中國共產黨七十年領導法治建設的邏輯、成就及特征

馬菱霞

摘要：中國共產黨對中國法治建設的領導是歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯的統一。堅持黨的領導、堅持走中國特色社會主義法治道路、堅持“實事求是、與時俱進”的思想路線，既是黨領導法治建設的顯著特征，也是社會主義法治順利推進的重要經驗。

關鍵詞：中國特色社會主義法治;黨的領導;法治建設

中圖分類號：D920.0

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.06.006

一、黨領導中國法治建設的邏輯理路

歷史邏輯

黨領導中國法治建設的根源在于其在革命過程中自然形成的領導地位與執政地位。黨領導中國法治建設是對歷史規律的基本遵循。一百年前，中國共產黨人自覺擔負起實現中華民族偉大復興的歷史使命，通過武裝革命奪取政權，開創了中國道路和中國模式，帶領中國人民實現了從站起來、富起來到強起來的劃時代飛躍。歷史經驗表明，中國特色社會主義事業取得的各項成就，都是在黨的領導下實現的。1982年憲法在序言中以歷史敘事的方式描繪了黨領導人民進行革命、建設的壯闊圖景，揭示了黨的領導與執政地位是歷史發展的必然趨勢，是人民群眾的歷史選擇，并以最高法律效力予以確認。

黨領導中國法治建設是基于法治建設自身特性的現實需要。回望東方抑或西方國家的法治建設史，法治都是一項系統工程，具有長期性、復雜性、艱巨性的特點，法治之路道阻且長。強有力的領導核心是法治順利進行的關鍵保障。作為中國最高的政治領導力量，中國共產黨是領導核心。從宏觀層面看，這種領導是以黨中央為核心，由各級地方和基層黨組織具體執行，基于黨的先進性整合社會力量，對社會主義各項事業進行政治、思想和組織領導，其根本價值取向是謀求人民的利益，實現執政為民。社會主義法治建設作為中國特色社會主義事業的重要組成，涉及政治、經濟、文化、社會、生態環境等各個領域，自然要依靠中國共產黨統籌領導，有計劃、有步驟、有重點地扎實推進。

理論邏輯

黨領導中國法治建設是對政黨政治與法治二者關系客觀規律的基本遵循。部分西方學者對社會主義法治的抨擊主要在于黨的領導這一要素，然而割裂政黨政治與法治的做法完全站不住腳。現代國家中政黨政治與法治具有內在融通性和不可分離性，無論在多黨輪流執政還是一黨執政的國家，政黨參與法治實踐是不爭的事實。一方面政黨政治以法治為依托，在法治的軌道上運行。西方國家各政黨以議會為博弈平臺，通過立法將體現政黨綱領、意志的政策內容法律化、規范化，政黨勢力在法治實踐中發揮重要的影響力。[1]在我國，中國共產黨也是通過全國人民代表大會的立法審議活動，將黨的主張、路線、方針和政策上升為國家法律，合法性毋庸置疑。另一方面，法治塑造了政黨政治的靈魂與屬性。法治的核心在于限制權力、保護權利，對政黨權力進行規范和制約。它要求執政黨依法組織國家政權，將法的精神貫穿到執政方式、黨內治理、政黨關系等各方面的政黨政治實踐中。[2]因此，完全脫離于政黨政治的法治既不符合客觀規律，也不切實際。

