防范基本養老保險支付風險的對策研究

卓鍇化

內容提要：當前，部分地區基本養老保險基金收支已經出現當期缺口，個別省份甚至出現累計結余基金缺口。本文以A省為例分析得出結論：參保供養比高與基金支付能力沒有必然關系，如果基金收支管理不嚴格、省級統籌制度不完善，參保供養比高的地區也有可能出現養老金支付風險。筆者建議，在實施企業職工基本養老保險中央調劑制度時應統籌考慮均衡企業職工基本養老保險制度之外老年人供養負擔問題。同時，各地要加快完善征繳管理制度，完善省級統籌制度，加強保障工作，努力實現企業職工基本養老保險長期可持續，確保養老金按時足額發放。

2017年中央經濟工作會議提出要防范化解養老金潛在風險的要求。當前，部分地區基本養老保險基金收支已經出現當期缺口，個別省份甚至出現累計結余基金缺口。為此，很有必要分析企業職工基本養老保險基金收支管理中存在的問題，積極采取措施防范支付風險，確保養老金按時足額發放。本文以A省為例，分析企業職工基本養老保險基金運行中存在的問題，揭示產生養老金支付風險的原因，提出對策建議。

一、存在的問題

A省企業職工基本養老保險實行省級統籌（不含B市），B市企業職工基本養老保險實行省授權的地區統籌。2011年到2017年，全省基金收入從188.93億元增加到499.53億元，支出從160.55億元增加到405.59億元，收入年均增長率為16.82%，比支出年均增長率15.96%高0.86個百分點，詳見表1。

全省基金收入增幅略高于基金支出增幅，基金收支結余逐年增加，但省級統籌企業職工基本養老保險基金運行處于緊平衡狀態，基金累計結余支付月數不足4個月，已經低于6至9個月國際上通行的基金支撐能力安全警戒線標準，可能出現養老金支付風險，詳見表2。

二、原因分析

A省省級統籌地區參保供養比高，正常情況下企業職工基本養老保險基金抗風險能力應該相應較高。但卻出現了養老金支付風險，主要是兩個原因：一是基金收支管理不嚴格，二是尚未實現真正的省級統籌。由于未取得各省2017年社會保險相關數據，暫以2016年數據說明。

表1 2011-2017年A省企業職工養老保險收支表 單位：億元

表2 2011-2017年省級統籌地區企業職工養老保險收支表 單位：億元

（一）基金收支管理不嚴格

1.人員參保率低，但參保供養比高

（1）在職人員參保率低。2016年，A省參保職工占在職應參保人數的64.03%，比全國平均水平67.17%低3.14個百分點。原因在于：一是A省個私經濟比重高，就業人口流動性強，應保盡保難度大。二是B市虹吸效應強。以2016年為例，B市企業職工養老保險單位繳費率12%比省級統籌地區的18%低6個百分點。同時，B市加大對其他社會保險的降費力度。職工醫保單位繳費費率由8%降低到6%，外來從業人員單位繳費費率由4%調整為3%。工傷保險企業繳費費率在全省降費率基礎上減半征收。為此，企業紛紛選擇在B市參保，省級統籌地區擴大保險覆蓋面越發困難，導致全省收入減少。

（2）老年人參保率低。2016年，全省60周歲以上老年人532萬人，僅129.23萬名老年人納入企業職工基本養老保險制度，占全體老年人的24.3%，比全國平均占比43.76%低19.46個百分點。原因在于：一是由于A省國有經濟基礎薄弱，國有企業職工少。1980年，全民所有制企業從業人員148.49萬人，占全省人口數的6.07%，比全國平均7.64%低1.57個百分點。二是1997全國建立企業職工基本養老保險制度時，A省城鎮集體企業職工沒有執行工齡視同繳費政策直接納入企業職工基本養老保險制度。1996年A省城鎮集體企業職工57.47萬人，僅約12萬人參保，其余職工由于繳費年限不足沒有納入。三是A省是全國為數不多的單建試點機關?；鹗》葜唬谄髽I職工基本養老保險制度之外，自行負擔了轉企改制單位離退休人員養老金，截至2017年底共有2.1萬人。

