我國基本養老保險財政補貼政策評估指標體系研究

《基本養老保險財政補貼政策評估指標體系研究》課題組

內容提要：政策評估是提高政策科學性與可行性的重要一環，受到各方廣泛關注。本文圍繞我國基本養老保險財政補貼政策評估指標體系建立這一重要問題展開探索和研究。一是對建立我國基本養老保險財政補貼政策評估指標體系進行一般理論分析，包括內涵界定、理論依據和必要性論述；二是分析我國基本養老保險財政補貼政策評估指標建立面臨的主要困難；三是構建我國基本養老保險財政補貼政策評估指標體系；四是指出基本養老保險財政補貼政策評估指標體系應用應注意的幾個問題。

政策評估有利于提高政府決策可行性和科學性。基本養老保險財政補貼是財政民生支出的重要內容，對這項政策進行評估，對完善我國社會保障體系、確保養老保險制度可持續及財政可持續都有重要意義。但由于政策評估在我國剛起步，其工作存在很大難度。為此，根據我們的理解，對我國基本養老保險財政補貼政策評估指標體系進行大膽的探索和研究，以期為政策完善并有效發揮作用，更好地提高基本養老保險財政補貼政策效果做出我們應有的貢獻。

一、建立我國基本養老保險財政補貼政策評估指標體系的一般理論分析

（一）財政補貼政策評估及指標體系的理論基礎

財政補貼政策評估屬于公共政策評估的范疇。政策評估也稱政策評價，包括政策的事前評估、執行評估、事后評估三種類型，一些學者將事前評估歸入政策分析的范疇，而狹義的政策評估則專指政策事后評估。

1.財政補貼政策評估的內涵與定位

財政補貼政策評估是指政府財政部門或委托的第三方評估機構作為評估主體根據規定的標準和程序，通過考察財政補貼政策實施過程的各個階段、各個環節，對政策的效果、效能及價值所進行的全面綜合檢測、評價和判斷。國內外學者對政策評估界定大同小異，根據政策內容不同，考慮公平、過程、系統等環節進行評估。

財政補貼政策評估及其指標體系是公共部門績效管理過程中的重要工具和手段，其首要的任務就是為評估政策績效提供政策過程和結果的信息，同時，政策評估又是政策循環中一個重要的階段，它需要將這樣的信息回饋給政策制定過程。

2.財政補貼政策評估及指標體系的理論基礎

財政補貼政策評估的理論基礎：一方面源自“政策科學”的相關理論與方法，包括市場失靈、政府失靈、系統失靈等，另一方面與財政支出績效評價相關的一些理論也為財政補貼政策評估提供了理論基礎。

（1）“政策科學”的相關理論

政策評估是政策科學中的關鍵環節。20世紀60年代以來，對政策評估的研究不斷深化，在發達國家逐漸成為一項“成長工程”（growth industry），成為監督政府公共開支的系統工程，相關的理論闡釋和技術方法也不斷發展和完善，具體包括市場失靈、政府失靈、系統失靈等理論。最初解釋政府經濟干預和政策合理性的理論就是彌補“市場失靈”，即一項政策是否合理，政府干預是否有效，需要看它能不能解決市場機制在某些領域的失靈問題，能不能彌補市場機制的固有缺陷。但是，在市場失靈的領域，政府介入不適宜的政策也可能使情況更加惡化，產生扭曲價格信號、設租尋租、破壞市場公平性等后果。因此，對政策評估而言，運用市場失靈理論對一項政策予以正面評價的同時，更需要關注“政府失靈”的問題，使評估結果能相對真實地反映政策效果。

近年來，有學者在對國家創新系統的研究過程中，又提出了“系統失靈”的理論，即政府出臺的各項政策往往存在重疊、沖突，單獨評估一項政策時可能認為它行之有效，但是，把它放在整個政策體系中反而可以觀察到其負面影響。因此，需要將整個政策體系納入評估范疇，用系統化的理念和方法開展評估。

（2）財政支出績效評價的相關理論

在財政支出績效評估相關理論方面，大致包括成本收益理論、新公共管理理論、新公共服務理論、整體政府理論等。

成本收益理論認為做決策時，要堅持效益原則，以最小的費用獲得最大的收益。運用到財政資金支出的決策中時，就是最有效地使用財政資源，獲得最大的社會政治經濟效益。

20世紀70年代以后興起的新公共管理理論通過引進企業管理理念來改進公共部門，強調政府管理遵循“3E”（Economy，Effectiveness，Efficiency）原則，即經濟、效益和效率，財政支出績效評估應包括效率和成本效益、顧客滿意度、投入產出比率、服務質量等方面。新公共管理理論雖然從某種意義上確實可以提高管理效率，但在實踐中很容易弱化社會公正、公共利益、社會責任等，背離公共管理的本質，因而受到尖銳的批評。20世紀80年代末90年代初諸多反思新公共管理的理論紛紛出現，比較有代表性的有新公共服務理論、整體政府理論等。

