農民土地入股風險防范機制與模式研究

田富強

(1.西安文理學院 經濟管理學院，陜西 西安 710065；2.西安文理學院 培訓中心，陜西 西安 710065；3.江漢大學 武漢研究院，湖北 武漢 430056)

1 資料與方法

1.1 研究概況

農村土地承包經營權入股指在確保農村土地集體所有權性質不變的前提下，農戶以家庭土地承包經營權為資本投入公司，以公司化的方式對土地經營實行規模化運作[1]。1992年廣東南海市、1994年珠江三角洲、2006年成都、2007年重慶[1]、2012年山東[2]、2015年安徽等地先后開展了農民土地入股試點[3]。土地股份合作主要有自主經營、內股外租、內股外租+自主經營3種類型[3]。農地經營權流轉制度創新中存在農民利益、自然風險、流轉市場、農地制度、糧食安全、農地過度集中等風險[4]。2002年湖北洪湖藍田水產品開發有限公司事件說明不能將農民完全托付給面臨巨大經營風險的公司[5]。農民普遍擔憂入股后經營虧損[3]。要建立以完善農村社會保障體系、扶持農民就業創業、促進農業產業結構調整、加強農村組織建設為核心的農地經營權流轉風險防范體系[4]。

“十二五”末陜西農村土地流轉率為18.1%[6]，農民通過流轉土地獲得的收入不足總收入的10%[7]。1993年延安市[8]、2010年藍田縣[9]、2012年隴縣[6]、2014年榆林市榆陽區[10]、2015年楊凌[11]、2016年勉縣[12]等進行了土地入股實踐。2016年藍田縣董嶺村由村集體成立了公司統一經營全部土地[13]。2013年陜西省級現代農業園區土地入股占流轉土地比例低于1.2%[14]；2015年全省土地入股占土地流轉比例低于11.8%[15]。陜西土地合作社資金周轉困難，應對風險能力不足，運營缺乏有效監督[9]；農民收入增加有限[16]，帶動農民就業人數有限[14]。

農村土地承包經營權入股存在經濟、法律和政策等風險[1]。將土地承包經營權入股規范化，可防范和規避風險[17]。股田制存在農民增收空間被擠占的弊端,可將股田制法律化、規范化[18],從構建農民參與機制和政府監管機制方面入手防范風險[19]。陜西藍田縣董嶺村試點土地經營權比例化股份制改革，按集體占51%、村民占49%的比例分配后進行市場化流轉[20]，試圖解決土地入股與集體所有之間的矛盾，也面臨土地入股風險防范壓力。將農地產權比例化改革與土地入股風險防范機制耦合，能夠促進該模式的進一步健康發展。

1.2 研究意義

一是研究的理論意義。研究對新型經營主體與普通農戶利益連接機制、發展適度規模經營與促進脫貧攻堅、“三權分置”與“長久不變”政策協同、第一代農民工返鄉就業、培育農業新業態及新模式、增強農業發展新動能、防止農民區域性和群體性減收等研究具有理論價值。二是研究的實踐意義。研究農民土地入股風險防范機制，有助于土地股份合作社健康發展，促進土地流轉、規模經營以及新型職業農民培育，推動傳統農業向現代農業轉變。促進農民在集體經濟組織內部依法、自愿、有償轉讓土地承包經營權、集體資產收益分配權和宅基地使用權，加快構建現代農業經營體系、生產體系和產業體系，活躍農村經濟，激發農民參與生產經營的積極性。提高農業綜合效益和競爭力，讓農民通過土地分享增值效益。

1.3 研究思路

一是遵循“調查—分析—構建”程序。首先，調查農民土地入股存在的風險。要深入基層，調查清楚土地入股風險狀況，摸清存在的問題。其次，通過深入分析對農民土地入股風險進行歸納。在調查清楚農民土地入股風險狀況的基礎上，利用多種分析方法，歸納風險要素，深入剖析風險存在的原因。最后，構建土地入股風險防范機制。借鑒其他地區土地入股風險防范機制，構建適應本地土地入股實踐需求的風險防范機制，有的放矢，對癥施治。

