南京某城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目監(jiān)管體系研究

摘要：指出了政府與社會資本合作，即PPP模式，在公共基礎設施投資等領(lǐng)域的作用日益凸顯，針對我國PPP模式存在的監(jiān)管體制不完善、監(jiān)管主體混亂等較為突出問題。結(jié)合南京某城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目，提出了從履約監(jiān)管、行政監(jiān)管、公眾監(jiān)管等方面構(gòu)建監(jiān)管體系的設想。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)綜合開發(fā);PPP;監(jiān)管

中圖分類號：F284

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（ 2019） 24-0269-03

1 項目概況

政府和社會資本合作模式（ Public - Private Part-nership，PPP），廣義上來看，泛指為提供某種公共產(chǎn)品或服務，公共部門與私營部門建立的一種合作關(guān)系，政府參與項目主要通過監(jiān)管的方式。因此對于政府來說，有效的項目監(jiān)管體系是保證PPP項目成功的關(guān)鍵[1]。南京市某城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目采用PPP模式進行運作。這是探索轉(zhuǎn)變職能的一次重要嘗試，也是南京市豐富融資渠道、構(gòu)建多種公共服務供給模式的一次重要探索。

項目地塊位于南京市浦口區(qū)西郊，距南京主城中心區(qū)35 km左右，東北緊鄰南京老山風景區(qū)和湯泉風景區(qū)，東臨橋林街道，西與安徽接壤，是南京的西門戶。項目建設安置房.安置房地塊總占地130308 m2，合195.5畝;項目建設安置房小區(qū)總建筑面積271070.6m2，其中，地上建筑面積180381.6 m2（其中，住宅165371.6m-，配套商業(yè)6220 mz，物業(yè)管理用房560 m2，基層社區(qū)6766 m2，配電房1512 m2），地下建筑面積90689.O m2（其中，機動停車位1480個，非機動車位2840個）。改造道路8430 m，升級河道沿線景觀5000 m，改造公園臨街商鋪11150 m2，建設洛莊養(yǎng)老社區(qū)6200 m2（床位205個，其中，居住建筑4630 m2，公共服務建筑1570 m2）。本項目的建設工期較長，同時具有投資額大的特點，采用PPP模式有利于平抑地方政府的債務峰值，加快保障性住房項目的建設進程，平滑財政支出并減少未來財政支出的不可預見性、提升保障性住房供給的服務質(zhì)量和運營效率，實現(xiàn)公共利益最大化。

2 履約監(jiān)管

為維護社會公共利益和公共安全，相關(guān)政府部門應依據(jù)適用法律和項目PPP合同加強對項目公司的監(jiān)管[2]。項目公司應接受政府的監(jiān)管、監(jiān)督和檢查，應為政府部門履行監(jiān)督檢查權(quán)利提供相應的工作條件，并提供相關(guān)資料。因此，合同履約管理成為重點工作，包括合同履行管理、合同變更管理等。

2.1 合同簽訂管理

2.1.1 簽訂合同的前期調(diào)查

（1）做好市場調(diào)查。了解市場上潛在的特許經(jīng)營者。

（2）進行潛在合作伙伴或特許經(jīng)營者的資信調(diào)查，準確把握對方的真實意圖。PPP項目中，政府與社會投資人的合作意愿強烈與否直接決定了項目合作的深度與廣度，決定了項目的成敗[3]。

（3）充分了解包括風險在內(nèi)的外部環(huán)境。外部環(huán)境是PPP項目成敗的關(guān)鍵因素之一[4]。

2.1.2合同談判和合同簽署

（1）確定合理的談判目標。

（2）尋找合適的談判策略，準確評估難度及談判目標，適時調(diào)整

（3）營造一個平等和諧的談判氛圍。

2.2 合同履行管理

2.2.1 合同執(zhí)行

在合同執(zhí)行過程中可能會出現(xiàn)各種問題，應當根據(jù)客觀情況和合同，本著平等互利的原則予以解決。

2.2.2 合同糾紛處理

一旦糾紛出現(xiàn)，當事人須依據(jù)相關(guān)法律進行處理，依據(jù)法律對合同進行變更、終止或者撤銷。

2.3 合同變更管理

出現(xiàn)合同變更必須根據(jù)合同的相關(guān)條款適當?shù)丶右蕴幚恚仨氁苑烧J可的書面形式處理，經(jīng)過變更的提出，變更請求的審查，批準和實施等階段。

2.4 合同檔案管理

合同檔案是記載合同履行全部情況的文字資料，合同檔案管理制度是合同管理制度的組成部分，也是單位為維護自身的合法權(quán)益而采取的必要手段。通過對合同的檔案管理，可以完整保存與合同相關(guān)的證據(jù)材料，如果有糾紛一旦發(fā)生，可以及時運用檔案記載的內(nèi)容，依法維護單位的權(quán)益。