新公共服務理論推崇公共服務精神，旨在提升公共服務的尊嚴與價值，重視政府與社區、公民之間的對話溝通與合作共治，重視人而不只重視生產率，關注公平正義和公共利益。新公共服務理論為服務型政府建設提供了理念基礎。

概括而言，上述理論為開展財政補貼政策評估提供了豐富的思想基礎，為相關指標體系的設計提供了多元化和系統化的研究視角，也為提升財政補貼政策效果提供了可選擇的基本思路。

（二）建立基本養老保險財政補貼政策評估指標體系的必要性

1.我國養老保險形勢發展的現實要求

社會保障制度是一項重要的社會制度，也是社會進步和文明的重要體現，而完善的基本養老保險制度則是社會保障制度建設的重中之重。我國基本養老保險制度分為城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險兩大類型。2015年基本養老保險參保人數85833萬，其中，城鎮職工基本養老保險參保人數35361萬，城鄉居民基本養老保險參保人數50472萬。

改革開放以來，我國養老保障制度始終處于轉型和發展之中，逐步建立了多層次養老保障體系，但是，基本養老保險“一支獨大”的局面沒有得到實質性改變，第二和第三層次養老金所占份額和發揮的作用很小。2015年退休人員的總替代率為44.08%，其中，基本養老保險的替代率為42.56%，第二、三層次的替代率分別僅為0.26%和1.26%。基本養老保險制度在我國養老金體系中具有舉足輕重、甚至是極其重要的作用，為經濟體制改革和構建和諧社會做出了突出貢獻。

財政對基本養老保險制度提供了巨大的支持，補貼規模逐年遞增。以城鎮職工基本養老保險基金為例，1998年財政補貼只有24億元，2015年則達到了4716億元，1998-2015年財政補貼合計26603億元，而2015年底基金全部余額是35345億元。盡管財政補貼大多用于基本養老保險待遇提高所產生的缺口，但也表明目前的基金結余是依靠大量財政補貼維持的。

再以城鄉居民基本養老保險基金為例，從絕對量來看，2010-2015年，各級財政對城鄉居民基本養老保險制度的補貼規模從217億元攀升到2019億元，年均增長率高達139%。從所占比例來看，財政補貼是城鄉居民基本養老保險制度占比最高的資金來源，而且所占比例逐年上升，2015年已上升至70.7%。

總體而言，我國基本養老保險制度屬于典型的財政補貼型制度，目前正處于財政補貼最多的歷史時期。面對人口老齡化加快、勞動力流動性加大、養老金連年上調的剛性需求、經濟增速放緩等形勢，我國基本養老保險制度的公平性和可持續性問題日益突出，基本養老保險制度已進入全面深化改革的困難和敏感時期，面臨制度改革、建立細化政策等多重任務的疊加，財政補貼的預期規模仍將繼續攀升。

2.落實國家民生政策的迫切要求

保障國家各項民生政策的落實，提高財政資金使用效益是黨中央對各級財政部門提出的重大要求。為了確保財政資金投入決策的正確性和科學性，需要建立合理的財政資金支出政策評估制度、正確地運用評估方法，這對于改進政策、克服政策運行中的弊端、提高政策效率具有深遠的意義。財政管理部門提出要探索構建符合我國國情的地方財政管理績效評價體系，通過對地方財政管理績效綜合評估，進一步推動地方深化財稅體制改革，改進預算管理制度，提高財政資金使用效益，不斷改進財政宏觀管理，提升財政管理科學化水平。

在這樣的背景下，非常需要科學評估既有的基本養老保險基金的財政補貼政策，根據評估結果，結合我國財政治理現代化和基本養老保險制度改革的要求，為未來更加科學地設計和規范地實施基本養老保險財政補貼政策提供參考，提高社會保障領域財政治理現代化能力和財政資金支出的績效水平，服務和支持國家治理體系和治理能力現代化的總目標，促進建立更加公平和可持續的基本養老保險制度，推動“老有所養”社會發展目標的順利實現。

（三）財政補貼政策評估指標體系的內涵、方法

1.財政補貼政策評估指標體系的內涵

由于政策的廣泛性以及人們關注政策的角度差異，財政補貼政策評估需要考慮的因素比較復雜，實踐中需要根據評估目標，精心設計相應的制度安排，涵蓋評估標準、評估工具、評估程序、評估方法、評估主體、評估應用等諸多內容，其中，從理論和技術角度而言，最為核心的內容之一就是作為評估工具的盡可能客觀地反映政策影響或效果全貌的財政補貼政策評估指標體系。

