資源依賴型縣級財政改革發展的對策思考
——基于云南富源縣級財政運行改革的視角

張建波

內容提要：縣級財政是國家財政體系的重要組成部分，其運行狀況直接影響縣域經濟社會健康發展。隨著財稅體制改革、結構性減稅政策的不斷深化及煤炭產業轉型升級發展，現行財政體制下煤炭資源依賴型縣級財政運行存在一些突出問題，一方面產業極為單一，財源結構不優，抗風險能力較弱；另一方面在日趨加劇的結構性風險上，事權與支出責任不相適應，縣級自給率較低，收支矛盾極為突出。針對上述問題，需要改革優化現行財政體制，完善地方稅體系；調整事權與支出責任，完善專項轉移支付機制；培植涵養地方財源產業，提高財政收入質量；全面深化財稅改革，提升財政管理績效；注重金融服務，促進財政金融融合發展，以提升財政管理“四化”水平，加快建立現代財政制度。

縣級財政處于財政收入的最初端、財政支出的最末端，財政運行狀況直接影響縣域經濟社會的健康發展。補齊“三農”短板、推動鄉村振興，全面建成小康、推動縣域經濟跨越發展，培植做大縣級財政“蛋糕”保障投入是關鍵。面對2015年以來，云南省富源縣煤炭資源依賴型縣域經濟增速放緩、財源結構單一、收支矛盾突出等諸多制約“瓶頸”，新時代下要堅持穩中求進工作總基調，落實積極的財政政策取向，全面深化供給側結構性改革，扎實推進產業轉型升級、涵養調優財源、深化財稅改革，推進構建縣鄉政府間事權與支出責任相匹配的財政保障機制。全力加大縣域經濟社會發展扶持投入，竭力培植改革創新主體、匯聚新合力、培育新動能、釋放新活力，做強新型優勢產業聚群，育壯穩定骨干鏈條財源，提升地方財政收入質量，奠定推動縣域經濟高質量跨越發展的基石保障。

一、縣級財政運行現狀

（一）財政收支矛盾突出

富源縣位于云南省東部，國土面積3348平方千米，下轄9鎮1鄉2街道161個村（居）委會1723個自然村、總人口83萬余人。富源是全國100個重點產煤縣之一，境內儲煤面積1088平方千米、占國土面積的1/3，地質總儲量191億噸，探明儲量85億噸，年產煤量占曲靖市的1/2、云南省的1/4，屬典型的煤炭資源型經濟縣。2004—2013年的煤炭十年“黃金”期，富源縣以煤電為重要支柱的財稅收入“一路狂飆”，縣級一般公共預算收入從2004年的1.71億元增加到2013年的13.84億元，年均增長高達史無前例的51.92%，煤電及其相關產業貢獻地方財稅收入占一般公共預算收入的70%以上，縣級財政強有力推動了經濟社會高速發展，城鄉居民生產生活得到極大改善。但2014年受經濟下行、煤炭市場低迷、煤炭產業轉型升級等諸多因素疊加影響，全縣主要經濟指標全部“斷崖式”下跌，其中，GDP下跌18.47%，縣級一般公共預算收入僅完成8.31億元、下降39.96%（如表1所示）。

表1 2013—2017年云南省富源縣GDP增速及一般公共預算收入占財政總收入的比重表

面對嚴峻形勢，富源縣深入推進產業轉型升級，實施新型工業化、新型城鎮化“兩輪驅動”戰略，2015年縣級一般公共預算收入止跌回升，2016年實現從“斷崖式”下跌到“V型”反轉。從表2中可以看出，2015—2017年全縣一般公共預算收入分別完成8.58億元、9.21億元、10.51億元，同比分別增長3.25%、7.34%、14.12%，增幅逐年提高；非稅收入占比分別為26.69%、23.78%、18.27%，呈現出非稅收入占比逐漸下降、收入質量逐步提高的良好態勢。

