深圳大鵬新區大部門制改革探索

● 深圳市大鵬新區編辦

大鵬新區成立以來，就不斷實踐大部門制改革的新路徑和新方法。實踐證明，改革是符合大鵬新區發展需求的，因地制宜，體現出地方特點。進一步深化改革，把推動黨政機關合并設立或合署辦公作為主要改革內容；正確處理頂層設計和基層創新的關系；注重大部門制改革與簡政放權相結合；以法制建設作為推進大部門制改革的重要支撐；把復合型人才培養與專業化能力建設結合起來。

廣東省深圳市大鵬新區自2011年底成立以來，就不斷探索和實踐大部門制改革的新路徑、新方法。目前，大鵬新區黨工委、管委會共下轄15個黨政工作部門（局、辦、部）、5個直屬事業單位和3個辦事處，超過80%的部門實現黨政群團機關合并設立和合署辦公，具體為：一是黨委和政府部門合并設立或合署辦公的有5個。即綜合辦公室整合了黨工委辦公室、管委會辦公室、宣傳、保密、檔案等部門的職責，紀檢監察局整合了紀檢、監察、審計部門的職責，組織人事局整合了組織、機關黨委、編辦、人事部門的職責，統戰和社會建設局整合了統戰、民政、勞動等部門的職責，政法辦公室整合了政法、司法、信訪部門的職責；二是政府部門合并設立或合署辦公的有5個。即發展和財政局整合了發改、財政、統計部門的職責，經濟服務局整合了經濟、科創部門的職責，公共事業局整合了教育、衛生部門的職責，文體旅游局整合了文化、體育、旅游部門的職責，環境保護和水務局整合了環境保護、水務部門的職責。三是群團部門合并設立的有1個，即群團工作部，整合了工會、共青團、婦聯部門的職責；四是綜合設置執法機構1個，即生態資源環境綜合執法局，整合了規劃土地、環境保護、水務、林業、漁政等執法職責，實現對“山海林田湖草”的綜合執法管理。大部門制運行打破了黨政部門相對“平行”的運行模式，實現了機構和職能的高度融合，符合黨的十九大明確的省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公的要求和方向。

一、大鵬新區大部門制改革特點

（一）黨政部門領導兼職，有效強化了黨的統一領導。大鵬新區在黨政部門合并設立和合署辦公設置上充分體現了黨對政府工作領導的體制。領導班子層面，大鵬新區實行“兩套班子、一套人馬”運作，目前新區6名管委會副主任，全部由黨工委委員兼任。區直部門層面，有3個黨政部門正職由新區黨工委委員（或副書記）兼任，不僅有利于壓縮管理層次，提高辦事效率，更有利于加強黨對政府工作的統一領導。

（二）整合相近部門職能，有效解決職責交叉的問題。實行大部門制改革，進行機構和職能的整合，為解決政府部門職能交叉、機構重疊等問題找到一條有效途徑。比如，在環境保護領域，污水排放、中水處理等管理工作占有很重要地位，這與水務部門在水資源管理職責上存在一定程度交叉，新區成立環境保護和水務局，整合環保和水務職能，有效解決了該問題；再如，經濟促進部門與科技創新部門在服務企業、促進發展等方面存在一定職能重疊，新區將兩項職能整合，成立經濟服務局，實現了資源的共享共通。

（三）集中行使行政執法職權，有效解決多頭管理的問題。為有效解決生態執法領域存在的“九龍治水”問題，2015年大鵬新區結合自身定位特點，成立生態資源環境綜合執法局，集中行使生態環保、水務、林業、規劃土地、海洋漁業五類執法事權，統一職能，統一機構、統一隊伍、統一聯動，達到“1+1＞2”的效果。比如，在查處大鵬辦事處某臨海片區的一宗隱蔽違法建筑時，通過海陸聯合巡查，有效克服陸地巡查“盲區”問題，達到及時發現、及時查處的目的。