（3）參保供養比高。盡管A省在職人員參保率較低，但參保老年人比率更低。為此，2016年A省參保職工供養比高達 5.5∶1，其中：省級統籌地區 4.9∶1，B 市 8.05∶1，均高于全國同期水平 2.8∶1。

2.繳費職工比例低，但繳費供養比高

2016年，A省繳費職工占參保職工的比例為79.28%，比同期全國繳費職工占參保職工的比例79.7%低0.42個百分點。其中：B市繳費職工比例長期穩定在98%，省級統籌地區從2011年的87.61%降到2016年的71.8%。主要原因：B市已實現“五險合一、一票征收”，省級統籌地區尚未實現“五險統征”，企業、個人選擇性參?？臻g較大，導致征收不足。盡管A省繳費職工比例持續下降，但2016年繳費職工供養比依然高達4.35∶1。

3.繳費基數低，但名義繳費費率高

2016年，A省人均繳費基數為2578元，全國最低。其中：省級統籌地區2608元，B市2550元。原因在于：A省企業、個人供養制度外老年人負擔較重，抑制了企業、個人提高繳費基數的可能。為此，A省企業職工基本養老保險單位實際繳費費率低于名義繳費費率。

4.繳費工資養老金替代率高，但社平工資養老金替代率低

2016年，A省繳費工資養老金替代率為90.4%，比全國平均替代率65.5%高24.9個百分點。但由于繳費基數水平偏低，A省社平工資養老金替代率僅為44.3%。

（二）省級統籌制度不完善

1.省級調劑余缺能力低

A省授權B市實行地區統籌，但長期沒有理順關系，B市在制定基金收支政策、基金管理使用中自主權過大，可自行制定、調整相關政策。為此，盡管B市外來流入人口多、供養比高、結余資金量大，但省級無法調劑使用B市結余基金平衡省內各地基金余缺。同時，由于結余資金量大，B市有條件降低社會保險費。在降低企業負擔的背景下，2011年以來，B市逐年下調繳費費率，不斷降低繳費基數，減少了全省基金總收入，降低了全省基金抗風險能力。

2.征收組織能力低

從縱向看，各級政府間考核激勵獎懲機制和基金缺口責任分擔機制不健全，各地征收積極性不高。從橫向看，部門間協作機制不完善，尚未形成合力。

（1）沒能調動各地積極性。A省省級統籌地區企業職工基本養老保險基金統收統支，各地基金收入全額上繳省級，各地支出由省級據實全額撥付。社?；鹬С鲐熑蚊黠@上移到省級，但由于缺乏考核激勵獎懲機制，基金缺口責任分擔機制不健全，未能有效調動各地征收積極性。

A省建立了基金缺口分擔機制，實行統籌收支、全額繳交、據實撥付、超收分成、短收不補的省對地市基金財務管理體制。其運行機制為：每年年初將收入數下達各設區市。各地超額完成年初收入預算數時，超額部分由省、市按7∶3比例分成。各地未完成年初收入預算數時，由當地政府通過財政安排資金或動用當地留存的累計結余資金補齊。這一分擔機制調動了各地征收積極性，但也存在明顯弊端。一是不利于應收盡收。由于人口流動性強，省級以基數加成法下達的年初預算收入數，難免在不同程度上背離各地實際情況。各地普遍以完成預算收入數替代依法組織收入、應收盡收。二是不利于均衡地區間養老負擔。人口凈流入的沿海經濟發達地區，容易組織收入，為減輕企業負擔，往往采取壓低繳費基數、放松稽查等手段，“藏富于民”“讓利于企”，征收不足。然而，人口凈流出的經濟較落后的山區，組織收入困難較多，為完成年初預算，不得不提高繳費基數，加重企業負擔。三是不利于傳導責任。社保基金核算采取收付實現制，沿海地區臨時組織收入能力強，山區臨時組織收入難。同時，沿海經濟發達地區留存的基金結余資金多，山區少。沿海地區動用結余資金彌補年初預算完成缺口能力強，山區直接動用一般公共預算彌補年初預算完成缺口壓力大。為此，A省基金缺口分擔機制未能有效傳導責任。

