中國生態環境保護管理體制改革思路與舉措

文/馬中

馬中：中國人民大學環境學院教授

當前，我國生態環境形勢依然嚴峻，舊的生態環境問題尚未得到解決，新的生態環境問題又不斷出現，呈現出明顯的結構型、壓縮型、復合型特征，環境質量與群眾期待還有不小差距。這迫切要求深化生態環境保護管理體制改革，為解決生態環境領域的深層次矛盾和問題提供體制保障。

一、生態環境保護管理體制改革的必要性

1989年頒布的《中華人民共和國環境保護法》以法律的形式確定了中國的環境保護管理體制。其主要特征是二級多元管理。在國家一級，國務院環境保護行政主管部門對全國環境保護工作實施統一監督管理，同時，國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門也對環境污染防治實施監督管理；在地方一級，縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理，但同時縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門也對資源的保護實施監督管理。

2014年修訂的環境保護法基本維持了我國環境保護管理體制，再次肯定了國家和地方兩級政府的環境保護主管部門對環境保護工作的統一監管，同時也再次明確地方政府（除環境保護主管部門外）有關部門也對環境保護工作實施監督管理。

正是由于這一“二級多元”的管理體制，長期以來，我國環境保護管理的職能、機構、能力不系統不健全，存在缺、分、弱、亂的狀況，實際上，并沒有真正實現環境保護法提出的“環境保護工作實施統一監督管理”的要求。

一是中國的地質環境保護基本處于沒有監督管理的狀態。國土資源部門具有“監督，監測防止地下水的過量開采與污染，保護地質環境”的職能。監督防止地下水污染的職責也是獨立于統一監管之外的。地質環境是不同于水、氣和土壤環境并且同生物圈基本隔絕的第四類環境介質。在中國，利用地質環境處置工業污水、固體廢物和放射性廢物已經有多年的歷史。雖然2003年制定了放射性污染防治法，但只是針對放射性污染物的地質環境處置，對其他污染物的地質環境處置并沒有約束力。地質環境保護的監督管理在法律和管理體制上基本還是一個空白，這對地下水保護造成了嚴重威脅。

二是海洋環境保護被法律和部門分割。海洋環境和陸地環境在生態系統和環境影響上存在緊密聯系，但由于海洋環境保護法的制定晚于環境保護法，兩部法律被有關主管部門認為是平行法而非上下位法。在環境保護法中，海洋主管部門是和港務、漁政同級的負責監督管理的行業部門。而且海洋環境保護法把監督管理的職能同時授予環保部門和海洋部門，使得“統一監督管理”形同虛設，因此，在事實上形成了兩套并行的海洋環境保護管理體制。

三是氣候變化沒有納入環境保護統一監管的范圍。氣候變化是重要的環境保護問題，與當地環境保護緊密相關。氣候變化直接影響中國的環境和生態狀況，控制氣候變化也與當地的污染排放有協同效應。特別是在中國，當地減排往往具有更大的全球邊際效應。但是氣候變化尚沒有成為環境保護行政主管部門的主要職能。

四是自然保護區的環境保護沒有得到有效監管。占中國國土面積15%以上的中國各類自然保護區，面積已經超過150萬平方公里，是中國生態環境安全的底線和保障。但是隨著工業化和城市化的擴張，以及農業、農村面源污染的加劇，自然保護區的環境質量受到嚴重影響。但是對于保護區的環境質量，環保部門甚至沒有掌握基本的信息，遑論監管。雖然自然保護區的管理是由多個部門和地方政府負責，但是對于保護區環境保護的監管應成為環境保護行政主管部門的職責。

五是編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責也獨立于統一監管之外，長期以來一直是由水利部門行使。

六是監督指導農業面源污染治理職責的一直是由農業部門負責，以致形成了我國污染治理的城鄉二元結構。

造成上述職能配置混亂的主要原因是公共管理思想和認識的落后，沒有認識到生態環境保護是關系國家長期發展安全的公共利益，環保部門是代表國家行使統一監管生態環境保護的職責。其他政府部門，特別是負責自然資源開發管理的國土、水利、林業、農業、建設、海洋行政主管部門，是代表國家分別行使管理各類自然資源的責任。把環境保護的監督管理職責交給資源開發管理部門負責，必然會造成部門利益和國家利益的沖突，導致監管生態環境保護的職能錯配，國家的生態環境利益受到損害。

同時，環境保護立法體系的定位失當也是主要原因。首先，相關法律位階不清。通常認為，環境保護法為上位法，但下位法的構成出現了混亂。海洋環境保護法制定于環境保護法之后，海洋部門認為兩法是同位法而非上下位法，兩部法又都規定了海洋部門具有監督管理的責任，因此造成了陸地環境和海洋環境分而治之的法律依據。其次，立法目標定位混亂。海洋環境保護法是根據保護環境要素立法，水污染防治法和大氣污染防治法是根據控制污染某種環境要素的行為立法，固體廢物法和放射性污染防治法又是根據控制特定的污染物立法。以防治污染立法的做法不能從根本上保護環境，也會給管理體制造成混亂，導致造成環保部門和其他部門的職能定位交叉、錯位和重疊。因此，改變目前依據污染防治立法的做法，根據保護環境要素立法，包括水環境保護法、大氣環境保護法、土壤環境保護法、地質環境保護法、海洋環境保護法、自然保護區法等，法律應明確規定生態環境行政主管部門統一監管生態環境保護的職能，包括監管地方和行政主管部門生態環境保護的職能。在國務院行政法規和部門規章層次面，要根據法律制定控制污染和保護生態環境的執行細則。

