因地施策 精準發力扎實推進綜合行政執法體制改革

●濟南市編辦

濟南市綜合行政執法體制改革堅持整體設計、試點探路、三級聯動，實現了“四個轉變”。改革策略上，堅持問題導向，采取先試點探路、再全面推開、后優化提升的辦法，積極穩妥。改革分三階段進行，總結區縣綜合執法模式，全面推開市、區縣、鎮街三級改革，抓好改革評估，及時跟蹤解決改革中的新問題，推動改革向縱深推進。

2016年以來，山東省濟南市堅持整體設計、試點探路、三級聯動，扎實推進綜合行政執法體制改革，不斷提升基層監管執法能力，強化事中事后監管，著力提高行政管理執法水平。

一、改革前存在的主要問題

改革前，濟南市共有執法隊伍169支，其中，市級26支、區縣143支。市區、區縣、部門之間執法隊伍、執法范圍、管理形式差異較大，隊伍分散，情況復雜，存在執法體制不健全、力量配置不平衡、效用發揮不充分的問題。主要表現在四個方面：一是同一層級執法主體較多，執法隊伍之間各自為政，多頭、交叉執法問題頻發，執法效率不高。二是同一部門管理與執法邊界不清，以罰代管、推諉扯皮問題突出，造成執法越位和管理缺位。三是同一領域市、區執法范圍重疊，容易造成重復執法和執法盲區，且存在“頭重腳輕”問題，鎮街一線執法力量不足。四是同一轄區執法隊伍在執法理念、方式、程序等差別較大，執法標準化水平不高。

二、改革過程和主要做法

針對行政執法中存在的問題，濟南市采取先試點探路、再全面推開、后優化提升的改革策略。整個改革過程分為三個階段。

第一階段：選試點，分頭探索改革新模式。2016年，選擇商河縣、槐蔭區、市國土資源局，在縣域、市轄區、市直部門不同層面，各有側重開展試點，為全面推開探索經驗。

一是在商河縣探索跨部門跨領域綜合執法的“1+6”模式。將縣域內23支執法隊伍整合設置為“1+6”，“1”是指整合市政、交通、農業等18個領域的全部或部分執法職能，組建綜合執法局，實現“一支隊伍跨部門綜合執法”；“6”是指對暫不納入綜合執法范圍的食品藥品、市場監管、安全生產、公共衛生、勞動保障、環保監察6個重點執法領域部門內部的執法職責、隊伍進行整合，組建6支專業執法隊伍，實現“部門內部一支隊伍執法”。

二是在槐蔭區探索部門領域內綜合執法。考慮到市、區兩級執法范圍重疊和區級執法隊伍較少的實際，重點探索部門領域內綜合執法。整合組建區市場監管綜合行政執法大隊、農業綜合執法大隊、文化旅游綜合執法大隊，全區執法隊伍由12支減少到8支。

三是跨層級整合全市國土資源執法職責。根據國土資源行政管理和執法特點，科學劃分市、區事權，將區級國土資源執法職責上收至市級，實現一個層級執法。同時，將市國土資源局內部執法職能進行整合，統一交由市國土資源執法監察支隊承擔，實現國土領域一支隊伍執法。

通過試點探索，總結出區縣綜合執法的兩種模式。其中，商河模式適用于執法隊伍較多、整合壓力較大的區縣，能有效解決多頭執法、重復執法問題，但需要具備相對完善的部門間、部門內協作配合機制。槐蔭模式適用于執法隊伍較少、整合壓力不大的區縣，能有效避免上下關系不對應造成的條條干預，且屬于部門內部調整，便于協調。

第二階段：全面推開市、區縣、鎮街三級改革。2017年以來，在總結試點經驗的基礎上，綜合執法體制改革全面鋪開，主要從三個方面入手，統籌推進市、區縣、鎮街三級改革。

一是合理劃分市區執法權限。著眼于厘清執法邊界、減少執法層級，除上級有明確要求實行市、區分級執法的食品藥品安全、環境保護、安全生產、公共衛生等領域外，實行以一個層級執法為主的模式。對區級沒有行政管理權限或執法任務較少的規劃、交通運輸、農林水利、節能等領域，以市級執法為主；對屬地監管責任明確、基層發生頻率高的城市管理、勞動保障、市場監管領域，以區級執法為主，市級僅保留少量精干執法力量，負責跨區域執法協調及重大復雜違法違規案件執法。