作為政策評估標準的具體反映，財政補貼政策評估指標體系由多層次、多角度的定量和定性指標構成，其構建過程是在政策科學和財政支出績效評價理論的基礎上，考慮財政支出具體領域的典型特點，結合本國經濟社會發展階段和制度結構特征，探索適宜的財政補貼政策評估標準，通過一系列指標把標準進一步細化，使之具有可測量性。

2.評估標準與指標體系的構建維度

就評估標準而言，應用比較廣泛的是“3E”標準，即有效性、效率、公平性，在此基礎上有的學者加上了可行性、可預測性、程序公正性的“3P”標準。另外有學者以“4E”標準作為政策評估標準，即經濟、效率、效益、公正，認為這四種標準相輔相成，共同構建了評估的綜合評價體系，在經濟標準內考慮成本與資源，在效率標準內考慮資源與產出，在效益標準內考慮產出與結果，在公正標準內考慮產出及相應的結果是否增進了社會公平和符合公共利益。

基本養老保險財政補貼政策評估指標體系應以政策科學理論和公共支出績效評價的基本原理為理論基礎，結合我國老齡化社會的現實需求，建立評估指標體系。并主要從政策效益性、政策可持續性、政策公平性、政策效率性、政策外溢性五個維度展開，具體考慮如下：

效益、公平、效率屬于政策評估的常見評估標準，除此以外，還需要考慮政策可持續性標準，因為基本養老保險制度具有跨期特征，而且現收現付制還會涉及代際公平的問題。再者，我國基本養老保險制度處于不斷改革之中，從擴面到并軌對制度本身的精算平衡都產生了顯著影響，財政對基本養老保險的補貼規模呈現快速攀升的態勢，補缺口的兜底責任需要有一個合適的規模，避免形成過大的財政負擔和拖累，制約“老有所養”目標的實現。

多層次（支柱）是養老金改革的全球共識。世界銀行分別于1994年和2005年提出并推廣養老金制度三支柱和五支柱的理論和建議，公共養老金僅僅是多支柱體系中支柱之一，但從養老金體系來看，由于內在的聯系，公共養老金的運行情況和效果不可避免地會對其他支柱，對社會保障的其他領域，對參保人的儲蓄、消費、投資等方面產生諸多影響，因此，基于前述系統失靈理論、整體政府理論的啟示，還應將政策外溢性納入評估標準。

二、我國基本養老保險財政補貼政策評估指標建立面臨的主要困難

（一）對基本養老保險財政補貼政策評估認知不足，嚴重影響評估指標體系的建立

基本養老保險財政補貼政策評估的根本目的是從事實角度量化該項政策本身的合理性，認識其優劣和成效，補充、修正和完善后續政策，有助于完善政策內容，改進政策質量，進而提升政策績效，促進政策科學化、民主化和政策執行效果的優化。因此，基本養老保險財政補貼政策評估除了總結經驗，肯定成績之外，更要發現問題，找出不足，探究原因，發揮其診斷和批判的功能，從而為政府部門調整與修正政策提供參考。但是，從目前我國的現實情況來看，在思想上對基本養老保險財政補貼政策評估的意義認識不足，一些決策主體往往視此政策評估為可有可無的工作，甚至政策運行的各有關人員會基于自身的利益而阻撓或反對政策評估的進行，因為政策評估必然要涉及到有關事實的描述、是非得失的評判、責任利益的分配，阻礙力量的大小往往是政策評估成敗的關鍵所在。

（二）基本養老保險財政補貼政策評估理論研究缺乏，致使建立評估指標體系的學理基礎不扎實

我國公共政策評估起步較晚，目前為數不多的政策評估在實踐中具有很大的盲目性，主要表現為經驗總結、工作匯報和座談研討等形式。對公共政策的優劣得失僅僅停留于一般的理論分析，還遠遠沒有建立起科學、系統的理論指導，不清楚評估的最終目的，不明確評估的現實標準，不確定評估的具體內容，不肯定評估結論的實際作用，與真正科學意義上的公共政策評估相去甚遠，具體到基本養老保險財政補貼政策評估理論研究更是空白。而基本養老保險財政補貼政策評估指標體系的建立，只有通過界定該項補貼政策“績效”的內涵和外延，才可以明確指標設定的依據、維度和具體要素。

（三）基本養老保險財政補貼政策影響的廣泛性，增加了建立評估指標體系的難度

建立基本養老保險財政補貼政策指標體系，可從關鍵指標、指標量化、權重安排等幾個方面入手。具體而言，對基本養老保險財政補貼政策評價，可作為評價的面、點較多，不可能都一一列入，只能列關鍵指標；然后要考慮的是所選的評價指標可以量化及如何量化的問題；此外還要考慮指標體系中各指標之間的權重如何安排。