表2 2013—2017年云南省富源縣一般公共預算收入表

從表3縣級稅收收入中稅種結構可以看出，隨著資源稅從價計征、“營改增”等稅制改革的不斷深化，富源縣以煤電產業為重點的稅源支柱占比大幅提高，并以30%以上的增幅逐年增長，成為地方財政的支柱稅源。2015—2017年，縣級一般公共預算支出分別完成30.56億元、37.93億元、42.67億元，同比分別增長2.10%、24.12%和12.50%，支出增長幅度加快，民生保障支出占一般公共預算支出的比重穩定在83%左右，社會民生事業得到較好保障（如表4所示）。

（二）縣級財力難以保障

從表5可以看出，隨著經濟進入新常態和各項民生政策的落實，縣級一般公共預算收入增幅放緩，但是“三保”支出增長和“三保”支出缺口持續加大，2014年以后縣級財政自給率不足30%。2015—2017年富源縣級地方財力分別為30.04億元、36.18億元、35.16億元，其中，一般公共預算收入為8.58億元、9.21億元、10.51億元，上級補助收入為23.34億元、28.93億元、27.22億元，上解上級支出為1.88億元、1.96億元、2.57億元。剔除上級專項轉移支付補助8.29億元、12.40億元、13.40億元，縣級地方實際可用財力僅為21.75億元、23.78億元、21.76億元。雖然縣級一般公共預算收入穩定且小幅增長，但是上解上級支出逐年大幅增加，扣除政策性剛性支出增長因素，實際縣級地方可用財力呈現下降態勢。

表3 2013—2017年云南省富源縣稅收收入中稅種結構表

表4 2013—2017年云南省富源縣一般公共預算支出情況表

表5 2013—2017年云南省富源縣縣級財力保障及自給率情況表

2015—2017年，富源縣落實保工資、保運轉、保民生“三保”支出分別為28.36億元、31.28億元、33.59億元，同比增長3.25%、7.34%、7.38%。縣級可用財力分別為21.75億元、23.78億元、21.76億元，同比增長23.58%、9.33%、-8.49%，“三保”支出缺口分別高達6.61億元、7.50億元、11.83億元，同比分別增長12.80%、13.46%、57.47%。剔除一般性轉移支付中具有專項用途資金后，縣級實際可統籌財力僅為13.34億元、14.88億元、15.16億元，上級出臺政策要求地方落實配套的分別為3.57億元、5.39億元、6.12億元，特別是近年來推動落實民生政策、養老保險并軌等各項改革，縣級可統籌的財力根本無法滿足各項剛性支出需求，財政難以正常運行。

二、縣級財政存在的主要困難

（一）財源基礎極為薄弱

2014年以來，受煤炭市場低迷、煤炭產業轉型升級、供給側結構性改革等因素疊加影響，富源煤電產業嚴重受挫，支撐財源“轟然垮塌”，全縣原煤產量2013年完成2448萬噸，貢獻地方稅收4.14億元，2014—2017年分別為1027萬噸、1193萬噸、1100萬噸、998萬噸，貢獻地方稅收2.39億元、1.95億元、2.89億元、4.86億元。特別是2016年以來，富源縣深入推進煤炭產業轉型升級，地方煤礦從145對減少到95對，化解煤炭過剩產能420萬噸，財政總收入減收9.65億元、減少地方財政收入5.33億元。2013年全縣發電量123億度、貢獻地方稅收0.78億元，2014—2017年分別為98億度、60億度、43億度、40億度，貢獻地方稅收1.16億元、0.87億元、1.01億元、0.97億元。火電因國家能源政策調整，基本處于半停產狀態，煤電行業對全縣財稅收入影響極大。但是，煤電及其相關產業貢獻地方稅收收入仍然是富源主要收入來源，目前還沒一個其他產業可以替代。受“雙控”政策等影響，烤煙種植收購計劃逐年遞減，稅收貢獻呈下降趨勢；鋁產業鏈等戰略性新興產業仍處于孵化階段，尚未形成有效的稅收貢獻；落實持續結構性減稅政策，短期內一定程度上給縣級財稅收入持續增長帶來較大壓力；非稅收入增長因國家取消行政事業性收費項目和降低收費標準、涉企收費減免項目等因素，收入增長空間已極為有限（如表6所示）。