3 行政監(jiān)管

政府的職責之一是提供公共產(chǎn)品或服務。因此，為促進PPP項目的健康發(fā)展，政府需要承擔監(jiān)督者的責任。行政監(jiān)管主要分兩個階段，包括準入監(jiān)管和績效監(jiān)管。

3.1 準入監(jiān)管

PPP項目的監(jiān)管主體是政府[5]。政府準入監(jiān)管的內(nèi)容主要有：一是立項監(jiān)管，采用我國現(xiàn)有可行性研究制度考察項目實施的必要性，以及項目是否適用于PPP模式;二是對特許經(jīng)營者選擇的監(jiān)管，通過競爭招標選擇一家最優(yōu)秀的企業(yè)或幾家組成的聯(lián)合體授予其特許經(jīng)營權(quán)，考察PPP模式及特許經(jīng)營者能否實現(xiàn)物有所值。準入監(jiān)管采用的方法主要有：主要采用競爭性投標方法，通過與專業(yè)咨詢機構(gòu)合作為PPP項目的物有所值評價提供智力支持;并通過建立PPP數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建PPP信息平臺，為將來類似項目的評估提供基礎資料，共享最佳實踐經(jīng)驗，促進市場的競爭。

3.2 建設期監(jiān)管

3.2.1 設計監(jiān)管

項目公司選擇有相應資質(zhì)的設計單位，但須報政府方批準，否則設計費用由社會投資人自行承擔，不納入總投資范圍。

3.2.1.1 概念方案設計階段

（1）政府方與項目公司共同向設計單位發(fā)出《概念方案設計任務書》。

（2）設計過程控制。其主要體現(xiàn)在：①政府方與項目公司共同負責設計過程中溝通、優(yōu)化。②設計單位接任務書要求的時間提交設計成果，政府方與項目公司共同對設計單位送交的設計成果進行初審。

（3）方案設計評審。主要內(nèi)容包括：①項目單位組織規(guī)劃方案設計評審會，安排設計單位匯報方案設計成果，政府方指定人員參加評審。項目公司負責總結(jié)評審意見，同時報政府方相關(guān)部門審批。②審批后的意見項目公司反饋給設計單位，設計單位對方案進行修改、調(diào)整。接著政府等相關(guān)部門對該結(jié)果進行確認，最后進行審批。

3.2.1.2 擴初設計階段

（1）過程控制。①政府方與項目公司共同與設計單位進行交流溝通，確保設計過程的順利進行。②在規(guī)定的時間節(jié)點內(nèi)，設計單位需要提交初步設計成果，而政府方與項目公司需要根據(jù)《初步設計技術(shù)措施》中的相關(guān)要求，對此進行初審。

（2）擴初設計評審。①由項目單位組織規(guī)劃擴初設計評審會，設計單位送交初步設計成果，政府方相關(guān)部門和人員進行對此進行建筑、使用功能、等方面的評審，然后由項目公司匯總評審意見，報政府方審批。②項目公司將評審意見反饋給設計單位，設計單位依據(jù)評審意見，對初步設計成果進行修改、調(diào)整。

3.2.1.3 施工圖設計階段

（1）依據(jù)《施工圖設計任務書》，設計單位按照具體的要求和標準，提交施工圖;政府方與項目公司共同組織各專業(yè)工程師對施工圖進行審查，一旦發(fā)現(xiàn)問題，協(xié)助設計單位整改。

（2）設計單位提供最終施工圖，政府方則需要再次組織工程部、成本部、總部規(guī)劃設計部對施工圖進行圖紙內(nèi)部評審。同時，項目公司應將相關(guān)圖紙送外部審查，在取得內(nèi)外部審批意見后，形成《施工圖審查意見表》。

（3）項目公司將《施工圖審查意見表》發(fā)給設計單位，進行補充、修改和完善。設計單位修改完成后，設計成果由政府方進行復核。

3.2.2 投融資監(jiān)管

財政資金撥付管理主要由財政部門主要負責，財政部門監(jiān)督財政資金的到位與支付。審計部門負責項目資金的合規(guī)性審計，其他相關(guān)部門按各自職能做好有關(guān)工作。

3.2.3 工程質(zhì)量監(jiān)管

乙方及項目建設運營公司根據(jù)適用法律、合同文件等有關(guān)規(guī)定和標準進行項目施工。政府方委托監(jiān)理單位、質(zhì)量監(jiān)測機構(gòu)對工程質(zhì)量進行全過程監(jiān)督、檢測。