基本養老保險財政補貼政策影響是多方面的，既有近期影響，又有長期影響；既有正面影響，也有負面影響。在這些影響中，有些因素難以測定，甚至根本無法測定；有些因素難以用數量關系來計量和表示，只能定性分析或以價值判斷代替事實分析；有些因素雖然可以量化，但量化的難度較大，成本太高。凡此種種，都為建立基本養老保險財政補貼政策評估指標體系增加了難度，帶來了障礙。

（四）信息渠道不順暢，使基本養老保險財政補貼政策評估指標的客觀性、科學性大打折扣

信息是決策的前提和基礎，也是公共政策評估的依據。如果沒有真實、足夠的與政策及其運行相關的資料和其他方面的政策信息，政策評估就很難進行，更談不上建立客觀、公正的政策評估指標體系。目前，我國尚未建立規范、完善的信息披露制度，存在資料不完整、統計數據不準確等現象，使得政策評估難以獲得精確的資料；再加上一些抵制政策評估的人員會拒絕提供相關資料或者只提供對他們有利的資料，造成信息截留、失真等問題。一方面缺乏有效的政策信息來源渠道，政策信息不全和缺乏共享，有關政策制定、執行效果的信息不被政策決策者和研究者清晰了解，造成信息阻塞和不對稱；另一方面缺乏有效的政策反饋渠道，社會公眾尚不能借助各種方便信息渠道，發表自己對有關政策的意見和建議，特別是目標群體的意見難以得到回應，以致許多真知灼見被淹沒，造成信息反饋不及時，政策本身的漏洞得不到及時的矯正和修補。

三、我國基本養老保險財政補貼政策評估指標體系的構建

（一）選取評估指標的主要原則

在具體評估指標的選取上，把握以下原則：

一是目的性原則。項目實施所要達成的目的，是評估指標選取的首要原則之一。如果選取的指標對項目實施的目的不具有解釋說明作用，那么選取的指標便無意義。

二是全面性原則。廣泛考慮各種反映政策執行和政策影響的因素，結合目的性原則，最大程度地將較為重要的因素選入指標體系中。就城鄉居民社會養老保險制度運行而言，選取的指標不僅要考慮制度本身的一些政策因素，還要考慮到實施時的操作過程與實施后的滿意狀況，這樣才能更全面地對制度進行評估。本文所研究的政策評估指標包括效益性、公平性、可持續性、效率性和外溢性幾方面，并據此全面考慮體現運行效應的指標，并將其具體化。

三是層次性原則。指標體系必須能夠涵蓋基本養老保險財政補貼的主要特征。基本養老保險財政補貼政策評估指標體系由多個相互聯系、互為補充的指標構成，可以劃分為幾個子系統，入選指標能從不同側面、不同角度反映和測評其內涵與特征。因此，在構建評估指標體系時，需要將所有的指標根據待分析的問題劃分到不同的層次中。

四是可操作性原則。指標的選取不但要求盡可能涵蓋評估對象的各個方面，同時也必須考慮指標的可操作性，即指標獲取和衡量的難易程度。基本養老保險財政補貼狀況在全國各地差異很大，而且基本養老保險的制度結構本身處于動態變化之中，出于可操作性的考慮，只選擇與運行效應緊密相關的指標。

（二）基本養老保險財政補貼政策評估指標體系

1.政策效益性指標

（1）政策效益性指標的選定

所謂政策效益性就是財政補貼去向是否達到預定的政策目標和社會效益。用成本效益法衡量，就是每單位財政補貼所達成的社會效益目標。設定政策效益性指標就是為了使政府投入的財政補貼取得更多更明顯的社會效益，防止財政補貼資金的浪費與不合理使用。

表1 基本養老保險財政補貼政策效益性指標

（2）政策效益性指標的解釋

①覆蓋面：養老保險財政補貼實際受益人數與應覆蓋人數之比。凡是接受財政補貼的地區所有領取基本養老金的個人都是財政補貼的覆蓋人群。建立這個指標用來衡量財政補貼的受益面和受益人群。

②財政補貼占基本養老保險支出比重：接受中央財政補貼的地區基本養老保險總支出中多少來自中央財政的補貼，多少來自地方財政的補貼。這個指標用來衡量財政補貼對養老保險支出的貢獻。

③中央基本養老保險財政補貼占某省基本養老保險收支差額的比率：基本養老保險收支差額反映地區組織基本養老保險收入和安排支出的努力程度。中央財政補貼占基本養老保險收支差額的比例反映中央財政在收支差額中所負擔的份額，體現中央財政對地方養老保險收支差額的負擔程度和支持程度。

④人均基本養老保險財政補貼額：反映受益人群人均接受財政補貼的份額。體現享受基本養老保險人員財政補貼受益程度，既是分析基本養老保險財政補貼受益水平的指標，也是核定基本養老保險財政補貼標準的重要依據。

