生態(tài)環(huán)境管理體制改革的山東實(shí)踐

文/劉書(shū)偉

劉書(shū)偉：山東省委編辦副主任

黨的十八屆五中全會(huì)確定，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革（以下簡(jiǎn)稱“垂改”），在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上全面推開(kāi)，力爭(zhēng)“十三五”時(shí)期完成改革任務(wù)。山東省是中央確定的試點(diǎn)。2016年9月以來(lái)，山東省從改革監(jiān)察、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法等環(huán)境治理制度入手，2017年9月出臺(tái)《山東省環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實(shí)施方案》，全面推開(kāi)改革試點(diǎn)工作。

一、健全完善環(huán)境監(jiān)察體制機(jī)制，切實(shí)落實(shí)對(duì)基層政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任

這次“垂改”明確由省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一行使環(huán)境監(jiān)察職能，加強(qiáng)對(duì)地方黨委政府以及相關(guān)部門環(huán)保責(zé)任落實(shí)的監(jiān)督檢查和責(zé)任追究，將黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)落到實(shí)處。環(huán)境監(jiān)察職能是對(duì)下級(jí)黨委政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督檢查和問(wèn)責(zé)，由省委、省政府授權(quán)省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門行使。市縣職能上收后，應(yīng)在省生態(tài)環(huán)境廳機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)內(nèi)，建立一套相對(duì)獨(dú)立、專司“督政”的工作體系，從源頭上優(yōu)化完善工作運(yùn)行機(jī)制。為此，山東省按照統(tǒng)分結(jié)合、全面覆蓋、貼近基層、適當(dāng)加強(qiáng)的原則，研究制定了改革措施。一是組建環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)。為加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)察工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)，在省生態(tài)環(huán)境廳設(shè)立省環(huán)境監(jiān)察辦公室，作為省生態(tài)環(huán)境廳內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)省政府環(huán)境監(jiān)察綜合管理工作；根據(jù)全省生態(tài)環(huán)境狀況，按照高效便捷的原則，設(shè)立6個(gè)區(qū)域環(huán)境監(jiān)察辦公室，派駐到設(shè)區(qū)的市，每個(gè)辦公室負(fù)責(zé)2-3個(gè)市的環(huán)境監(jiān)察工作，業(yè)務(wù)上接受省環(huán)境監(jiān)察辦公室指導(dǎo)。二是充實(shí)加強(qiáng)力量。為加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察協(xié)調(diào)力度，明確由省生態(tài)環(huán)境廳1名副廳長(zhǎng)兼任省環(huán)境監(jiān)察辦公室主任，同時(shí)建立環(huán)境監(jiān)察專員制度，配備3名環(huán)境監(jiān)察專員，每名專員聯(lián)系2個(gè)區(qū)域環(huán)境監(jiān)察辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指導(dǎo)區(qū)域環(huán)境監(jiān)察辦公室的工作。三是統(tǒng)籌調(diào)配人員編制。由于行政編制資源緊缺，過(guò)去一直由事業(yè)單位承擔(dān)環(huán)境監(jiān)察具體工作。這樣的運(yùn)行機(jī)制造成了行政職能體外循環(huán)，也弱化了環(huán)境監(jiān)察工作。因此，山東省按照事業(yè)單位改革的要求，將行政職能收歸機(jī)關(guān)，并下決心統(tǒng)籌調(diào)劑行政編制資源，保證生態(tài)環(huán)境部門督察履職需要。其中，從省級(jí)調(diào)劑12名編制，用于省環(huán)境監(jiān)察辦公室；按照“編隨事走、人隨編走”的原則，從市縣環(huán)保部門調(diào)劑72名行政編制，全部用于區(qū)域環(huán)境監(jiān)察辦公室。

二、調(diào)整環(huán)保機(jī)構(gòu)管理體制，著力解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法干預(yù)問(wèn)題

這次“垂改”的另一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)就是通過(guò)重構(gòu)條塊關(guān)系、調(diào)整機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系，從制度和機(jī)制上有效解決地方保護(hù)主義干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法的問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要充分調(diào)動(dòng)“條”與“塊”兩方面的積極性，既不能因?yàn)楦母锵魅酢⑸辖坏胤近h委政府的環(huán)保主體責(zé)任，也不能讓地方黨委政府權(quán)責(zé)不對(duì)等、沒(méi)有手段、無(wú)法履職。山東省充分兼顧各方面關(guān)系，結(jié)合實(shí)際對(duì)具體環(huán)節(jié)進(jìn)行了改革。一是調(diào)整市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)管理體制。設(shè)區(qū)市環(huán)保局實(shí)行以省生態(tài)環(huán)境廳為主的雙重管理，仍作為市政府工作部門，確保市級(jí)黨委政府環(huán)境履職有機(jī)構(gòu)有手段；縣（市、區(qū)）環(huán)保局調(diào)整為市環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)班子成員由市環(huán)保局任免，人財(cái)物由市環(huán)保局統(tǒng)一管理，強(qiáng)化市級(jí)對(duì)縣級(jí)環(huán)保工作的綜合統(tǒng)籌。二是調(diào)整環(huán)境監(jiān)測(cè)管理體制。省生態(tài)環(huán)境廳直接管理駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全省及各市縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、調(diào)研評(píng)價(jià)和考核工作，防止生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)干擾，駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)名稱統(tǒng)一規(guī)范為山東省XX環(huán)境監(jiān)測(cè)中心；縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)測(cè)，統(tǒng)一更名為XX環(huán)境監(jiān)控中心，隨縣級(jí)環(huán)保局一并上收到市級(jí)。為了避免同一層級(jí)、同一區(qū)域機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，造成資源浪費(fèi)，山東省明確要求省級(jí)和駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的同時(shí)，還要發(fā)揮技術(shù)設(shè)備優(yōu)勢(shì)，配合市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)做好執(zhí)法監(jiān)測(cè)、應(yīng)急監(jiān)測(cè)工作，各市不再另建環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。針對(duì)部分縣（市、區(qū)）尚未設(shè)立環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的情況，為防止出現(xiàn)監(jiān)測(cè)盲區(qū)，各市可根據(jù)實(shí)際情況對(duì)縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合優(yōu)化，組建跨區(qū)域的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)；未設(shè)置環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的市轄區(qū)，其環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)可由市級(jí)環(huán)保部門整合現(xiàn)有縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，或由駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)協(xié)助承擔(dān)。三是加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法工作。與綜合行政執(zhí)法體制改革要求相銜接，明確將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列，加快推動(dòng)環(huán)境執(zhí)法重心向市縣下移。省環(huán)境執(zhí)法局受省生態(tài)環(huán)境廳委托，主要承擔(dān)跨區(qū)域、重大環(huán)境違法行為的綜合執(zhí)法工作，指導(dǎo)市、縣（市、區(qū)）環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法工作；日常環(huán)境執(zhí)法工作主要交由市縣承擔(dān)。縣（市、區(qū)）環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)隨同級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)一并上收到市級(jí)，由市環(huán)保局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境執(zhí)法力量。

