珠海簡政放權改革的思考

● 珠海市編辦

2017年，珠海市針對服務對象和改革實踐者進行了問卷調查。調查顯示，簡政放權面臨著簡政放權力度與社會期盼仍有差距、改革前瞻性與法律協同性存在矛盾、改革現實需求與資源配套存在矛盾等問題。進一步改革要更加注重頂層設計，更加注重需求導向，更加注重基層政府配套建設，更加注重基層人員能力提升，更加注重社會力量的培育壯大。

近年來，廣東省珠海市積極推動簡政放權，把經濟社會微觀管理職能通過取消、下放、轉移等形式讓渡給市場、社會和基層政府，有效激發了市場活力和基層積極性。為評估珠海市簡政放權成效，2017年4月，珠海市通過向社會公眾和政府部門工作人員開展了問卷調查，了解其對簡政放權的評價，剖析存在的問題，為進一步深化簡政放權改革提供決策參考。此次調查共收回有效問卷1115份。

一、社會公眾和政府部門對簡政放權的評價

（一）社會公眾對當前簡政放權的評價。72.9%的受訪對象認為事權下放后，業務辦理效率明顯提高；81.0%的受訪對象對區政府受辦業務滿意，對區政府辦理業務擔憂聚焦于“兩頭跑、流程繁瑣、資料繁雜”；72.3%的受訪對象認為政府部門的辦事效率高于社會組織，認為政府應著重從“減少審批事項、規范審批流程、壓縮審批時限”三方面入手優化服務。

（二）政府部門對當前簡政放權的評價。69.8%的受訪者對事權下放總體評價“滿意”和“基本滿意”，除個別區滿意度是57%外，其他區與市直部門的滿意度達74%-77%。各系統的滿意率（“滿意”+“基本滿意”）排名分別是：產業（82%）、市場監管（77%）、建設（71%）、社會事務（64%）。78.1%的受訪對象認為事權下放對激發各區活力效果比較明顯。功能區（園區）對事權下放激發活力認可度高于行政區。越是一線人員對事權下放的滿意度越高，表明事權下放有助于激發他們的活力。受訪對象對事權下放存在的困難反映最為集中的是“缺人問題嚴重”、“法律法規銜接不暢”、“沒有配套的業務指導和技術支持”三個方面。

二、當前簡政放權面臨的主要問題

（一）簡政放權力度與社會期盼仍有差距。一是注重向基層政府下放事權，向市場、社會放權相對較少。從問卷調查結果看，政府部門工作人員與社會公眾對“減少審批事項”的期盼高度一致。目前，珠海市重點推進下放事權的數量不少，但權力多在政府內部“倒手”，對基層政府和社會的真實需求調研不夠，公眾的改革獲得感不明顯。二是行政審批時限長、過程繁瑣，挫減公眾改革獲得感。珠海市政府通過行政審批事項辦理的串聯、并聯和首問負責制、“集裝箱”等方式，改進和優化了行政審批流程，但是受部門權力分置影響，行政審批時限長、過程繁瑣現象依然存在，直接影響基層政府和公眾對簡政放權效果的實際感受。三是簡政放權部分措施與公眾關注熱點存在錯位。多項措施推進簡政放權，但部分措施與公眾關注熱點并不一致，造成改革的獲得感沒有達到預期效果。根據問卷調查結果，政府部門認為取得較大成效的3項措施為“公布政府權力清單”“清理非行政許可”“事權下放”，可公眾對此的關注度只有25.3%、35.38%、22.73%。

（二）改革前瞻性與法律協同性存在矛盾。一是簡政放權改革法律保障不足。簡政放權改革實質是重構政府、市場和社會的權力關系。目前，珠海市權責清單確認的6956項事權，均是嚴格按照法律法規設定。若要采取改革措施進一步減少事權，因缺乏上位法依據和地方法規保障，再加上各級政府和市場、社會的權責法律定位與時俱進的較慢，導致推進改革思易行難。二是改革措施、做法與現行法律法規不匹配。珠海市在政府職能轉變中，積極探索大部門制改革和綜合執法體制改革，構建了不同于以往的審批與監管的機構配置格局，而現行法律法規多是主張誰審批誰監管，兩者不匹配，容易造成審批和監管主體權責不對等，制約改革成效。此外，審批部門、執法部門和工作人員如何擔責也需進一步明確。

（三）改革現實需求與資源配套存在矛盾。一是市區兩級對下放事權意向不完全一致。無論是麻煩瑣碎或者容易招致問責的事權，還是一些含金量高、權力性強的事項，上級基本都愿意下放，且放得較徹底。但是，基層政府一般接受意愿不強，主要原因是：一方面，如城管、安監、食藥監、衛計、社保等領域的事權下放，加劇了基層政府的監管責任和服務壓力。另一方面，一些事權下放后，因部分關聯事項沒有同步下放，反而造成群眾辦事需市、區兩頭跑，降低了審批效率，沒有達到放權提速的目的。二是人財物配套不足。行政審批事權下放與資金權、人事權配套不足，是當前基層政府反映的突出問題。受訪對象對人財物配套的滿意率僅占49.6%，各區滿意率排序為香洲（40.7%）、橫琴（46.8%）、金灣（52.9%）、高欄（54.0%）、市直（56.4%）。事權下放后，下級政府的行政事務大量增加、監管責任明顯加大，工作人員數量不足的問題更為突出。75.5%的受訪對象認為缺人問題突出，87.2%的受訪對象認為自己工作量增加，需要加班的同志占了61.8%。基層政府強烈呼吁事權下放應與人員編制下放相配套，否則政府工作人員力量不足和審批、監管責任加大的矛盾會越來越突出，不僅會影響到行政審批的質量，而且會影響到事中事后監管和政務服務質量。問卷分析發現，越是一線員工對配套人財物的滿意率越高。三是基層政府承接能力不足。對基層政府而言，短期內突然承接大量事權，容易出現接不住、接不穩、監管不力的情況，大大影響簡政放權的實施效果。區級政府部門普遍反映，承接事權后，上級部門給予的業務指導和培訓不夠，影響承接效果。90%的受訪對象認為培訓指導需要加強和改進，甚至未開展。四是社會承接放權的能力不足。珠海市社會組織的培育和發展還不足，普遍存在行為不夠規范、自律性和公信力不足的問題，社會公眾對于社會組織能否承接好政府轉移職能，還存在一定疑慮。社會組織從業人員職業化、專業化水平不夠高，自我規制能力和治理水平不足，信用體系建設還不完善。這在客觀上造成了政府想向社會放權，但社會組織難以承接的現象。