⑤基本養老保險補貼占城鄉居民收入的比重：基本養老保險補貼雖然在城鄉居民收入中所占份額不會太高，但顯示了財政補貼對提高城鄉居民收入的作用，特別是對提高領取養老金的老年人群收入的作用。衡量城鄉居民收入對基本養老保險財政補貼的依賴程度。

⑥基本養老保險財政補貼占中央財政支出的比重：反映中央財政為安排基本養老保險財政補貼調整財政支出結構所做的努力；反映基本養老保險財政補貼對中央財政支出的影響程度；體現中央財政對全國基本養老保險收支的支持力度。也是衡量基本養老保險財政風險的重要指標。

⑦受益群眾滿意度：反映財政基本養老保險補貼的受益者對財政補貼的額度、地區結構、發放方式等方面綜合滿意度大小。是群眾對基本養老保險財政補貼政策的實際感受。這是建立在養老保險收支和來源結構透明化基礎上群眾對養老保險財政補貼程度的感受和評價。

2.政策可持續性指標

（1）政策可持續性指標設定

近年來，我國基本養老保險基金支出增長速度快于基金征繳收入增長速度已成常態，除了人口老齡化帶來的影響，繳費激勵機制以及正常待遇調整機制缺位、基金管理水平低下等因素亦使基本養老保險基金收支平衡的壓力越來越大，各級財政補貼金額不可避免地持續增長，基本養老保險制度的可持續性受到挑戰，必須引起高度重視。為此，我們設計了6類政策可持續性指標，分別為人口老齡化、征繳率及征繳機制、繳費與待遇水平、基金管理成本及基金挪用和呆賬情況、財政補貼增長率、財政補貼占財政收入比重，詳情如表2所示。

（2）政策可持續性指標解釋

①人口老齡化率：基本養老保險的可持續性首先受制度本身因素影響，如參保人數、待遇水平等，其次還受制度外因素影響，如人口老齡化、城鎮化以及經濟增長等。制度外因素中的人口老齡化尤其對養老保險基金收支平衡影響巨大。人口老齡化表現為總人口中年輕人口數量減少、老年人口數量增加、老年人口比例相應增長的狀態。國際上通常以60或65歲以上老年人口占人口總數的百分比來衡量人口老齡化狀況。如果一個國家60歲以上人口占總人口的比重達到10%，或65歲以上老年人比重達到7%，該國即被認為進入了老齡化社會。2015年底，我國60歲以上老年人口22200萬人，占人口的16.1%；65歲以上人口14386萬人，占總人口的10.5%。預計到2020年，我國60歲以上的老年人口將達到19.3%，到2050年將達到38.6%。總體來看，人口老齡化與養老保險財政支出之間的關系密切，人口老齡化的程度越高，需要領取養老金的人數越多，繳納養老保險的人數相對就越少，這樣勢必會對養老保險的可持續性造成影響。

表2 基本養老保險財政補貼政策可持續性指標

②征繳率、征繳效率：長期以來，我國基本養老保險繳費環節存在嚴重的逃費、欠費現象，嚴重影響基本養老保險基金賬戶平衡，損害賬戶長期可持續性。目前我國實行的是社保經辦機構和地方稅務機關并行的征繳制度，從實際運行效果看，不同的征收主體對征繳率有很大影響。雖然有相關研究稱“由社保經辦機構征收總體要好于由地方稅務機關征收①彭雪梅、劉陽、林輝：《征收機構是否會影響社會保險費的征收效果？——基于社保經辦和地方稅務征收效果的實證研究》，《管理世界》，2015年第6期。”。但是，不可否認由稅務部門征收更有利于節約成本、提高效率。稅務機構代征，首先節約了另設一套征收機構的成本；其次，由于稅務機構已經掌握納稅企業的相關信息，可以更方便地了解參保人的具體情況，可以利用企業所得稅匯算清繳等信息，對企業的參保人繳費情況進行必要的核實并足額征收。將社會保險費改為社會保險稅，由稅務機關征收，可以提高征繳率，擴大覆蓋面，提高征收質量，降低征收成本。

③繳費與待遇水平：繳費與待遇水平匹配是養老保險賬戶長期可持續的必要條件。應隨著職工平均工資水平的上漲，適時調整基本養老保險基數，上調繳費水平。社保基數和繳費水平的上調與參保人退休后的待遇水平息息相關，只有參保人社保繳費達到了一定的水平才能讓自己今后退休享受到與之匹配的較好待遇。繳費過低，也許一時的感受較好，但是退休后的待遇水平也將較低。只有繳費水平隨著工資水平提高，今后退休的待遇水平才會變得更高。

④基金管理成本及基金挪用、呆賬情況：據統計，當前我國養老保險基金的管理成本占管理基金的3%左右，遠高于國際上1%左右的水平。同時，基金挪用、呆賬情況也很普遍。基本養老保險基金本質上是一項專項資金，具有專門的用途，即主要用于保障參保人退休以后的基本生活。因此，任何侵占、挪用基本養老保險基金的行為都是非法的。但是，近些年來暴露出我國養老保險基金被挪用、浪費，甚至貪污的情況較為嚴重，暴露出我國養老保險基金監管不力，使養老基金可持續性受到影響。