（二）稅收分享不夠匹配

1994年分稅制財政體制改革以來，富源縣上劃中央和省級收入不斷增加，但稅收返還占上劃總額比重過低，特別是“營改增”實行5∶5分享后，縣級分享比例雖然提高了25%，但由于受以前年度稅收基數過大影響，富源縣屬凈上解縣。2013—2014年上劃中央和省、市級高達14.16億元、9.79億元，2015年全縣上劃中央和省、市級收入6.17億元，而稅收返還收入只有0.42億元，僅占上劃收入總額的6.86%。2016年全縣上劃中央和省、市級收入6.02億元，而稅收返還收入為-0.16億元（“營改增”倒掛上解5813萬元）。2017年全縣上劃中央和省、市級收入7.86億元，而稅收返還收入為-0.69億元（“營改增”倒掛上解11069萬元）。全面推行“營改增”后有效解決了對同一企業、同一征稅對象交叉征稅和重復征稅問題，為企業發展減負松綁，釋放了中小微企業的發展潛力和動能，推動了產業分化和產業融合。但從當前來看，“營改增”后納稅人總體稅負的下降致使地方稅收總量相對下降，同時還帶動兩項附加稅下滑。由于稅收收入分享和上級稅收返還補助沒有形成匹配，導致地方可統籌財力越來越少，加劇縣級財政支出保障壓力（如表7所示）。

表6 2013—2017年云南省富源縣煤電產業貢獻地方稅收占一般公共預算收入比重表

表7 2013—2017年云南省富源縣稅收收入分享情況表

（三）支出需求增長迅猛

隨著經濟社會的發展和收入分配制度改革的深入推進，保工資、保運轉、保民生支出快速增長，“三保”支出壓力巨大。2014—2017年，富源縣僅落實養老保險并軌、工資結構調整等相關增資政策疊加增支高達10.26億元，縣級可用財力僅增加2.20億元，財政剛性支出猛增，遠遠超過財力的增長。按現行財政體制算賬，2018年富源縣級可用財力23.94億元，保工資、保基本運轉、保基本民生支出需36.44億元，僅“三保”支出缺口就達12.61億元（其中，人員工資及工資性費用需24.22億元，剔除一般性轉移支付中具有專項用途和政策配套資金后，僅保工資發放缺口就高達8.84億元），縣級財政舉步維艱、捉襟見肘，難以正常運轉（如表8所示）。

表8 2013—2017年云南省富源縣養老保險并軌和工資調整增資情況表 單位：億元

（四）事權支出責任不相適應

按照“保基本、兜底線、促公平”的要求，積極落實上級各項增資增支政策，堅持加大民生事業投入不動搖，既要保障已出臺的民生政策落實，又要保證新增、提標民生資金需要，上級項目配套繁多，2013—2017年全縣落實上級出臺政策縣級配套資金分別為3.09億元、3.31億元、3.57億元、5.39億元和6.12億元，涉及配套項目61個、67個、69個、91個和81個，各級各種增資增支政策疊加，財政剛性支出增長迅速，加之縣級財力增加甚微，導致財政收支矛盾極為突出。

（五）縣級財政自給率較低

2013—2017年，富源縣級財政自給率分別為45.71%、27.76%、28.08%、24.28%、24.63%。從煤電產業貢獻地方稅收收入和財政自給率變化情況來看（表6、表5所示），煤電市場行情好時縣級財政自給率較高，但隨著煤炭產業轉型升級和國家能源政策調整，煤炭資源依賴型縣級財政抗風險能力不足，縣級財政自給率在24%—28%間徘徊，“三保”支出主要依靠上級轉移支付補助，保障發展能力嚴重不足，特別是富源縣GDP總量到2017年也未恢復到最高時2013年165億元的水平，縣域經濟總量小、基礎薄、實力弱、財源結構不優、發展不平衡不充分問題極為突出。一方面，重點產業煤電行業異常低迷，財政增收形勢嚴峻，受持續減稅清費、增資增支、上解數額持續加大等因素綜合影響，縣級財政收支矛盾異常突出。另一方面，財政改革任務艱巨，教育、醫療衛生、社會保障等民生政策擴面提標及脫貧攻堅必須保障，縣級財力缺口越來越大。