在我國，黨的領導與中國法治建設具有內在統一的邏輯關系，二者具有高度耦合性，法治建設必須堅持黨的領導。第一，黨的領導為法治建設提供了方向指引，法治是黨改善領導方式的必由之路。堅持黨的領導是中國特色社會主義最大的特征和制度優勢。“全面依法治國這件大事能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確，政治保證是不是堅強有力”，[3]這個方向和保證就是堅持黨的領導，“黨和法、黨的領導和依法治國是高度統一的”。[4]一方面，法治建設是頂層設計和末端治理的結合與統一。中國共產黨是中國法治建設的總設計，決定著法治建設的總目標、總任務、基本路線、主要內容等，法治建設所要堅持和把握的政治方向、路線原則、大政方針，需要黨發揮領導核心作用。黨的決策力、判斷力、執行力和監督力都是推進依法治國、建設法治國家不可或缺的。堅持黨的領導是全面推進依法治國的有力保障。另一方面，我國正處于改革攻堅期、利益調整期和觀念沖突期，對中國共產黨的執政水平、領導水平也提出了新要求，發展中國特色社會主義法治是加強和改善黨的領導的必由之路。法治建設有利于黨運用法治思維思考執政過程中遇到的問題，改進領導方式，從過去單純依靠行政服從、說服教育、計劃命令的傳統方式，轉為以法律為準繩、政策為綱要的依法領導方式，可以大力提升黨的領導水平。第二，黨的領導與中國法治建設具有一致的價值指向，都是為了實現人民的根本利益，增進人民福祉。發展社會主義民主，建設社會主義法治國家，根本目的是維護廣大人民的合法權利，保障人民當家作主的地位。黨領導人民制定的憲法和法律本身就是人民意志與黨的宗旨、政策的法律化表達，推進依法治國就是通過憲法和法律來確認人民當家作主地位的權威性，通過立法、執法、司法和守法來維護人民群眾的合法權益，踐行黨為人民服務的宗旨。

實踐邏輯

以1978年為分界線，中國的法治建設整體分為兩個時期。前一個時期是社會主義法制的曲折發展時期（1949-1978）。1949年新中國成立，開啟了社會主義法制建設的新征程。面對國家百廢待興、制度缺位的情況，黨中央明確了當時法制建設的主要目標：廢除舊法統、創建新法制。[5]首先以《共同綱領》作為施政綱領，發揮臨時憲法的作用。之后陸續頒布《中華人民共和國國務院組織法》《法院組織法》《檢察院組織法》等，使政權組織工作走上法制化道路。在社會生活方面，黨領導人民相繼頒布了《中華人民共和國土地改革法》《中華人民共和國婚姻法》等。1954年通過了新中國第一部憲法，以根本大法的形式對國家的根本政治制度、基本經濟制度、文化制度等社會各項制度做出了原則規定，有力地鞏固了新生政權，奠定了新中國法制建設的初步基礎。遺憾的是，隨著1957年“反右”斗爭擴大化，中國法制建設出現了偏離并遭遇挫折，直至1978年改革開放，法制建設才重新出發。

1978年改革開放開啟了中國特色社會主義新篇章。在總結前期法制建設經驗教訓的基礎上，在歷代黨中央領導集體的接續努力下，中國實現了從“法制”到“法治”的三次歷史性飛躍。1978年以來的法治建設歷經三個階段。

第一階段是法制恢復創建期（1978-1997）。改革開放之初，中國急需制定大量法律來恢復經濟發展、穩定社會秩序。1978年鄧小平同志在中央工作會議閉幕會上指出，“現在的問題是法律還很不完備，很多法律還沒有制定出來，往往把領導人說的話當做‘法……應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律”。[6]大規模立法工作由此展開，出現“一日七法”的立法高潮。1982年通過了修訂后的《中華人民共和國憲法》，澄清了“七五憲法”和“七八憲法”中的錯誤，彌補了之前憲法的不足，為改革開放和社會主義現代化建設提供了堅實的法治基礎。之后，伴隨著《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國行政訴訟法》等一系列重要法律的陸續頒布，社會主義法律體系的基本框架搭建完成。

第二階段是依法治國確立期（1997-2012）。1997年是中國法治建設里程碑式的一年。黨的十五大報告提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，將其明確為“黨領導人民治理國家的基本方略”。2002年，黨的十六大報告提出“依法執政”，表明黨的執政方式和執政理念的重大轉變。2007年，黨的十七大報告強調“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”。2012年，黨的十八大就推進依法治國提出了新要求，明確了依法治國的新“十六字”方針——“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，強調“全面推進依法治國”，提出法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設。