⑤財政補貼增長率：人力資源和社會保障部公布的《中國社會保險發展年度報告2015》顯示，2015年我國城鄉居民基本養老保險基金收入2855億元，其中財政補貼占該基金總收入的比重高達70.7%。當然，除城鄉居民基本養老保險外，我國基本養老保險還包括城鎮職工養老保險。后者財政補貼比重雖然沒有前者那么高，但也面臨著對財政補貼需求不斷增加的狀況。2015年，基本養老保險中央財政補貼總額為3598億元，相當于全國企業養老保險基金收入的13.5%，比上年增加571億元，增長18.9%；比2010年增加2013億元，年平均增長18.2%。近幾年來，財政補貼收入相當于整個企業養老保險基金總收入的比重保持在12%～13.5%之間。

⑥財政補貼占財政收入的比重：養老保險財政補貼占財政收入的比重也稱為養老保險財政依存度，它是衡量養老保險財政負擔的重要指標。在國家的總財政收入中養老保險財政補貼占太大比重是不合適的，因為發展其他社會經濟事業還需要投入大量財政資金。因此，在確定財政總體支出結構時要考慮全社會事業發展需要，同時要具體考察經濟社會發展所處的歷史階段等等。我國目前處于社會轉型和經濟結構調整的關鍵時期，養老保險財政補貼占財政收入的合理比重是需要認真研究的重要課題，合理的養老保險財政依存度既能夠維持養老保險制度長期正常運行，又不至于拖累經濟發展。

3.政策公平性指標

（1）政策公平性指標設定

依據基本養老保險財政補貼政策的特征，我們將其公平性評價指標分為政策決策公開透明度、政策信息公開及時性、政策信息獲取機會均等性、政策公開信息獲取便利性、政策完善建議渠道順暢性、政策資金分配公平性和政策效益普惠性七類，詳情如表3所示。

（2）政策公平性指標解釋

①政策決策公開透明度：該指標用以反映和考察政策制定是否有充分、合理的依據，政策決策程序是否規范、透明，掌握著不同信息（或知識）和偏好的社會群體是否都能夠有序參與政策的決策過程。這是一個定性指標，可以通過考察政策決策公開工作機制和社會公眾的參與度進行評價。政策決策公開工作機制越健全、社會公眾的參與度越高，說明政策決策公開透明度越好。

②政策信息公開及時性：該指標反映的是相關部門能否對社會公眾關心的有關基本養老保險財政補貼政策的信息予以及時、準確的公開，是否有健全的公開制度，公開信息的質量是否滿足社會公眾的需要。

③政策信息獲取機會均等性：該指標是用以反映和考察政策資源和信息獲取權利是否滿足非歧視性和非排他性。這是一個定性指標，可以通過問卷調查形式進行評價，如果被調查對象的滿意度高，則說明政策信息獲取機會均等性好。

④政策公開信息獲取便利性：該指標反映社會公眾是否容易獲得公開的信息，獲取渠道是否通暢，主要通過定性評價的方式進行考察。可以通過考察經辦機構能否利用專門網站、報紙等公開宣傳方式進行評價，宣傳途徑越多，社會公眾越容易獲得相關信息，則績效就越好。

⑤政策完善建議回應度：這是一個定性指標，可以運用社會公眾對完善政策有無充分的話語權和相關部門對社會公眾完善政策建議及意見回應的及時性進行評價，如果社會公眾對完善政策有充分的話語權，而且相關部門對社會公眾完善政策的建議及意見進行及時回應，則表明政策完善建議回應度高。

⑥政策資金分配公平性：該項指標用以反映和考察政策執行期間補貼資金分配標準是否明確、公平，具體包含補貼資金在各分解任務之間分配是否公平合理、政策資金分配是否充分考慮地域條件、經濟條件等因素。

⑦政策效益普惠性：該項指標用以反映和考察政策在實施過程中是否具有公共性、無差異性、非排他性。具體而言，公共性考察政策實施能夠滿足社會絕大多數人享受政策效益的程度；無差異性考察政策受益群體所享受到的效益是否存在明顯差異；非排他性考察政策實施是否損害特定群體利益或將其排除在受益范圍之外。這項指標可以通過對政策受益群體的問卷調查進行評價，如果滿意度高，則表明政策效益普惠性好。

表3 基本養老保險財政補貼政策公平性指標

4.政策效率性指標

這項指標側重從全國和不同地區政策實施與管理效率的視角展開評估，是為了對實現政策目標而付出的投入規模與成本大小展開評價，包括顯性成本與隱性成本。顯性成本包括直接和間接的管理成本，隱性成本包括補貼政策對地方財政收入、地方經濟發展、地方財政管理的正向激勵與負向激勵等影響。相關的指標和評估要點可以包括：