（六）債務還本付息壓力沉重

近年來為推動產業轉型升級和經濟止跌回升，富源縣通過爭取上級產業發展基金、政府購買服務等方式籌資并保障了一批重點項目和重大民生改善。2017年市級核定和縣人大常委會批準富源縣地方政府性債務限額為37.05億元，截至2018年8月底，審計甄別后政府負有償還責任債務余額30.89億元并已全部通過債券置換。雖然存量債務已經債券置換，但現已逐步進入還本付息期，加之脫貧攻堅、義務教育均衡發展等政府中長期支出事項和地方融資平臺公司債務等形成了部分隱性債務，縣級債務風險不容忽視，償債壓力不斷加大，成為制約縣域經濟發展的“瓶頸”。

三、深化縣級財政改革的對策和建議

綜合分析研究，富源煤炭資源依賴型縣級財政運行中的突出問題，一方面表現在產業極為單一，財源結構不優，抗風險能力較弱，收支矛盾極為突出。另一方面表現在日趨加劇的結構性風險上，事權與支出責任不相適應，縣級財政自給率較低，償債壓力不斷加大。新時代下，針對上述問題，就要盡快轉變局部性思維模式，增強“財”自覺服務于“政”的全局意識，改革優化現行財政體制、加快構建縣級地方稅體系，調整事權與支出責任、完善專項轉移支付機制，全面深化財稅改革、提升財政管理績效，培植涵養地方財源產業、提高財稅收入質量，注重改革金融服務、促進財政金融融合發展，以提升財政管理“四化”水平，統籌推進穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險各項工作，奠定堅實的縣級財政基礎保障。

（一）深化稅制改革，健全完善縣級地方稅體系

縣級財政是國家財政體系的重要組織部分，是推動縣域經濟發展的財力保障。1994年分稅制改革后，增值稅、營業稅成為地方事實上的主體稅種。但是，2016年全面推行“營改增”后，富源資源依賴型縣級財政已基本無主體稅種可言。隨著供給側結構性改革、結構性減稅政策等持續加力深化，2018年5月之后縣級共享稅收入明顯下降，房產稅、煙葉稅等地方稅種的貢獻率也大幅下滑，改革完善地方稅體系顯得極為緊迫和關鍵。一是深化地方稅體系改革。黨的十九大明確提出了“完善地方稅體系”的要求，要穩妥推進健全地方稅體系改革，調整稅制結構，培育地方稅源，加強地方稅權，逐步建立穩定、可持續的地方稅體系。根據稅基弱流動性、收入成長性、征管便利性等原則合理確定地方稅稅種，在目前已實施的城鎮土地使用稅、房產稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、土地增值稅等為地方稅的基礎上，繼續拓展地方稅的范圍。針對城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等地方稅稅基分布相對均衡、具有區域性、非流動性等特征，建議全部作為縣級地方收入、省市不再分成，這有利于作為完善地方稅體系的中長期考慮，也有利于鼓勵地方大力培植稅源和促進產業發展，逐步改革確立穩定收入的縣級地方稅種，促進地方因地制宜挖掘稅收潛力，增強縣級財政的基本保障能力。二是建議改革個人所得稅為地方稅種。完善綜合與分類相結合的個人所得稅征管體制，完善稅前扣除，規范和強化稅基，實行代扣代繳和自行申報相結合的征管制度，加快完善個人所得稅征管配套措施，健全個人收入和財產信息系統，以便充分發揮個人所得稅的地方收入調節功能作用。三是完善增值稅征管制度。采取以縣級政府職責職能確定收入、充分尊重各稅種屬性和調動縣級政府積極性兼顧、切實體現縣級政府所在地收入“受益性”這“三大原則”進行改革，改革增值稅企業注冊地繳納政策，堅持“在勞務和服務發生地繳納”的原則，在勞務和服務發生地納稅與商品生產地納稅原則相一致，切實規避稅源與稅收的背離，這樣不但體現了地方稅源的“受益性”原則，同時也使地區間增值稅收入更加均衡化。