二是精簡整合執法隊伍。在市級層面，主推部門領域內綜合執法改革。區分三種不同情況進行改革：對于有多支執法隊伍的農林水等8個部門，將部門內部的多支執法隊伍整合為一支；對于僅有一支執法隊伍的市食品藥品監管局等11個部門，將內設機構承擔的執法職責交由執法隊伍統一行使，實行一支隊伍執法；對于未設執法隊伍的市商務局等13個部門，將內設機構承擔的執法職責向一個內設機構集中，實行一個處室執法。在區縣層面，主推跨部門跨領域的“1+7”模式。在總結商河縣、槐蔭區試點經驗基礎上，指導其他區縣采取“1+7”模式，組建綜合執法局和市場監管、安全生產、文化旅游等7支專業執法隊伍。

三是統籌完善鎮街執法體制。由區縣綜合行政執法局向鎮街派駐執法中隊，實行綜合執法局和鎮街雙重管理、以鎮街為主的體制。在鎮政府、街道辦事處設立綜合行政執法辦公室，與派駐執法中隊合署辦公，主任由鎮街領導班子成員兼任，并充分賦予鎮街綜合管理權限，強化屬地監管責任，推進執法重心下移。

第三階段：進行評估，強化督導，提升行政執法效能。2018年以來，注重抓好改革評估，對綜合執法機構運轉過程中出現的新問題及時跟蹤解決，不斷將綜合執法改革引向深入。

一是抓效能評估，讓政策落地。深入區縣、部門調研評估。借助12345市民服務熱線數據，對2018年執法投訴舉報案件數量與2017年同期進行比對分析，做好執法效能評估。對于改革成效不明顯的領域，深入分析原因、查擺問題，有針對性地提出解決方案。部門間有推諉扯皮的，及時協調解決，或提交聯席會議研究決定。通過以上措施，確保綜合執法改革各項要求真正落實到位。

二是開展改革宣傳，讓群眾知情理解。將綜合執法改革與解決群眾身邊具體問題結合起來，采取案例介紹的形式，指導綜合行政執法局編寫明白紙和宣傳冊，并通過召開各部門、鎮街、村居負責同志參加的專門會議或其他有效形式，進行廣泛宣傳，通俗易懂地介紹綜合行政執法局的業務，讓轄區群眾全面了解，提升群眾對改革的知曉度。

三是開展執法監督，增加改革增紅利。配套開展行政執法監督體制改革，在市、區縣政府法制辦加掛行政執法監督局牌子，強化執法監督職責。暢通社會監督渠道，有效規范各類管理執法行為。

▲ 濟南市委組織部副部長、市編辦主任張強到商河縣調研綜合執法改革

三、改革取得的成效

通過改革，較好地實現了“四個轉變”。一是通過合理劃分權限，實現了“多層級執法”向“一個層級執法”轉變。改革前，市和區縣執法隊伍多為上下對口設置，且市、區執法范圍重疊、職責邊界不清的問題突出。此次改革，根據不同領域執法性質、范圍、專業技術要求以及執法權限不同，合理劃分市區權限，明確了執法主體責任，優化了市和區之間執法力量配置，實現了一個層級執法和扁平化執法。

二是通過整合執法隊伍，實現了“分散執法”向“集中執法”轉變。整合前，執法隊伍之間各自為政、分散執法矛盾比較突出。通過改革，全市執法隊伍由169支減為99支，既實現了執法隊伍的“瘦身”，又實現了執法力量和資源的有效配置。

三是通過下沉執法重心，實現了“權責不一”向“權責對等”轉變。改革前，全市有6000余名執法人員，大多分布在市和區縣兩個層級，執法隊伍均由職能部門管理。各鎮政府、街道辦事處承擔著大量屬地管理職責，但沒有相應的管理手段和權限，“看得見、管不著”問題突出。通過改革，執法隊伍直接派駐鎮街，以鎮街管理為主，將80%以上的執法力量下沉到一線，較好地滿足了基層管理需求。

四是通過健全執法機制，實現了“各自為戰”向“協同作戰”轉變。實行綜合執法后，綜合執法部門與原主管部門之間的協作配合就成為了關鍵。濟南市重點建立協作機制、理順部門關系，建立政府領導為召集人的改革聯席會議制度，通過完善執法動態監督管理制度、公示制度、考核標準，規范執法行為、加強部門協作、強化執法監督，真正讓執法人員在自己的“一畝三分地”上動起來。如區縣2017年全年18個領域執法立案5709件，改革后，僅2018年上半年就達到8536件，執法效能實現了顯著提升。