二是風險防范機制的核心是“識—警—控”。風險防范機制的核心是“識—警—控”，農民土地入股風險防范程序是：識別風險因素—評估風險等級—及時進行預警—建立規章制度—建立應急處置預案—化解潛在風險—控制土地入股風險(圖1)。

圖1 農民土地入股風險防范程序

三是要關注風險防范“前—中—后”3個階段。關注事前、事中與事后3個階段。首先，要進行土地入股風險評估。風險評估屬于事前控制。風險評估包括3個過程：一是在尚未采取風險防范和化解措施之前，對初始風險進行評估，評估包括識別風險因素、對單因素風險進行評估和對整體風險進行評估；二是對擬采取的風險防范和化解措施進行評估；三是對采取風險防范和化解措施后的單因素風險和整體風險進行評估，確定風險等級。同時，要建立相應制度，提前化解風險。提前化解屬于事前控制。建立土地合作社經營保障機制，確保資金與貸款、技術與人才、優惠政策等支持到位。建立土地合作社風險基金與入股農民有限次雇傭機制，確保入股農民股金、分紅與進入合作社務工的收益。深化土地按比例入股機制，確保集體利益。其次，要及時應對土地入股風險。及時妥善應對風險是事中控制。明確應對機構及其職責，啟動實施應急預案，建立應對保障制度。根據承擔風險的主體，把風險應對分為3個方面：一是土地合作社的風險應對，二是入股農民的風險應對，三是集體利益風險應對，最后，要妥善處置土地入股風險。風險處置是事后控制。為處置土地合作社經營不善導致入股農民收益不能保障的風險，建立土地合作社聯保機制，在合作社不能支付農民收益的情況下，由聯保社中其他合作社代為支付，并擁有土地使用權(圖2)。

圖2 “前—中—后”3個階段的風險防范

2 建立農民土地入股風險防范機制

相關部門應建立風險評估機制，協調各方制訂風險處置預案。對于已發生的風險事件，應由政府牽頭，通過流轉雙方、轉出地的地方政府共同商議相關處置對策。

2.1 建立農民土地入股風險評估機制

建立省級、市級、縣級土地入股風險評估體系，由第三方評估機構對不同規模的土地入股合作社進行事前評估。土地入股規模高于全省平均水平2倍的屬于省評項目，土地入股規模低于全省平均水平2倍但高于全省平均水平的屬于市評項目，土地入股規模低于全省平均水平的屬于縣評項目。建立不同層級的土地入股風險評估專家庫，專家庫吸納農業、土地等實務部門的相關人員與管理人員，高校、研究機構土地管理專業、社會管理專業、法律專業、社會穩定專業等領域的專家學者；省、市、縣評項目分別由省、市、縣級農業部門與土地管理部門組織風險評估，評估結果作為土地合作社成立的審批條件之一。評審的風險等級為中等及其以上的，暫緩土地入股。土地合作社要根據評估結果，切實落實風險化解措施，建立風險化解預案，有效降低風險(表1)。

表1 土地入股風險評估機制

2.2 識別農民土地入股風險因素

農民土地入股風險很多，包括政治風險、經濟風險、管理風險、收益風險、社會風險與自然風險等。收益往往受市場行情波動影響，如果虧損，合作社將難以兌現保底分紅。規模影響土地股份合作社的健康發展，確定規模是風險控制的基礎。“內部人”控制使股東(代表)大會、監事會形同虛設，影響合作。村領導常兼顧合作社管理事務，合作社的經費開支有時也從村行政費用中列支，短期內難以做到真正的“政社分開”。作為獨立的企業法人，合作社與村行政組織之間必須完全脫鉤。評估農民土地入股風險(表2)，要分析風險評估、制度保障、風險應對與風險化解對土地入股風險防范的影響。針對土地入股風險防范提出可操作性的建議與可供政府采用的對策，構建土地入股風險評估機制、有限次雇傭機制及土地合作社聯保機制等。