三、進一步推進簡政放權改革的思路

（一）更加注重頂層設計，依法放權。簡政放權，首要是減少審批事項，避免變成政府內部的“換手抓權”，在下放的同時要多放開，進一步明晰政府與市場、社會的邊界，改革方向是“負面清單+政府監管和服務”，只規定市場主體什么不可以做，其余由企業自主決策、依法經營。除涉及國家安全、生態安全和公眾健康等重大公共利益事項外，其他的審批事項原則上要以取消為主。要及時調整和完善簡政放權改革所涉及的法律法規的“破、改、立”。改革要在法制軌道上推進，確保重大改革要于法有據，使激發釋放活力和維護保障秩序有機統一起來。有關部門在放權的同時要提出修法建議。抓緊對規范性文件進行全面清理，凡是于法無據、不適應改革要求的、損害群眾合法權益的，都要廢止或進行修改。在縱向關系上，政府確需保留的審批事項，要根據各級政府的調控能力，從便利社會的角度，科學確定由哪級政府實施。不能層層往下“甩包袱”，最后導致基層接不住。在橫向關系上，同一事項所涉及的部門要協調同步，把整個審批鏈全下放，不能“你放他不放、責放權不放”。上級政府要重視聽取基層政府和社會公眾的意見，使改革舉措更具可行性、操作性，回應社會期盼；下級政府要結合實際，制定落實的具體辦法，及時反饋情況。

（二）更加注重需求導向，精準放權。要以社會、市場滿意不滿意為出發點，群眾最不滿意的要多放，企業反映最強烈的要先放，從現在政府“端菜”轉為群眾“點菜”，避免只在數字上做文章。要以群眾需求為導向、從反映強烈的突出問題入手，確定深化改革的重點、措施和路徑，更為精準、更加精細地清除阻礙創新發展的“堵點”、影響干事創業的“痛點”和監管服務的“盲點”。應當有計劃的對各個領域各個部門的權力清單予以梳理，不止對照法律法規，更重要的是對照市場、社會、基層政府的需求，開門聽意見。要實事求是，增強改革的針對性和有效性，講究策略和方法，力爭讓基層政府、社會公眾有較強的獲得感，激發市場活力。

（三）更加注重基層政府配套建設，平穩接權。簡政放權最后的落腳點大都集中在區一級。要充分激發基層政府在簡政放權改革中的主觀能動性，避免只是被動接受。重視基層政府承接事權的配套建設，提升其施政能力。按照“人、事、財”匹配和“權、責、利”統一的原則，建立事權、人權、財權相對等的保障機制，增加基層人員編制和財力投入，給予其在人財物管理方面較大的自主權，確保權力放下去后接得住、管得好、服務到位，增強其推進簡政放權的改革動力。

（四）更加注重基層人員能力提升，規范用權。事權下放不只是審批事項，還包括許多行政管理和服務要求，原來大多數由市級甚至省級承擔的事項，其專業性、技術性、重要性的要求均比較強，而基層人員缺少相關經驗及相應的能力，從而存在“放下來、接不住、接不穩”的現象，這也是基層工作人員對簡政放權有所顧慮的客觀原因。因此，上級政府在下放事權前應對基層人員的承接能力進行摸底，加強對接權基層工作人員履職培訓，增強其履職能力。對基層反映審批難度大的事項，上級應駐點“傳幫帶”。同時，要想辦法將基層人員從疲于應付上級的各項通知、會議、文件、檢查、考核中解放出來，使其能專心的面對群眾、服務群眾。要將個人承擔事權的“權責利”予以明細，建立容錯糾錯機制，完善正向激勵制度，不斷增強廣大基層人員的改革信心。

（五）更加注重社會力量的培育壯大，有效分權。社會力量承接政府部分職能的意愿強烈，但總體質量不高。應多措并舉，注重社會力量的培育扶持，提升其承接政府事權的能力。一是對社會組織實行分類管理，公布可以承接政府職能社會組織清單，從制度層面對社會組織予以認可和保障，提升其社會公信力。二是加大政府購買服務力度，支持社會力量更好發揮作用，解決社會力量良性運作的資金難題。三是引導社會組織健全用人制度，穩定專職工作人員隊伍，加強人員培訓，提高從業人員專業化、職業化水平，提高服務能力。四是要按照現代社會組織體制要求，不斷完善社會組織法人治理結構和民主機制，引導社會組織加強科學管理，依法依照章程開展活動。五是推進競爭機制，提高社會力量承接能力，防止社會組織壟斷運作。