（1）管理成本占基本養老保險財政補貼的比重

是指中央財政、地方財政、中央社會保障管理部門、地方社會保障管理部門、受托管理部門等在統計、計算、申請、支出、投資、發放等業務環節所付出的管理成本占基本養老保險財政補貼規模的比例，主要衡量為實施補貼政策所投入的人力和物力成本，評估政策實施過程中管理控制的有效性。可以按照時間序列和不同地區展開比較分析。設立這一指標目的是督促財政和社保部門在安排養老保險財政補貼過程中盡量降低管理成本，節約管理費支出。

（2）社保經辦機構人數與社保待遇領取人數之比

社保經辦機構負責社保待遇發放，負責與稅務部門核定社保繳費任務，編制本級社會保險預算。經辦機構人員配備主要考慮社保發放對象的人數及相關社保業務的用人需求。盡管經辦機構經費是各級財政按公務員經費標準撥付，人數越多意味著社保經辦經費越多，社保發放成本越高，因此，社保經辦機構人員與社保發放對象人數的比例是核定社保經辦機構編制的重要參考依據，也是考察社保基金管理成本的重要指標。不同地區養老保險基金管理成本的高低可以通過這一指標反映。

（3）地區基本養老保險財政補貼與地區GDP及財政收入的相關性

這是為了衡量財政補貼與經濟發展和財政收入之間的相關性，考察財政補貼可能對經濟發展和財政收入產生的影響。從實踐中來看，越是經濟條件較好、財政實力較強的省（市、縣），城鎮職工基本養老保險制度財務可持續性越好，收支差額越小，對財政支持的需求越少；反過來，越是經濟條件較差、財政實力較弱的省（市、縣），城鎮職工基本養老保險制度財務可持續性越差，收支差額越大，對財政支持的需求就越大。

5.政策外溢性指標

根據公共財政外部性理論，基本養老保險政府財政補貼政策外部性評估設置下列外溢性評估指標：

（1）基本養老保險財政補貼對醫療保險和就業的影響：當社會保險財政補貼一定時，基本養老保險財政補貼越多，意味著對醫療保險的財政補貼就會減少。對就業的影響表現在：凡是履行“五險一金”繳費的企業都要考慮增加一名就業工人對企業成本的影響，為降低企業成本，有的企業招聘臨時工時就私下與應聘者達成協議，不為職工繳納“五險一金”，適當提高員工工資標準，以此作為職工不再繳納“五險一金”的補償。特別對農民工就業，如果不參加基本養老保險，基本養老保險財政補貼就難以覆蓋到。

（2）基本養老保險財政補貼對居民消費的影響：財政對基本養老保險支出的補貼，是增加職工養老金收入的重要渠道，財政補貼越多，退休職工領取的養老金就越多，其消費能力增強，會帶動一定時期消費的增長。當然，這也取決于職工拿多大比例養老金用于消費。

（3）基本養老保險財政補貼對居民收入分配的影響：基本養老保險財政補貼來源于一般稅收，屬于再分配范疇，可以看成是用來自高收入者的所得稅通過補貼向低收入者轉移收入，提高低收入者的收入水平。退休職工沒有別的收入來源，如果通過補貼提高養老金水平，就是提高他們的收入。因此，基本養老保險財政補貼有利于縮小收入分配差距，對收入分配有一定的矯正作用。

四、基本養老保險財政補貼政策評估指標體系應用的相關問題

建立基本養老保險財政補貼政策評估指標體系是確保中央財政在安排每年的養老保險財政補貼預算時，能在規模確定、地區投向等政策安排上做出選擇，因此提高養老保險財政補貼政策評估指標設定的科學性和可行性顯得尤為重要。指標體系的設立只是政策評估的關鍵一環，如果能通過應用指標體系對政策進行評估從而修訂、完善政策，才證明所設指標體系有效，設立指標體系的初衷得以達到。

（一）關于上述政策評估指標運用如何解決事前評估與事后評估的矛盾

政策評估可以是政策實施前的可行性評估，也可以是政策實施后的效果評估。如果是政策實施前的可行性評估，只能選取可以評估的指標進行評估，沒有發生、找不到數據的指標不能作為評估指標，或者借用若干國家的同類指標數據間接說明政策實施的后果。政策可行性評估側重從政策實施的條件是否成熟、政策實施正負作用、政策實施的力度、政策實施主體與客體能接受的程度等方面進行評估。政策效益性指標、政策可持續性指標、政策公平性指標的設計涵蓋了政策實施前評估的基本要求，政策效率性指標和外溢性指標起輔助評價作用。在政策評估實踐中，上述評估指標也要進行篩選，沒有發生和數據缺失的指標可以不用。而且還可根據具體評估項目設置適當的評估指標，增強政策評估的效果。而對政策實施后的效果評估，則根據所發生的投入、產出、效益等數據，通過計算相關指標進行評估，評估標準可以是歷史最好標準或者是根據相關因素測算的最優標準。一般來說，政策實施一段時間后能更準確地評估政策效果。借助現代經濟社會學模型與大數據、互聯網等資源，同樣可以對政策實施前的可行性與有效性進行科學評估。