三、優(yōu)化調(diào)整重點(diǎn)流域監(jiān)管監(jiān)測(cè)執(zhí)法機(jī)制，積極探索跨流域環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法新模式

按照中央關(guān)于開(kāi)展按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)工作要求，在明確省市環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測(cè)執(zhí)法職責(zé)的基礎(chǔ)上，結(jié)合山東實(shí)際，對(duì)涉及多個(gè)市的流域管理和執(zhí)法問(wèn)題進(jìn)行了研究，在調(diào)整跨流域環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法體制方面進(jìn)行了探索。一是設(shè)立流域環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法，在省生態(tài)環(huán)境廳設(shè)立了南四湖東平湖流域環(huán)境監(jiān)管辦公室，作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)南四湖東平湖流域內(nèi)環(huán)境監(jiān)管和監(jiān)測(cè)執(zhí)法工作，組織擬訂流域有關(guān)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，參與流域環(huán)評(píng)工作。二是明確流域環(huán)境執(zhí)法職責(zé)。為統(tǒng)籌流域內(nèi)環(huán)境執(zhí)法力量，加強(qiáng)對(duì)流域內(nèi)環(huán)境綜合執(zhí)法工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，在“垂改”進(jìn)一步優(yōu)化省環(huán)境執(zhí)法局職責(zé)的基礎(chǔ)上，明確由其承擔(dān)南四湖東平湖流域環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法工作，具體組織協(xié)調(diào)執(zhí)法過(guò)程中遇到的各類問(wèn)題。三是明確流域環(huán)境監(jiān)測(cè)職能。改革前，濟(jì)寧市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著南四湖的水質(zhì)監(jiān)測(cè)任務(wù)，具備一定工作基礎(chǔ)，與流域內(nèi)其他市級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)相比，技術(shù)水平和監(jiān)測(cè)能力相對(duì)較好。綜合考慮南四湖東平湖流域分布和相關(guān)市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)建設(shè)情況，我們確定將濟(jì)寧環(huán)境監(jiān)測(cè)中心上劃省生態(tài)環(huán)境廳管理，并加掛省南四湖東平湖流域環(huán)境監(jiān)測(cè)中心牌子，由其承擔(dān)南四湖東平湖流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)職責(zé)，并在機(jī)構(gòu)建設(shè)、技術(shù)能力建設(shè)等方面加大支持力度，進(jìn)一步提升其監(jiān)測(cè)能力水平。

四、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系

針對(duì)山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)等方面目前存在的機(jī)構(gòu)不健全、職責(zé)不明確、專業(yè)技術(shù)力量不足的問(wèn)題，2016年，山東省明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在相關(guān)機(jī)構(gòu)加掛環(huán)境保護(hù)辦公室牌子，并配備不少于3名專職人員，主要負(fù)責(zé)農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水和垃圾處理、大氣污染防治、畜禽養(yǎng)殖污染防治、土壤環(huán)境保護(hù)和工礦污染監(jiān)管等工作，配合縣級(jí)環(huán)保部門按區(qū)域派駐的監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)做好相關(guān)工作。這次改革重申了加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保的要求，確保責(zé)有人負(fù)、事有人干，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境治理體制機(jī)制進(jìn)一步健全完善，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平全面提升。

五、協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，全面形成改革合力

2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)作出了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定，明確要求設(shè)立自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度。按照“垂改”要求優(yōu)化調(diào)整環(huán)保部門職責(zé)任務(wù)的基礎(chǔ)上，整合省環(huán)境保護(hù)廳的職責(zé)，省發(fā)展和改革委員會(huì)的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)，省政府節(jié)約能源辦公室的推行清潔生產(chǎn)相關(guān)職責(zé)，省水利廳的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、水域排污總量控制職責(zé)，省農(nóng)業(yè)廳的農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排、農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)，省海洋與漁業(yè)廳的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，以及省南水北調(diào)工程建設(shè)管理局承擔(dān)的南水北調(diào)工程項(xiàng)目區(qū)環(huán)境保護(hù)等行政職能，組建省生態(tài)環(huán)境廳，負(fù)責(zé)統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)。為確保生態(tài)環(huán)境管理領(lǐng)域上下貫通、執(zhí)行有力，明確要求市縣參照省級(jí)模式整合組建同級(jí)生態(tài)環(huán)境部門，管理體制按照環(huán)保機(jī)構(gòu)垂管制度改革有關(guān)要求執(zhí)行。