2.3 完善農民土地入股風險監管與預警機制

出臺相關政策，在縣一級設立合作社專門監管機構，將原有的供銷合作社職責進行拓展，監管農民專業合作社，負責審核合作社的組織管理人員，對合作社的前期組建工作進行指導，負責對合作社實施有效監督，維護股民合法權益。省、市、縣各級政府要組織農業部門與相關部門建立風險預警管理機構，制定農民土地入股突發事件應急預案，建立農民土地入股風險預警機制。

表2 農民土地入股綜合風險指數定量計算結果

2.4 建立土地入股風險基金并完善農村社會保障制度

要求合作社建立風險基金，每年從經營利潤中提取一定比例的災害風險基金，確保以豐補歉。風險評估后，對風險等級不同的合作社，制定不同提取比例。風險等級越高，提取比例越高。建議相關系數為1.875：提取比例=風險指數×1.875。制定依據是：當風險指數為0.16時，提取比例為30%。

對土地股份合作社實行強制保險或災害風險投保。進一步完善農業保險制度，授權保險業對農民土地合作社開設災害保險險種，由合作社投保。一是由合作社按生產規模和產品類別，按年度向保險公司交強制保險金，保險公司對受災合作社進行賠付。二是合作社向保險公司選投(購買)對應其生產經營的商業保險，生產經營受到損失時獲取保險公司賠付。

農業基礎薄弱，建立社會保障的成本巨大。目前一些地區農民的生存保障仍然依賴于土地，土地作為生存保障，仍是第一位的。土地保障是非正規社會保障，正規社會保障是土地外保障。應該轉變保障方式，尋求土地保障外的保障形式——社會保障，把增強土地保障能力與發展土地外保障結合起來，完善的社會保障制度能夠消除農民土地入股的后顧之憂。

3 創新農民土地入股風險防范模式

3.1 創新農民土地入股收益風險防范模式

構建農民土地入股后收益不減少的保障模式，確保農民在土地入股后收益不下降，既擁有從土地承包權收益演變來的股金與分紅，還可以擁有從土地經營權收益演變來的勞務收入(圖3)。

圖3 農民土地入股收益保障模式

構建確保入股農民打工收益的有限次雇傭模式。在進城打工壓力增加的情況下，農民回鄉比例增加。土地入股后，如果農民僅領取股金與分紅，既不出門打工，也不在土地合作社打工，與入股前自己種地相比，農民失去經營土地的收益。為確保入股農民優先被土地合作社錄用，且不因入股農民優先錄用而影響土地合作社自主雇工的權力，導致降低經營效率，有必要建立有限次雇傭制度。入股農民如果愿意進入合作社務農，有權被優先雇傭，且與土地合作社簽訂柔性長期合約。柔性合約指在入股農民違反土地合作社規章制度的條件下，土地合作社有權不再續約；長期合約指在入股農民沒有違反土地合作社規章制度的條件下，土地合作社不能無故解聘入股農民。為照顧入股農民，體現土地合作社對入股農民的優先雇傭，允許入股農民被開除3次后才永久失去優先雇傭權。有限次雇傭制度既保障入股農民優先務農、獲取勞務收入的權益，土地合作社的用工自由也可以得到保障，不影響土地合作社的經營效益(圖4)。