（二）確定正確評估程序和評估方法，提高政策評估的可操作性

政策評估是一項新生事物，應該是一個由簡單到完善的過程，也是一個“學習—實踐—成熟”的過程。政策評估包括評估對象、評估程序、評估方法、評估指標體系、評估機構與人員、評估結果與運用等環節和內容。其中選擇正確的評估程序、評估方法和建立科學的評估指標體系是做好政策評估工作的中心環節。評估程序包括評估準備、評估執行、評估結果與運用三個環節，其中準備階段包括基礎材料、政策依據、政策背景、政策目標、評估機構選定、評估指標體系的確定等資料的準備；執行階段就是將評估任務交由第三方或代表性較強的專家隊伍組成，按照政策評估目標對政策進行深入細致的評估分析，寫出評估意見，做出評估結論；評估結果與運用階段就是將評估結論交政策執行機構最終裁決，做出與評估結果相一致的決策，或調整政策內容，或繼續實施，或終止政策。政策評估程序要遵循有關政策評估法規的規定，防止附加來自評估機構和專家以外的主觀意見影響評估結論。同時，根據不同評估對象確定不同的評估方法，一般來說政策評估方法有訪談法、審閱法、調查法、觀察法、證據分析法等。常用的方法：一是定性與定量評估法，定量評估側重評估政策的經濟效益，定性評估側重評估政策的社會效益，兩者結合可以使政策評估效益最大化。二是過程評估法，包括評估政策制定過程和政策執行過程。在政策制定過程中多采用邊際分析法和成本效益分析法；在政策執行過程中多采用社會實驗法和社會系統核算法。這些方法的評估結果能用數據明確表示出來，反映政策的優劣。社會實驗評估法是對政策執行的輸入變量和過程變量通過政策實驗進行直接控制、監測，從而評估政策執行的影響和效果的方法。三是前后對比法，就是將政策實施前后的有關情況和數據進行對比以判斷政策實施效果，提出政策建議的一種方法。就基本養老保險財政補貼政策而言，采用訪談法、調查法、定量定性分析法、社會實驗評估法、前后對比法都適用。

（三）關于政策評估指標匯總與分析問題

基本養老保險財政補貼政策評估指標的評估范圍可以針對全國，也可以針對一級地方政府。但是，全國范圍的評估與區域的評估可以按照要求選取評估指標，兩者評估指標可以不一樣。

對評估指標體系的總結分析應該是撰寫評估報告的過程，內容包括政策本身的定量分析和定性分析兩部分，定性分析包括政策背景分析、政策出臺必要性論證、政策制定過程的陳述和政策目標的確定等內容。上述五類評估指標中，政策效益指標、政策可持續性指標、政策公平性指標主要衡量政策可行性，政策效率性指標和政策外溢性指標輔助衡量政策效果。評估指標計分的權重可以根據評估的目標決定，總體而言前三類指標應該作為主要權重計分，后兩類作為次要權重計分。政策評估達到良好及以上，表明該項政策的可行性與科學性達標，可以繼續實施或優化調整后繼續實施。評估報告完成后，還要提交決策層討論與決議，一旦決策層決定后，意味著擬出臺政策的頒布實施或已執行政策的繼續執行。

（四）根據評估要求選擇適當的基本養老保險財政補貼政策評估標準

評估基本養老保險財政補貼政策好壞的標準，可以借鑒我國財政支出績效評估標準的做法，通常有三類標準：一是歷史最好標準。就是該項政策評估指標對各個時期基本養老保險財政補貼政策評估以后，從每年的評估結果值中選取最好的一年結果值作為政策評估的參照值。但往往受到歷史條件、其他評估指標影響因素的影響，而失去客觀評估準確性。二是評估指標的平均值。各個時期政策評估結果的年度平均值或加權平均值作為評估指標衡量標準，或取前三年平均值作為評估標準。三是計劃評估標準。每年在編制年度社保預算、部門預算或基本養老保險財政補貼項目預算時使用的預算核定標準，一般是根據前面兩種方法和當年實際情況進行適當調整加以確定的。也有根據影響某項政策評估指標的若干因素，采取數量模型確定的指標最優值作為政策評估標準。選取哪種指標值作為政策評估標準，要視具體情況和具體指標由政策制定部門或評估機構確定。