（2）沒有形成部門合力。A省企業職工基本養老保險參保登記、待遇審核發放按屬地原則由各地經辦機構辦理，社會保險費征收由稅務部門負責。社會保險行政管理部門認為征收職責已委托稅務部門，不大關注收入情況。稅務部門認為《社會保險法》未授予其檢查、處罰等權利，有責無權，無法實質性審核繳費情況。同時，稅務部門屬垂直管理部門，社會保險行政管理部門屬地管理，當地政府協調難。實際執行中，一些地方政府為降低企業負擔，更好招商引資，反而采取各種手段制約稅務部門應收盡收，默許用人單位不參保、中斷繳費、壓低基數繳費。

3.制度設計缺陷被擴大

現行企業職工基本養老保險制度設計存在一些缺陷，主要有：激勵約束機制缺失、保險功能設置不科學、精算平衡不足。由于省級統籌制度不完善，各地、各部門沒有形成合力積極采取措施彌補這些缺陷，直接影響了基金收入，降低了基金共濟能力。

（1）約束機制缺失放大了激勵機制的不足。企業職工養老保險激勵功能不強，表現為：用人單位繳費和個人待遇計發沒有直接對應關系，是為統籌基金做貢獻，對員工沒有直接激勵作用，無助于提高生產效益，但少繳費降成本的效果立竿見影。為此，職工不關注單位繳費情況，甚至于情愿以靈活就業人員身份參保，贏得單位的信任增加當期收入。由于省級統籌制度不完善，各地征收積極性不高，部門合力不強，未形成有效的約束機制，對于用人單位不按規定少繳費的行為沒有有效手段及時制止，變相鼓勵了用人單位不按規定足額繳費。

（2）征收機制的不完善放大了社會保險功能設置碎片化的不足。養老、醫療、工傷、生育、失業等人生風險具有不同特點。比如，養老風險的特點是一維不可逆，無法提前體驗，養老保險利益要到退休時才能享受。但醫療、工傷風險屬不可預測，隨時隨地可能降臨，人們可能重復體驗，所需費用難以估計，醫療、工傷保險可以及時轉化為當期利益。因此，人們參加醫療、工傷保險的意愿很高，但參加養老保險的意愿較低。按不同風險類別設置保險，導致現行社會保險功能設置碎片化，沒有充分考慮各種生活風險的差異，未能有效防范人生中因生育、工傷、失業引發的養老風險。由于沒有實現“五險統征”，給人們選擇性參保留了空間，放大了社會保險功能設置碎片化的不足。

（3）地方法規不科學放大了精算平衡不足。當前，企業職工基本養老保險制度精算不足，主要體現在繳費年限偏短、退休年齡偏早等方面。A省《企業職工基本養老保險條例》規定，企業、職工以及城鎮個體勞動者繳費基數不得低于當地職工最低工資，基本養老金低于當地職工最低工資標準60%的，按60%發給，導致繳費基數偏低、養老金相對較高，進一步放大了制度精算平衡的不足。

三、政策建議

為實現企業職工基本養老保險基金長期可持續發展，確保養老金按時足額發放，需要中央做好頂層設計，統籌推進養老保險改革。更需要各地落實好中央改革措施，完善征繳管理制度，完善省級統籌制度，做好各項保障工作。