二、改革和加強中國生態環境保護管理體制

（一）改革的總體目標

統一行使國家生態環境保護工作的監督管理，加強國家生態環境保護決策的權威性，提高生態環境保護監督管理的效果和效率，明確相關行政主管部門、行業主管部門保護生態環境和防治污染的職責，強化各級地方政府的責任。

（二）改革的基本思路

一是整體推進。生態環境管理體制改革的主要任務是優化職能配置和健全機構設置。職能優化是體制改革的核心。然而，體制是由制度決定的，體制改革需要有完善的法律和政策制度支持。同時，體制、職能需要具備高效的運行機制、強大的管理和執行能力。只有制度、體制和機制作為一個整體全面改進和加強，環境保護管理體制改革才有可能實現。因此，推進環境保護管理體制改革，不應僅僅局限于機構和職能領域，而應將上述三個方面綜合考慮，整體推進。

二是因時制宜。中國行政體制改革的進程、依法行政的進程和法制建設的進程三個背景共同決定了生態環境保護管理體制改革的可能性和可行性。

三是從易到難。中國生態環境保護管理體制的改革任務繁雜，但改革的成本和可能性卻存在很大差異。應從總體上分析和把握改革進程，審時度勢，循序漸進，分清問題的輕重緩急和簡繁難易，先從最容易實現的做起，有步驟地推進改革，確保改革取得成功。

四是反求諸己。體制改革涉及諸多部門，需要調整各種利益關系。改革不是只針對其他部門和外部關系，同樣也包括環保部門內部的改革。從某種意義上說，生態環境部門內部的體制改革應該率先垂范，特別是內部機構的重組和職能的優化、國家和地方部門的關系改進、區域分局職能的加強、信息資源的共享和使用、人力資源的結構調整和質量提升等都是主要依托環保部門自身的力量就可以完成的改革。因此，生態環境部門應反求諸己，從自己做起，以實際行動加速推動改革進程。

（三）改革進程

一是建立生態環境行政主管部門統一監督管理生態環境保護工作、其他部門和地方政府負責實施生態環境保護和污染防治工作的生態環境保護管理體制。生態環境保護管理體制的機構設置和職能確立必須有國家法律和國務院的行政授權。通過進一步改革和完善相關法律和法規，明確規定生態環境行政主管部門具有統一監督管理生態環境保護工作的職能、其他行政主管部門承擔防治污染和保護環境的責任，并要接受生態環境主管部門的監督和管理。地方政府的生態環境部門負責本地生態環境保護工作的統一監督管理，并接受上級生態環境保護行政主管部門的監督。

二是改進運行機制和加強能力建設。特別是加強和完善環境保護的資金機制、優化人力資源結構和提升人力資源質量、改進環境保護信息機制。第一，生態環境是最普惠的公共服務，生態環境保護資金是公共財政的重要構成，中國目前公共財政支出中用于生態環境保護的資金不足，增長率卻是最高，這表明國家對于生態環境保護日益重視。生態環境保護管理體制改革應抓住這一重大機遇，爭取更多財政資金支持，建立和健全生態環境保護資金機制。第二，中國從事生態環境保護管理工作的人員總量不少，但結構不合理，大多數基層部門人力資源質量不高。國家和省級生態環保部門人力資源質量高但數量不足。考慮可建議取消一部分縣生態環保局的設置，把這些工作人員充實到市級和省級生態環境局以及區域機構，以此解決目前存在的人員緊張的問題。第三，信息缺乏、不對稱和不準確直接影響生態環境保護決策的準確性、及時性，影響污染防治的執行效果。因此，建立和加強生態環境保護的信息機制是目前亟待改進的重點領域之一。結合政府推進的政務公開和信息公開的大背景，建議強化信息的管理、分析和使用。

三是由生態環境部統一監督管理自然保護區、國家公園、風景名勝區、地質公園、森林公園、濕地公園的生態環境保護。

四是由生態環境部統一監督管理地質環境保護工作。長期以來，由于地質環境的特殊性質，他和其他三類環境介質基本沒有物質流動關系，地質環境保護一直處于沒有統一監管的狀態。但是已經出現大量利用地質環境處置、處理污染物的行為，這些行為有可能污染地下水，破壞地質礦產資源。

五是將農業農村部組織漁業水域生態環境及水生野生動植物保護的職能調入自然資源部，生態環境部負責漁業水域生態環境保護的監管。

六是修改相關立法。第一，根據環境要素立法，改革現行生態環境保護法律體系。在中國的生態環境保護法律體系中，應明確環境保護法為上位法，改變現行生態環境保護法律主要依據污染防治立法的做法，下位法應為環境要素保護法，包括水環境保護法、大氣環境保護法、土壤環境保護法、地質環境保護法、海洋環境保護法、自然保護區法。法律應明確規定生態環境行政主管部門的職責和其他相關行政部主管部門的職責。每部法律應有明確具體的實施細則，以及生態環境部門和其他部門制定的行政規章。第二，增設關于地質環境保護的法律和條款。建議在環境保護法中設置關于地質環境保護的條款。制定關于地質環境保護的專項法律。2003年制定的放射性污染防治法規定了利用地質環境處置放射性廢物的法律要求，但對于利用地質環境處理、處置其他污染物沒有法律效力。結合放射性污染防治法，建議制定地質環境保護法，并定位為環境要素法，由生態環境部負責地質環境保護的監督和管理。在制定法律之前，通過國務院“三定”規定確定生態環境部監管地質環境保護的職能。第三，修改現行海洋環境保護法，使之成為環境保護法的下位法，明確生態環境主管部門具有監管海洋生態環境保護的職能。