3.2.4 工程進度監(jiān)管

根據(jù)進度計劃，政府方對工程進度進行監(jiān)督管理，但一旦工程進度延誤，項目公司仍具有責任。

3.2.5 工程建設檔案資料監(jiān)管

乙方須按國家、地方及行業(yè)規(guī)定建立檔案資料管理制度，對檔案規(guī)范管理。

3.2.6 安全監(jiān)管

乙方及項目建設運營公司需嚴格執(zhí)行法律、法規(guī)以及規(guī)定。其中包括《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》及《江蘇省安全生產(chǎn)條例》。項目建設運營公司應按合同約定履行建設單位安全職責。

甲方委托監(jiān)理人根據(jù)國家有關(guān)安全的法律、法規(guī)、強制性標準以及部門規(guī)章，對項目建設運營公司委托的承包人的安全責任履行情況進行監(jiān)督和檢查。此時項目建設方仍然具有應負的安全責任。項目建設運營公司應對其現(xiàn)場機構(gòu)雇傭的全部人員的工傷事故承擔責任。

3.2.7 財務監(jiān)督

財務監(jiān)督是運用單一或系統(tǒng)的財務指標對項日建設運營公司的生產(chǎn)經(jīng)營活動或業(yè)務活動進行的觀察、判斷、建議和督促。本項目財務監(jiān)督主要指收支情況監(jiān)督、資金使用情況監(jiān)督、資產(chǎn)管理與使用監(jiān)督。

3.2.7.1 資金使用情況監(jiān)督

對資金使用情況的監(jiān)督包括：資金的來源是否具有合理性，資金使用的過程中，是否具有規(guī)范性;對于預算內(nèi)與預算外的資金，二者之間是否有明確的界限劃分，有無違規(guī)操作的問題;對于現(xiàn)金和銀行存款的管理是不是符合規(guī)定;各種財產(chǎn)物資的來源源渠道是否透明且符合相關(guān)規(guī)定，資產(chǎn)的利用率情況如何。

3.2.7.2 資產(chǎn)管理與使用監(jiān)督

主要包括：現(xiàn)金管理的規(guī)范性，有無現(xiàn)金使用的各種不規(guī)范操作，包括坐支現(xiàn)金等情況;各種存款的業(yè)務是否依據(jù)國家規(guī)定;流動資金的收回、清理、結(jié)算是否及時，對于債權(quán)債務的處理是否及時;存貨、庫存材料、固定資產(chǎn)等各項財產(chǎn)的來源渠道是否透明合法;無形資產(chǎn)的取得和轉(zhuǎn)讓是否符合國家規(guī)定等。

4 公眾監(jiān)管

除涉及國家安全、國家秘密、商業(yè)秘密的外，凡是政府采購項目，必須及時將采購人、政府采購預算或者采購最高限價、采購需求及配置、中標（成交）供應商名稱、中標（成交）產(chǎn)品名稱（品牌、規(guī)格、型號）、中標（成交）價格、采購合同、政府采購履約驗收情況等信息向社會公布，接受社會公眾監(jiān)督。[6]

公眾監(jiān)督的主要形式主要包括：社會宣傳、輿論監(jiān)督以及公眾參與。其中社會宣傳需要借助媒體等工具，在政府與公眾間形成良好的社會互動氛圍。而輿論監(jiān)督則有利于政府采購的公開性和透明性。公眾參與，公民、法人等各種組織和個人積極參與監(jiān)督，同樣促進了政府采購行為的規(guī)范性。

參考文獻：

[l]陳軼麗.促進城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP模式健康發(fā)展的對策建議[J].河北企業(yè)，2018（12）：124—125.

[2]黃建軍.城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目模式：現(xiàn)狀、困境及展望[J].遼寧行政學院學報，2019（9）：17-21.

[3]魏偉.PPP項目綜合打包整體開發(fā)的探討一一以湖北省武漢市新洲區(qū)新城鎮(zhèn)建設PPP項目為例[J].財政監(jiān)督，2016（ 2）：69 -71.

[4]張余鈕，郝生躍.PPP項目關(guān)鍵成功因素對績效的影響一一基于五大關(guān)鍵成功因素分析[J]。土木工程與管理學報，2019（36）：157 —164.

[5]陳思宇，重大基礎設施PPP項目的監(jiān)管體系研究[D].大連：大連理工大學，2018.

[6]張靜.論PPP項目監(jiān)管的國外經(jīng)驗及啟示[Jl.中國政法大學學報，2019（ 74）：19-28.

收稿日期：2019-12-03

作者簡介：霍勤（1976-），女，碩士，講師，審計師，主要從事工商管理研究工作。