（二）健全權責匹配機制，構建清晰協調的財政關系

面對富源縣財源結構極為單一、稅源基礎薄弱且抗風險能力不足，縣級落實事權與支出責任不夠匹配，導致地方政府收不抵支、矛盾日趨突出的問題，建議加快改革建立保障地方稅收規模與地方支出責任相適應的財稅體系，切實構建權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，促進縣級地方政府基本公共服務均等化。一是健全匹配的稅收分享。每年根據全國稅收水平，依據各縣特別是煤炭資源型縣域的經濟實情和財政運行狀況，按照人口基數或GDP中的消費基數在省內地區間進行合理分配的方式，合理調整優化共享稅種縣級政府的分享比例。二是完善財力協調均衡機制。結合財政事權與支出責任劃分、稅收制度改革與稅收政策調整，考慮稅種屬性，在保持中央和地方財力格局總體穩定的前提下，改革形成共享稅分享合理、專享稅劃分科學的中央和地方收入劃分體系。合理劃分省以下各級政府財政事權責任，適合哪一級政府處理的事務就交由哪一級政府辦理并承擔相應的支出，省級政府重點統籌，同時加強對中央重大決策部署的財力保障。三是調整優化事權與支出責任。建議調整煤炭資源依賴型縣級轉移支付政策，完善地方事權與支出責任劃分，優化地方政府事權配置，切實從人民群眾最關心、最直接、最現實的重要基本公共服務事項入手，兼顧需要和可能，合理制定基本公共服務保障基礎標準，并適時調整完善。根據地區財力差異狀況、各項基本公共服務的屬性，規范基本公共服務共同財政事權與支出責任的分擔方式，重點要減少縣級基礎教育、社會保障、公共衛生、養老等基礎性公共服務領域的支出事權，適當增加中央和省的支出責任，逐步取消民生項目縣級資金配套，增強財政困難地區的兜底能力。四是規范一般性轉移支付管理。建議上級財政部門在測算一般性轉移支付時，充分考慮煤炭資源型地區的戰略地位和區位特點，提高地方財力均衡和基本公共服務均等化的支出保障，并加大一般性轉移支付中由地方自行決定用途的資金占比。同時，要完善省對縣人員工資財政管理體制改革，按貧困程度、貧困總人口、財政供養人員等科學量化指標，提高均衡性轉移支付和基本財力缺口補助。五是改革專項轉移支付機制。分類規范、清理整合專項轉移支付，對中央支出范圍內的事項原則由中央財政支出，不再安排專項轉移支付；對縣級地方支出責任范圍內的事項，由中央和省、市安排一般性轉移支付進行補助；對屬于幾級政府共同承辦的事務，科學劃定各級政府的支出比例。同時，改變部門管理專項資金職能，探索將所有資金集中到財政部門進行分配和監管，提高資金的統籌協調性，將部門的職能轉為組織指導和監督項目實施，提高項目建設的社會效益。

（三）推進產業轉型升級，培植涵養新型支撐財源

富源以煤電產業為支撐的縣級財政自給率、抵御市場風險能力不足，要從根本上解決這些問題，必須從縣情實際出發，以供給側結構性改革、國家能源政策調整和煤炭產業轉型升級為契機，堅定不移推進以新型工業化、新型城鎮化“兩輪驅動”戰略為重點，扶持加速產業轉型升級，培植創新型經濟實體和新興財源，增強縣域財政發展的后勁和活力。一是全力推動經濟發展。牢固樹立“產業興則經濟興、經濟興則財政強”的理念，深化高位招商、以商招商、親商安商的成功示范效應，著力引進產業層次高、聚集能力強、延伸配套好的項目，扶持推動有色金屬加工制造、高原特色農業及生物資源加工、精細化工（新型煤化工）、現代商貿物流和文化旅游“五大產業”跨越發展，助推縣域經濟壯大、鄉鎮財源建設。二是發揮財政乘數效應。全方位爭取省、市重點產業發展基金和產業升級扶持資金，探索推進PPP模式，廣泛吸收社會資本參與政府項目建設，大力支持產業迭代體系構建，發揮好財政資金的杠桿作用，拓展社會項目資金投入形式和渠道。三是鞏固提升煤炭財源。統籌落實煤炭產業政策調整，積極支持煤礦企業走兼并重組、轉型升級、綠色發展之路，引導推動煤炭產品向精、深加工轉化，全面延伸煤炭產業鏈，切實把資源優勢轉變為經濟優勢，穩定縣域原煤年產量在1200萬噸、發電40億度以上，鞏固提升煤電產業對地方財稅的貢獻率。四是壯大新型工業財源。堅持把工業園區作為培植壯大財源的主陣地，以縣工業園區為載體，以鋁產業板塊聚群發展為重點，推動園區招商、以商招商和產業鏈招商，推動今飛汽車輪轂、摩托車輪轂、萬里揚汽車變速器等項目建成投產。強化工作服務，保障生產要素供給，重點扶持科技含量高、附加值高、稅利高以及大數據、信息化的高科技綠色環保新型企業，推動新型工業經濟集約發展，形成新的經濟增長點，實現“以園興財”。五是培植城鎮建設財源。立足富源北城開發，完善市政基礎設施和公共要素配置，增強產城融合發展活力。科學分期做好富源北城土地收儲開發，切實盤活土地資源，盡快形成財政收益，解決償還開發投資本息。引導推動房地產業健康發展，增加勞動力轉移就業，帶動第三產業發展，培植地方主體稅種。六是強化其他建設財源。準確把握投資導向，篩選論證一批工業、城建、旅游等方面帶動作用大、生態環保、影響深遠的重大項目，支持項目落地建設。同時，調優烤煙產業，扶持壯大農業龍頭企業，推進農產品精深加工。做活現代商貿流通產業，推進農村電子商務和“互聯網+”行動，釋放城鄉消費潛力，拓寬財稅收入渠道。

