立足濟南實際持續探索創新縱深推進綜合執法改革

● 李剛

濟南市立足實際強化體制機制創新，探索出具有地方特點的綜合執法體系和執法路子。其改革著眼四個重點：著眼解決重疊執法問題，科學配置不同層級執法權限；著眼實現優化協同高效，加大機構職能整合力度；著眼提升基層治理能力，推動執法資源向基層一線傾斜；著眼發揮整體管理效應，健全完善執法運行機制。

2016年以來，山東省濟南市全面貫徹落實黨中央部署要求，回應人民群眾新期待新關切，不斷強化體制機制創新，持續縱深推進綜合執法改革，探索出具有地方特點的執法體系和執法路子。

一、做好三個對標，提高綜合執法改革政治站位和工作站位

（一）對標黨中央決策部署，增強推進綜合執法改革的責任感。黨的十八屆三中全會提出，整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。黨的十九屆三中全會要求，深化行政執法體制改革，統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權，整合精簡執法隊伍，解決多頭多層重復執法問題。綜合執法改革是黨中央持續推進的一項改革任務，是全面深化改革、全面依法治國戰略部署的重要一環。必須站在旗幟鮮明講政治的高度，在思想上對標看齊，在行動上自覺落實，以高度的責任感和使命感把綜合執法改革推向深入。

（二）對標治理現代化要求，增強推進綜合執法改革的方向感。執法既是市場監管、社會管理、生態環境保護職能的基本手段和載體，也是政府經濟調節、公共服務職能的重要支撐，在現代政府職能體系中具有重要地位。當前，監管執法領域存在不同層級、部門之間權責邊界不清現象，出現交叉重疊、爭權諉責、執法盲區等問題。解決這些問題，必須深入貫徹落實黨的十九屆三中全會精神，以治理體系和治理能力現代化為方向，科學配置行政執法職能和資源。為此，要改變分散化、碎片化的執法格局，通過跨領域、大口徑的機構職能整合，通過不同層級、部門執法隊伍的協調聯動，來建立優化協同高效的執法體制。

（三）對標群眾所盼發展需求，增強推進綜合執法改革的緊迫感。執法工作直接面對群眾和企業，關注度和敏感度高。當前，監管執法總體水平和人民群眾期待還有一定差距，不規范、不及時、不作為、亂作為等問題時有發生，在一定程度上影響了黨和政府形象。因此，必須對照人民群眾的所需所盼，從體制機制切入推動執法水平提升，確保做到既不擾民不添堵，又有效維護社會秩序和市場秩序。濟南市正處在加快建設“四個中心”、全力推進新舊動能轉換、打造“大強美富通”現代化國際大都市的關鍵時期，近年來已推出一系列改革舉措，其中很重要的一環，就是以集約化、系統化、專業化、規范化的行政執法體系為支撐，打造有競爭力的政務環境和營商環境。

二、著眼四個重點，推動綜合執法改革持續縱深發展

（一）著眼解決重疊執法問題，科學配置不同層級執法權限。針對多個層級職權同構、權責重疊、“上下一般粗”的問題，近年來各地進行了積極探索，其中最主要的就是通過推行權力清單、責任清單制度來清晰界定各層級、各部門事權，并按照簡政放權要求持續下放行政權力事項，推動管理服務重心下移。濟南市立足省會城市特點，把合理劃分市、區兩級執法權限作為重點。除食品藥品安全、環境保護、安全生產、公共衛生等領域根據上級明確要求保留市、區兩個執法層級之外，其他領域推行以一個層級執法為主的模式。其中，屬地監管責任明確、基層發生頻率高的城市管理、勞動保障、市場監管領域，以區級執法為主；規劃、交通運輸、農林水利、節能等領域，以市級執法為主。

（二）著眼實現優化協同高效，加大機構職能整合力度。綜合執法不是一攬子執法，不是整合口徑越廣越好、整合范圍越大越好，必須立足不同層級、不同領域的執法職能特點，做到統分結合、平衡有度。濟南市從2016年開始，分市、區縣、街鎮三級進行探索，立足實際情況分別采取了不同的整合模式。在市級層面，立足執法專業性強、執法工作與監督管理銜接性要求高的特點，主推部門領域內綜合執法，結合2017年政府機構整合調整和“三定”規定修訂工作，將市直各部門的執法職責一律調整為一支執法隊伍或一個內設機構承擔。在區縣層面，著眼解決執法隊伍小而散、難以形成合力的問題，探索跨部門跨領域綜合執法，各區縣組建綜合行政執法局，實現一個部門管執法。各區縣執法隊伍全部壓縮到8支以內。在街鎮層面，為強化屬地管理責任，破解“看得見的管不著，管得著的看不見”問題，由區縣綜合行政執法局向街鎮派駐執法中隊，與街鎮綜合行政執法辦公室合署辦公，實行雙重管理、以街鎮為主的體制，充分賦予街鎮綜合管理權限。