（四）外部溝通成本內部化，有效減少推諉扯皮現象。大部門制設置體現了職能機構統一和專業分工的關系，避免了分工過細而易產生的部門分割、職能分散、政出多門的現象。比如，新區組織人事局整合了組織、機構編制、人事部門的職責，在工作中，特別是在信息共享等方面實現了從職數設置、人員招聘、干部配備的全流程、全鏈條管理，極大提升了人員配備效率；再如，發展改革與財政，文化、體育與旅游等職能關系密切，新區將相關職能部門整合在一起，有效降低了部門之間的行政協調成本。

（五）機構和編制高度精簡，有效促進政府減員增效。大鵬新區黨工委、管委會是市委、市政府派出機構，一方面具有行政和社會事務管理等政府職能，行使區一級行政權，有行政區的特點；另一方面具有招商選資、產業發展等職能，有功能區的特點。這意味著新區不同于一般開發區，也不是純粹的行政區，而是融行政區與功能區于一體的全新體制，承擔著與其他行政區同樣的經濟發展和社會管理事務。但新區區直機關數量僅為行政區的60%，人員編制與發展情況相似的鹽田和坪山區比較，也少了15%左右。

（六）承擔多部門業務職責，搭建復合型干部培養平臺。大鵬新區專業干部儲備不足，具有生態、生物、旅游、建設等新區發展亟需專業背景的區管干部僅占1/5左右。從干部培養和成長的規律來看，除了在職教育、業務培訓等方式外，更多的是在崗位上的鍛煉。大部門制改革后，一個部門整合多項業務職能，要求領導干部了解、掌握和熟悉跨領域多項業務，這為復合型干部培養和成長提供了平臺。

二、改革中存在的問題

（一）自下而上的改革容易出現動力不足問題。由地方政府自下而上推進改革，往往會遇到的一個瓶頸，即改革后產生的上下部門不對口問題。基層希望加快改革、整合機構的需求，通常會與上級業務主管部門希望“上下一般粗”“整齊劃一”的要求存在一定的矛盾，改革若得不到上級業務主管部門的支持，很容易出現回歸原有體制的壓力，使得“改了的承擔壓力，沒改的反而得益”，不利于形成鼓勵先行先試的良好導向。如新區2012年成立時設立生態保護和城市建設管理局，向上對應市人居環境委、市住房建設局、市水務局、市城管局4個市直單位。由于上下不對口，新區生態保護和城市建設管理局先于2014年分設為新區城市管理和水務局、新區生態保護和城市建設局2個區直單位，再于2017年分設為新區環境保護和水務局、新區城市建設局、新區城市管理局3個區直單位。改革面臨的壓力大，也容易出現反復情況。

（二）部分領域機構改革缺乏法制配套保障。機構改革往往先于法律法規的修改完善，有時會出現與相關法律法規脫節問題，新區在改革實踐中曾遇到此類問題。如大鵬新區管委會作為市政府的派出機構，執法權限來源于法規規章授權或龍崗區人民政府及其職能部門的委托。但行政強制法規定“行政強制措施權不得委托”。而在日常執法過程中，執法單位不可避免地需要采取行政強制措施。比如，在城市綜合管理執法時，為固定證據、保證處罰執行到位，需要采取查封、扣押等行政強制措施，而新區執法單位卻無權實施，這就導致很多行政處罰無法落實到位。

（三）機構精簡后容易出現“人減事不減”的問題。行政體制改革既要減機構減人，更要減事轉職能。不簡政，“事繁政弊”，機構減了也無濟于事。“官事不省”，人員也省不了。從現狀看，區、街一級承擔的政務職能日益增長，壓力加大。比如，權責清單中，新區承擔的行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政裁決、行政檢查、行政確認、行政給付、行政獎勵、公共服務、其他服務事項11類事權有5500多項，與其他行政區基本相同（缺少行政強制），每項事權均須相應職能部門行使，這種情況下，如果不把“簡政”作為前提條件，要真正做到“減機構”將存在較大困難。