（四）打造法治財政，全面深化財政各項改革

面對當前縣級地方財政存在的困難和問題，立足加快構建現代財政制度體系為目標，以法治財政建設為抓手，全面深化財政收支各項改革，健全全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理，提升財政資源配置效率和財政“四化”管理水平。一是落實財政管理體制改革。全面落實并探索推動縣鄉財政管理體制改革，重點做好中央和省、市對下事權與支出責任劃分改革對接及縣對鄉（鎮）街道劃分工作，完善鄉（鎮）街道“三保”保障機制和財源培植激勵制度，理順縣鄉政府間事權與支出責任，不斷提高縣鄉財政保障能力。二是深化財政預算管理。按照內容完整、編制科學、執行規范、監督有力、講求績效、公開透明的現代預算制度基本要素科學編制全口徑預算，強化政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算與一般公共預算的統籌銜接，加大國有資本經營預算調入一般公共預算的統籌力度。深入實施中期財政規劃管理，深化PPP、政府購買服務、環保稅等各項改革。三是落實政府會計制度改革。深化國庫集中支付電子化管理改革，做好權責發生制政府財務報告編制。全面實施新的政府會計準則制度改革，完善政府會計信息化建設。四是盤活財政存量資金。嚴格實行專項平臺、一月一報和清單動態管理，凡屬于縣級撥付預算部門的公用經費、專項業務經費年底結余和項目結余資金，一律收回縣級財政統籌使用，避免資金使用“碎片化”。五是全面實施績效管理。建立預算安排與績效目標、資金使用效果掛鉤的激勵約束機制，績效評價差的項目下一年度原則上不予安排支出。六是依法組織財稅收入。全面落實中央和省、市穩增長各項政策和工作舉措，嚴格落實依法治稅、稅源管控、以票管征、稅費清繳和督促檢查，強化稅收和非稅收入分析預測、動態監控機制，加大稅源管控和清欠催繳力度，特別是加大近年培植新興稅源的稽查力度。嚴格執行中央和省市放管服政策，該收取和減免的稅費收入，一律取消和減免到位。該依法征收入庫的一律征收入庫，提高稅收收入占比，加快改善收入質量。七是優化支出保障民生。立足既要注重面上的民生普惠，又要保障點上的精準發力，零基預算壓縮縣級財政部門公用經費，統籌整合財政涉農資金，全面加大金融信貸和上級補助支持力度，保障教育、衛生、社會保障、生態文明、鄉村振興等投入力度，推動各項惠民政策落地落實。八是勤儉節約降低成本。嚴格控制一般性支出，壓縮“三公”經費支出，預算部門“三公”經費支出一律只降不增，切實降低行政成本，以政府的苦日子換得群眾的“好日子”。