圖4 確保入股農民打工收益的有限次雇傭模式

3.2 構建防范收益風險的土地聯保模式

構建防范土地入股市場收益風險的土地聯保模式。如果經營不善，入股農民不能獲得應得的股金及分紅。為避免出現這種情況，建立土地合作社聯盟，加入聯盟的土地合作社具有比較密切的關系，如果其中一家土地合作社經營不善，不能支付入股農民的股金及分紅時，聯盟中總有合作社愿意接手代付股金及分紅，并接受經營不善的土地合作社的土地，由此形成的土地合作社聯盟簡稱土地聯保社。土地聯保社的土地數量不宜太大。形成聯盟的土地合作社具有比較密切的利益關系，能夠共同規避風險。土地合作社成立之初，即要求與相關土地合作社(包括已經成立的和準備成立的土地合作社)簽訂土地聯保協議，協議中明確規定：“如果土地聯保社中某土地合作社因經營不善，不能按期足額支付入股農民的股金、分紅與勞務收入，其他土地合作社有義務按期足額代付股金、分紅與勞務收入，并有權經營相應合作社的土地”。如果擬成立的土地合作社不能與相關土地合作社簽訂土地聯保協議，或簽訂土地聯保協議后，其他土地合作社不能按期足額代付股金、分紅與勞務收入，則責令土地合作社重新組建有效的土地聯保社。

土地聯保具有剛性，在土地合作社成立之初即需得到保障。土地聯保社中，土地權益進一步分化，農村集體經濟組織的所有權、農民的承包權與土地合作社的經營權形成三權分置。如果某個土地合作社(土地合作社A)因經營不善，需要其他合作社(土地合作社B)代付股金、分紅與勞務收入，土地轉讓給代付資金的土地合作社后，在三權之外產生新的權益，即代付資金的土地合作社的土地使用權，形成四權分置模式。四權分置模式是對三權分置模式的深化和改進。

土地聯保的發展瓶頸是土地規模不能太大。如果其中任何兩家土地合作社的土地規模之和，超出一個土地合作社能夠有效經營的邊界，則土地聯保社中任何一個土地合作社發生支付風險后，其他合作社無力有效經營其土地。為避免產生規模風險，在建立聯盟之初，形成土地聯保社的土地合作社要合理組合，確保任何兩家土地合作社的土地規模之和，不超出一個土地合作社有效經營的邊界(圖5)。

圖5 防范土地入股收益風險的土地聯保模式

4 討論與結論

4.1 討論

一是農民與企業合作條件下如何有效分離風險。農民依靠龍頭企業帶動發展比較普及，但把農民的所有資產、就業與單一企業捆綁，增加了系統性風險。湖北洪湖藍田模式的教訓是不能把農民與公司捆綁，多元化才是基石。解決捆綁式發展與風險分離之間的矛盾，是研究的難點。可以采用統分結合的方式，統一購買生產資料，統一耕地，統一播種，統一防保，統一收割；農戶按各自入股田塊承擔相應費用，保管作物并自主銷售獲益。

二是政策變化條件下如何確保土地入股可持續發展。土地入股形式多樣，各地在探索過程中有很多創新。陜西土地入股的最早案例是南泥灣區金盆灣村推行的股田制改革。多年來，政策發展較快，當時的改革思路與目前的政策存在差距。股田制涉及農民的切身利益，如果隨著時代的發展，當初的做法與當下的政策差距過大，會使一些人產生疑問。如何妥善解決當年的獨創性探索與目前的政策之間的矛盾，是研究的難點。

4.2 結論

要進行農民土地入股風險案例調查與分析。土地入股風險歸因包括可控風險因素識別與不可控風險因素識別。農民土地入股風險預警包括單因素風險等級評估與綜合風險等級評估；實施農民土地入股風險預警機制。為防范與化解農民土地入股風險，要構建農民土地入股風險防范機制，包括風險評估機制與風險處置機制，要創新農民土地入股風險防范模式；為化解農民土地入股風險，要提出切實可行的風險應急預案與建議，采取風險處置與化解措施，進行風險動態跟蹤及回饋，在措施落實后評估農民土地入股風險等級。要強化農民土地入股風險防范能力，要強化政府防范風險能力、建立信息溝通制度、扶持貧困地區、加大智力支持、引導向股權資本化轉變、加大資金扶持力度、完善法人治理結構以及引入經營主體等。