（四）人員編制減少一定程度造成干部結構的失衡。“金字塔”結構的人才梯隊有利于優化培養選拔機制，營造良好的用人環境，激發干事創業熱情。新區人員編制太少，一定程度制約了人才的梯隊建設。如新區綜合辦對口8個市直部門，做好向上承接事權工作，需設置相應內設科室與之對應，有限的編制配置到各科室后，每個科室的編制數捉襟見肘。據統計，新區直屬單位各科室的科長、副科長和科員基本按1∶1∶1配備；新區在崗公務員中處級干部與科級干部呈金字塔型結構（占比約為1∶3），但正科級、副科級、科員為木桶型結構，在干部成長晉升的同時，容易伴隨產生“青黃不接”的問題。

三、進一步深化改革的思考

（一）把推動黨政機關合并設立或合署辦公作為改革的重要內容。大鵬新區大部門制改革實踐證明，黨政機關合并設立或合署辦公，有助于加強黨的全面領導，破解基層黨政機構重疊雷同、分工不清、人員浪費等問題，有助于精簡辦事流程，提高辦事效率。深化改革可考慮以下幾個方面：一是機構設置科學性的問題，有些機構政治屬性強，比如組織、編制、干部人事等，前后銜接緊密，實行大部門制有利于工作步調一致。二是考慮行政管理專業性的問題，有些專業性較強、關聯度不高的部門不宜合并。三是考慮無縫銜接的問題，通過明確權力、突出責任，實現權責利同步明確、同步交接，避免改革中出現職責真空、職責停滯、觀望懈怠，避免新機關不理舊事務。

（二）正確看待和處理頂層設計與基層創新的關系。一是加強中央統籌。涉及全局性的改革要進行頂層設計，并就機構名稱、體系、結構、層級的原則進行全局性、整體性、前瞻性、務實性的統一規劃。二是加強上下聯動。上級政府應充分尊重地方的首創性，適當下放權力，以提高改革者的積極性。下級政府應充分吃透中央有關精神，積極與上級政府溝通，爭取化解限制壁壘，使改革能觸及關鍵和核心。三是支持基層創新。因區域特點不同、社會發展水平不同、經濟類型不同，一些地方政府承擔著區別于其他地方政府的特殊職能。如生態資源保護以及生態文明建設對于大鵬新區非常重要，因此成立了單獨的生態資源環境綜合執法隊伍。在今后的城市執法和環境監察體制改革過程中，建議在嚴格執行中央的改革方針政策的同時，允許地方政府積極探索因地制宜地處理好有關問題的路徑。

（三）要注重大部門制改革與簡政放權相結合。一是與構建責任政府結合起來。以機構合并為抓手，堅持一件事由一個部門負責，實現部門職能的有機統一和綜合管理，強化政府權威和落實責任追究，建立責任政府。二是與建設高效政府結合起來。以機構合并為契機，進一步理順關系、優化結構，明確部門之間職能劃分，有效解決職能越位、缺位，職能交叉、權責脫節以及爭權諉責等問題。三是與政府職能轉變結合起來。對擬合并政府部門的審批流程和項目進行清理，繼續推進簡政放權，充分發揮市場機制、行業協會和商會的作用，切實推動政府職能的轉變。

（四）以法制建設作為推進大部門制改革的重要支撐。一是加強程序約束。為大部門制改革進程提供必要的規則、方式和秩序，改革過程應嚴格按程序推行，保證改革順利推進。二是探索組織立法。加強組織立法，增強改革的合法性和權威性，減少改革阻力，鞏固改革成果。三是完善法律法規編制。加強人大立法，盡快出臺相關法律法規，使職能調整有法可依。

（五）把復合型人才培養與專業化能力建設結合起來。大部門制單位通過自身建設，為培養復合型領導干部提供了平臺。一是通過專項考核提升專業能力，把善于統籌協調、熟悉政策規定但專業能力和實踐經驗相對欠缺的干部放到一些專業性較強的工作中，以歷練促成長。二是構建多元化的干部成長平臺，打破傳統的黨政人才流動壁壘，選拔優秀專業型干部到一線崗位、非專業崗位進行多角度鍛煉，鼓勵專業型干部走多元化發展道路。如可面向企事業單位選調專業干部到街道任職，將專業型干部的成長與復合型人才的培養有機結合。