（三）著眼提升基層治理能力，推動執法資源向基層一線傾斜。事多人少、小牛拉大車，是制約基層治理能力提升的關鍵問題。圍繞突破這一瓶頸，濟南市將80%以上的執法人員下沉到基層一線。改革后，街鎮可調配的執法人員平均為20名。各區縣加大對街鎮執法的經費保障力度，統一配備執法用車、電腦、打印機、對講機和照相機、執法記錄儀、監控設備、制式服裝等，不斷強化網格化管理和規范化建設，基層執法能力顯著提升。基層力量充實后，執法人員由“消防隊”變為“巡查隊”，由“哪里有火哪里去”變為“哪有情況去哪里”，實現了無縫隙、全覆蓋的常態化治理。

（四）著眼發揮整體管理效應，健全完善執法運行機制。區縣組建綜合行政執法局后，行政處罰權和相應的強制措施權相對集中，但審批、管理權仍在原主管部門，因此，部門間協作配合是關鍵。濟南市把建立協作機制、理順部門關系作為重點，指導各區縣通過采取簽訂責任書等形式，確保相關部門的行政處罰、行政強制、行政監督等權力事項精準移交；通過梳理公布權責清單和厘清職責邊界，建立健全執法協調配合、與司法銜接、網格化管理、信息共享、經費保障等工作機制，實現監管部門與執法部門、執法與司法的無縫銜接；通過打造執法聯動網絡平臺，完善動態監督管理制度、公示制度和考核標準，強化執法監督、規范執法行為。

三、把握三個關鍵，為綜合執法改革提供堅實保障

（一）牢牢把握加強組織領導這個關鍵，確保改革整體推進。綜合執法改革涉及不同層級的多個部門，是對行政執法機構職能體系的深層次、整體性重構，改革任務面廣量大、復雜艱巨。為加強組織領導和統籌協調，市和區縣均建立了由組織、機構編制、財政、人社、法制等部門組成的綜合執法聯席會議制度，明確各部門工作任務和議事程序，及時研究解決改革中遇到的重大問題，為改革協調穩妥有序推進提供組織保障。

（二）牢牢把握精準分類施策這個關鍵，確保改革符合實際。對于綜合執法改革，中央提出的方向和總體要求都很明確，但具體改革模式仍需各地結合實際進行探索。濟南市做到不急于求成、不簡單照搬其他地方做法，按照分級分步的思路謀劃推進改革。2016年在區縣和市直部門試點，2017年在各層級全面推開，2018年著力釋放制度紅利，走出一條既緊扣中央確定的改革大方向、又符合各層級執法實際的綜合執法路子。如商河縣，在試點時沒有采用“一支隊伍管全部”的模式，而是考慮到部分領域執法專業性強、任務繁重、社會關注度高的實際，在組建綜合行政執法局的同時，圍繞重點領域設置專門執法隊伍。這種“1+X”模式，2017年在各區縣全面推開，為繼續深化市場監管、生態環境保護、文化市場、交通運輸、農業五個重點領域綜合執法改革打下基礎。

（三）牢牢把握督導檢查評估這個關鍵，確保改革落地見效。濟南市編辦組織各區縣深入廣泛開展改革宣傳，認真抓好跟蹤督導，到141個街鎮執法中隊逐一開展實地巡查評議。借助12345市民服務熱線數據，對執法投訴舉報案件數量與往年同期進行比對分析，做好執法效能評估。對于改革成效不明顯的領域，深入分析原因、查擺問題，有針對性地提出解決方案。在區縣層面試行“面部識別+大數據+云”等現代化執法手段，推行“721”工作法，基本做到了70%的問題用服務手段解決、20%的問題用管理手段解決、10%的問題用執法手段解決，群眾的安全感和滿意度明顯提升。