（五）創新金融服務，深化財政金融融合發展

面對既要“保吃飯”，又要支持地方經濟發展的兩難境地，必須要創新重點領域金融投融資機制，完善政府信用平臺建設，推動財政金融融合服務改革發展，發揮財政資金“四兩撥千斤”作用。一是創新金融服務。引導和支持商業銀行履行服務經濟社會發展職能職責，創新工作思路，搞好金融服務。深化農村金融改革，做好“一創兩建”工作。扎實推動金融精準扶貧，切實做好農村小額人身意外傷害保險和政策性農村住房保險試點工作。強化產融對接、產城融合，增進政、銀、企信貸合作，綜合運用現代金融手段破解資金制約“瓶頸”，提高金融服務富源縣域經濟社會發展的綜合能力和水平，支持推進政府公益性項目建設。二是拓展融資渠道。鼓勵和引導社會資本廣泛參與公共產品和公共服務項目的投資、運營管理，重點在市政建設、文化旅游、污水處理、水利、保障性安居工程、醫療、教育、養老等領域推廣PPP模式，提高公共產品和公共服務供給能力及效率。擴大政府購買服務的范圍和規模，能由政府購買服務的，政府不再直接承辦；能由政府與社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與，全面拓寬項目融資渠道。三是深化財政金融融合。全面落實財政扶持政策，通過以獎代補、財政貼息、信用擔保等方式，加大實施農戶林權抵押、建房抵押、小額擔保貸款、創業扶持貸款等政策性貸款力度，吸引和撬動金融資源支持企業特別是中小微企業發展，扶持促進中小企業科技創新和成果轉化，促進就業再就業，增強實體經濟發展活力，推動縣級經濟健康發展。

（六）防范化解政府債務風險，推進融資平臺公司改革轉型

煤炭資源型縣級地方財政收支矛盾不斷加劇，一方面既有收入增長乏力的因素，另一方面也有地方政府債務過高、償債支出壓力大的因素。深入貫徹落實防范化解政府性債務風險工作及相關文件要求，嚴格落實屬地責任，切實堵住“后門”，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰，積極穩妥化解政府性債務風險。一是牢牢守住債務“紅線底線”。全面核準政府性債務狀況，嚴格地方政府性債務平臺動態監管、限額管控和預警管理，強化對財政債務率等監測指標變動趨勢的動態監控分析，確保政府性債務余額控制在核定的債務限額內，嚴控政府隱性債務，堅決守住債務“紅線”和不發生區域性債務風險的“底線”。二是細化化解方案。科學制定債務化解方案和應急預案，嚴格實行“一債一案”，切實將債務納入年度財政預算，采取調整優化支出結構、盤活存量資產、壓減一般性支出等方式，通過置換一批、償還一批、清理一批等措施分類妥善處置存量債務，防范化解債務風險。三是厘清平臺公司債務。嚴格規范平臺公司融資行為，厘清政府與融資平臺公司債務邊界，堅決杜絕任何形式的政府舉債擔保承諾，確保“借道”融資平臺公司融資、通過不規范PPP等變相舉債融資等違規舉債方式“零發生”。四是推動融資平臺公司改革轉型。探索推進縣級融資平臺公司轉型發展，統籌區域資源資產優化重組，盤活現有資金資產資源，提高國有資源“造血”功能。可以煤炭產業轉型升級和富源北城綜合開發為契機，綜合利用財稅、金融、土地等有關政策，按照“政策性導向，市場化運作、公司化管理”模式，整合縣城投、水投、土投等融資平臺公司和國有企業資源優勢，以政府注資、市場引資、企業合資等有效形式，推動融資平臺公司改革、轉型、發展，從目前的“政府融資平臺”轉型為專業化、市場化的“投資+融資+建設+經營”綜合實體經濟企業，走出一條“資源轉資產做大公司、資產轉資金做實公司、資金轉項目做強公司、項目轉產業做優公司、產業轉資源做精公司”的轉型跨越發展道路，實現產業鏈條的閉環發展，逐步構建財政“體制內收入”保工資、保運轉，“體制外循環”保障改善民生、服務社會事業發展，為縣域經濟高質量跨越發展提供堅實的資金保障。