關支撐保障體系同步建立。全國省、市、縣三級應急管理（安全監管）部門所屬事業單位共計3000多個，共有事業編制4萬余名。原消防、森林武警兩支部隊順利轉隸，組建了近20萬人的國家綜合性消防救援隊伍。

（三）堅持邊組建邊應急，全面履行應急管理職責使命。基本形成了救援扁平化組織指揮模式、防范救援救災一體化運行模式、“一個窗口”對外信息發布模式、一套行之有效的搶險救援技戰術打法和在搶險救援一線加強黨的領導的有效模式。一是加強部門聯動，全力做好搶險救援救災工作。充分發揮國家應對特別重大災害指揮部作用，加強溝通協調，與自然資源部、水利部等32個部門和單位建立會商研判和協同響應機制。二是建立常抓常管長效機制，毫不松懈抓牢安全生產。始終把安全生產作為基本盤、基本面，堅決防范和遏制重特大事故。組成考核巡查組，對省級政府安全生產和消防工作考核開展全覆蓋考核巡查，推動地方政府落實安全生產責任。三是強化基礎管理，扎實推進應急體系建設。堅持向改革要思路、靠創新謀發展，著力抓當前、謀長遠，打基礎、鋪軌道，不斷完善應急管理體系，提升應急管理能力和水平。

在黨中央、國務院的堅強領導下，在各級黨委、政府高度重視和應急管理部積極推動下，全國應急管理職能體系初步形成。實踐證明，組建應急管理部門是科學的制度設計，改變了長期以來分散管理應急工作的格局，體現了綜合優勢，增強了應急工作的系統性、整體性、協同性，實現更加有力有序有效的預防和應急，可以說是解決了多年想解決而沒能解決的難題。

二、切實增強責任感和使命感，全力推動形成中國特色應急管理體制

新時代應急管理工作是一項開創性的工作。完成組織架構重建、實現機構職能調整，只是解決了“面”上的問題，真正要發生“化學反應”，還有大量工作要做。要創建一套全新的應急管理制度、構建適應國家治理體系和治理能力現代化的應急管理體系，提高全社會自然災害防治能力，促進安全生產形勢持續穩定好轉，還要持續深化改革，不斷完善應急管理體制機制，應急管理事業任重道遠。

（一）堅持以習近平總書記關于深化黨和國家機構改革的重要論述為指導。習近平總書記對應急管理部機構改革多次作出重要指示，指方向、明路徑、教方法；在黨的十九屆三中全會上，習近平總書記專門對應急管理部提出要求；在應急管理部機構改革的關鍵時期，習近平總書記親自出題，主持召開中央財經委員會第三次會議研究部署自然災害防治工作，指引我們科學統籌做好應急管理工作。習總書記在深化黨和國家機構改革總結會議上的重要講話中，也多次對應急管理工作作出指示、提出要求。我們要把思想行動統一到習近平總書記重要指示精神和黨中央重大決策部署上來，進一步堅定信心，增強責任感使命感。

（二）深入研究分析當前應急管理體制機制方面存在的突出問題。應急管理部門是新組建部門，基礎弱、底子薄，剛剛開局。從近期調研情況來看，全國應急管理體制機制運行還存在一些突出問題：機構編制少與工作任務重的矛盾突出，一些地區存在“事來了編沒來”“編來了人不來”的現象，難以滿足“全災種、大應急”工作要求；應急管理相關專業人員嚴重短缺，特別是缺乏應急救援和防災減災等方面的專業知識和工作經驗；部分職責邊界不夠清晰，一些地區對“防”與“救”的職責界定上還存在一些分歧，一些行業領域安全監管職責不清；安全生產執法力量弱化嚴重、配套保障政策不到位等問題，迫切需要認真研究解決。

（三）全力推動形成中國特色應急管理體制。力爭通過三到四年的努力，基本形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制，基本完成統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系構建。需要進一步理順部門職責關系，健全完善有關高危行業安全監管體制，積極推行安全生產領域行政執法體制改革，加快建設高素質專業化干部隊伍，著力加強基層應急力量建設，不斷完善應急管理支撐保障體系，健全應急管理隊伍激勵保障政策。

應急管理工作使命光榮、責任重大，應急管理人必須不忘初心，牢記職責使命，主動擔當作為，以實際行動當好黨和人民的守夜人，為保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定作出新的更大的貢獻！