（一）統籌考慮均衡養老負擔

企業職工基本養老保險中央調劑制度有利于均衡地區間負擔，增強基金抗風險能力。但由于全國還有大量老年人游離于企業職工基本養老保險制度之外，還需要統籌考慮均衡企業職工基本養老保險制度之外老年人供養負擔。建議將制度外老年人供養負擔作為實施中央制度的重要參考因素。

（二）完善征繳管理制度

落實國稅地稅征管體制改革方案，完善征繳管理制度，解決基金運行中參保人數、繳費人數偏低、繳費基數偏低問題。

1.理順征收機制

將社會保險費統一移給稅務部門征收，加強社會保險費征收管理服務，推進“五險統征”，進一步強化社會保險費征收管理，強化基本養老保險費的征繳，提高參保職工占比，增加繳費職工數量。

2.夯實繳費基數

嚴格執行中央規定，提高最低繳費低限。個人繳費工資基數達到本省上年度在崗職工平均工資300%以上的，按300%作為繳納基本養老保險費的基數；低于本省上年度在崗職工平均工資60%的，按60%作為繳納基本養老保險費的基數。

3.多渠道籌集資金

加快實施劃轉部分國有資本充實社?；饘嵤┺k法，為應對人口老齡化高峰儲備資金。盡快將基本養老保險基金委托全國社保基金理事會開展投資運營，爭取獲得更高收益。

（三）完善省級統籌制度

完善省級統籌制度，合理均衡地區間基金負擔，有效增強基金支付能力。

1.統一收支業務

A省應盡快實行全省企業職工基本養老保險基金省級統收統支，由省級統籌管理，在全省范圍內統一調度和使用，統一核算。B市企業職工基本養老保險基金收支全部納入省級財政專戶，實行收支兩條線管理。

2.統一收支政策

按中央要求，到2020年實現全省企業職工基本養老保險單位繳費比例統一。待中央統一企業職工基本養老保險單位繳費比例后，再按中央要求執行。各地一律不得自行增設支付項目或自行提高支付標準。各地要嚴格執行國家規定的養老金計發標準，嚴格執行省政府下發的基本養老金調整辦法，不得自行提高基本養老金水平，到2020年全省統一待遇政策。參保人員在省內流動時，只轉移養老保險關系，不轉移基金。

3.加強累計結余資金管理

2018年7月1日前B市的累計結余基金屬省級所有，按中央規定用于本省范圍內的基金余缺調劑。

4.強化基金預算管理

省級財政部門按照《社會保險基金財務制度》等規定牽頭組織編制企業職工基本養老保險預算。省級社保經辦機構會同稅務部門編制預算草案，并分解到各設區市，報省級人社部門審核匯總，由省級財政部門審核后按程序報省人民政府審定，經省人民代表大會審議通過后實施。同步編制企業職工基本養老保險基金三年收支規劃，對未來三年收支情況進行分析預測，按程序報批。嚴格規范收支內容、標準和范圍，進一步強化基金預算的嚴肅性和硬約束，進一步規范基金預算調整程序，除國家規定的政策調整等特殊情況外，不得隨意調整基金預算。年度終了，按規定做好決算工作。

5.落實基金缺口分擔責任

強化地方政府擴面征繳、落實省級統籌制度等工作主體責任，建立工作目標考核機制，將考核結果納入地方領導班子、領導干部綜合考核評價和地方政府工作目標責任制考核范圍，并根據不同情況給予獎懲。建立省、各設區市、縣級政府養老保險基金缺口分擔責任，推動各級政府切實承擔確?；攫B老金按時足額發放的責任。

（四）加強保障工作

1.加強信息化建設

統一企業職工基本養老保險收支業務規程，盡快實現社保、稅務信息系統全省聯網。發揮社會保險信息共享機制作用，運用大數據分析基金運行情況，并針對目前存在的突出問題和薄弱環節提出解決方案。

2.建立健全風險預警機制

建立風險識別和預警機制，制定基金運行風險處置方案，確保養老金按時足額發放。