第三階段是全面依法治國深化期（2012至今）。以習近平同志為核心的黨中央領導集體基于中國的具體國情與現實立場，不斷發展中國特色社會主義法治理論，形成了具有鮮明時代特色、體現中國智慧的習近平新時代中國特色社會主義法治思想，構筑了新時代中國法治建設的宏偉圖景。新時期法治建設體現了立足中國與放眼世界兩個面向。一方面，十八大明確全面建成小康社會的目標和任務之一就是“法治小康”——“依法治國基本方略全面落實，中國特色社會主義法律體系更加完善，法治政府基本建成，司法公信力明顯提高，人權得到切實保障，產權得到有效保護，國家各項工作法治化。”另一方面，面對中國的國際影響力與日俱增，在國際法治體系中須彰顯中國形象的現實，黨的十八屆三中全會提出“推進法治中國建設”的時代命題，十八屆四中全會又發出“為建設法治中國而奮斗”的時代號召，這是統合國內法治與國際法治的又一次理論創新。[7]

二、黨領導中國法治建設的突出成就

立法：中國特色社會主義法律體系如期形成

1997年，黨的十五大明確提出，到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系。過去這些年立法數量明顯增加，立法質量顯著提升，實現了從“無法可依”到法律制度逐漸完備的轉變。截至2010年底，我國已制定現行有效法律236件、行政法規690多件、地方性法規8600多件，修改行政法規107件、地方性法規1417件，廢止行政法規7件、地方性法規455件，全面完成對現行法律和行政法規、地方性法規的集中清理。在2011年十一屆全國人大四次會議上，吳邦國同志莊嚴宣布：以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經形成。十八大以來，中國特色社會主義法律體系進一步完善，頒布、修訂了一系列重要法律法規，包括48部法律、42部行政法規、2926部地方性法規、3162部部門規章，民法典編纂持續推進等。[8] 通過立法活動，黨將社會全體成員的價值觀念統一到黨所倡導的主流價值觀，并通過立法程序將黨和全體人民的意志上升為國家意志，依靠各級黨組織的實踐活動和全體黨員的模范帶頭作用，團結帶領廣大人民群眾踐行黨的路線、方針和政策，將依法治國落到實處。

執法：穩步推進行政執法體制改革

“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”。[9]從1999年國務院發布的《關于全面推進依法行政的決定》到2004年《全面推進依法行政實施綱要》，再到2015年《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》對依法行政提出的新要求、新辦法，依法行政、嚴格執法一直是黨和政府高度關注的問題，始終按照多層次分類別推進行政執法體制改革，推動嚴格公正文明規范執法理念進一步落實到位。有力解決多頭執法、重復執法問題，提高執法效率;規范行政自由裁量權，細化執法標準;提高執法隊伍人員素質，強調以人民為中心，完善執法程序，規范執法行為，創新執法方式;建立行政執法案卷評查制度，實行權力清單制度，全面落實行政執法責任，提高人民群眾對執法工作的滿意度。[10]

司法：司法公正進一步彰顯

“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”是黨對司法工作提出的價值命題。設立巡回法庭、跨區域檢察院，進一步優化司法職權配置;實行立案登記制，暢通立案渠道，基本解決了人民群眾反映的“立案難”問題;建立公檢法三機關案例指導制度，通過發布指導性案例，規范裁判標準，將同案同判的公正理念落到實處。截至2018年12月31日，最高人民法院共發布20批106例指導性案例，有3098例案例援引指導性案例，與2017年相比顯著增加，司法規范化建設不斷落實;以司法責任制為核心的新一輪司法體制改革扎實推進，司法公正進一步彰顯。

守法：全社會法治觀念明顯提升

全面守法建設不斷深化落實，社會法治理念明顯提升。自1986年開展“一五”全民普法以來，到今天的“七五”普法，通過黨委領導、政府實施，領導干部帶頭遵法守法，提升運用法治思維和法治方式的能力;號召公民學法守法，樹立法治觀念、法治意識;完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，加強社會誠信建設;確立國家憲法日、憲法宣誓制度，樹立憲法和法律權威，使法治精神成為全體人民的共同追求和自覺遵循。

總之，七十年間，中國共產黨領導人民開辟了中國特色社會主義法治道路，帶領中國實現了從人治——法制——法治的歷史性飛躍。從人治觀念、特權思想盛行的傳統社會氛圍逐步轉變為追求法治精神的現代社會氛圍，從“無法可依”的制度缺位到靜態的法律制度逐漸完備，再到動態的法治體系逐漸形成、國內法治與國際法治統合發展，社會主義法治理論與實踐不斷深化。