我國法治政府建設回顧與前瞻

李冬梅

摘要：法治政府建設是我國政府施政的基本目標之一。回顧我國系統推進法治政府建設的艱辛歷程以及取得的巨大成就，可以看出我國法治政府建設的基本格局已經初步確立。完善行政立法的統一性和加強權利救濟制度的法律實施效果應是下一步我國法治政府建設工作的重中之重。

關鍵詞：依法治國;法治政府

中圖分類號：D922.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.06.005

法治政府建設是我國全面落實依法治國基本方略的重要內容，是我國政府施政的基本目標之一。自新中國成立以來，我國政府經歷了從提出建設法制政府到確立建設法治政府的深刻變化過程。回顧我國推進法治政府建設的發展歷程，可以看到取得的巨大成就，展現出諸多具有中國特色的經驗和特點。

一、我國法治政府建設經歷了曲折艱辛的發展過程

我國法治政府建設經歷了曲折艱辛的發展過程，大體可以分為四個階段。第一階段是新中國成立到1978年改革開放前。1954年《中華人民共和國憲法》獲得通過。1956年，中共八大要求加強對國家機關的監督和人民民主的法制建設，一切國家機關和國家工作人員必須嚴格遵守國家法律，使人民的民主權利受到國家法律的充分保護。國務院制定頒發了一系列組織條例和工作規則，為行政機關運行的規范化和制度化提供了法律和制度依據，法治政府建設進入正軌。但是，隨著1957年以后反右斗爭擴大化影響，法律虛無主義盛行，在其后的20年間，我國的法治政府建設處于停滯狀態。

第二階段是1978年改革開放到1992年。這一時期，我國的法治政府建設勃然興起。鄧小平同志突出強調加強法制建設的重要性，指出社會主義民主是與專政、法治、集中的高度統一，確立憲法和法律的應有權威以維護和保障人民當家作主的權利。堅決遵循“有法必依，違法必究，執法必嚴，在法律面前人人平等”的原則。1982年修訂了《中華人民共和國國務院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，規范了國家行政機關的性質、地位、組成、結構、職權以及設立、變更、撤銷等程序。1982年新修訂的《中華人民共和國憲法》，首次確立了行政立法的權限和審計機關的地位。1987年黨的十三大提出，要加強行政立法，為行政活動提供基本的規范和程序，使行政管理走上法制化的道路。1989年通過的《中華人民共和國行政訴訟法》，對于保護公民權利、公正有效地監督行政權力意義重大。1990年通過《行政監察條例》，以行政法規的形式對行政監察制度作了比較全面的規定。1990年頒布的《行政復議條例》，確立了行政復議制度。

第三階段是1992年至2012年。1993年的政府工作報告提出，各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事，一切公職人員需帶頭學法懂法，做執法守法的模范。1993年通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，首次以黨的綱領性文件推行依法行政。1997年黨的十五大首次明確提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略，隨后這一方略被寫入《中華人民共和國憲法》。2003年頒布的《行政許可法》首次確立信賴保護原則，充分展示了我國建設誠信政府和服務政府的決心。2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》，明確了建設法治政府的目標，提出了此后10年全面推進依法行政的指導思想、基本原則和主要任務。2010年出臺《國務院關于加強法治政府建設的意見》，全面規定了依法行政，提高政府公信力和執行力，防止以權壓法、以權代法，是法治政府建設的支柱性文件。

第四階段自2012年至今，是我國法治政府建設全面推進時期。黨的十八大把“法治政府基本建成”確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標之一。十八屆三中全會對全面深化改革進行了任務部署，確立了法治中國建設的總體目標與法治政府建設的地位與作用，提出了法治國家、法治政府、法治社會一體建設理論。2015年國務院發布《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，安排和部署了法治政府建設的總體要求、主要任務、具體措施、組織保障和落實機制等實施綱要。十九大明確將“堅持全面依法治國”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，部署了“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法”的重要戰略任務，提出成立中央全面依法治國領導小組。2019年5月，中央全面依法治國委員會辦公室印發《關于開展法治政府建設示范創建活動的意見》，目標是從2019年啟動開始，每兩年一次，樹立一批新時代法治政府建設的新標桿，形成樣板效應，開創法治政府建設新局面;深化依法治國實踐，加快建設社會主義法治國家，推動到2035年實現法治國家、法治政府、法治社會基本建成的奮斗目標。

二、我國法治政府建設基本格局已初步形成

中國政府經過多年來不間斷持續努力，切實推進了依法行政和法治政府建設。目前，各級人民政府的行政權力已逐步納入法治化軌道，規范政府權力運行的法律制度基本形成，行政組織、行政行為、行政監督、行政救濟等方面的法律制度都在初步建立的基礎上趨向完善，政務信息公開查詢、重要事項公示與通報、重大決策的聽證等輔助性制度也開始建立并收到良效，在依法行政的觀念普及、公民權益的及時救濟等方面都充分彰顯出我國法治政府建設所帶來的巨大進步。可以說，依法行政的基本格局已經初步形成。

第一，經過不斷探索，具有中國特色的社會主義法治政府理論體系初步形成。“法治政府”的內涵和外延逐漸豐富。從內涵上講，法治政府就是按照法治原則運作的政府，政府的一切權力來源、運作和行為都要受到法律的規制，其基本價值取向是以人為本、公平正義、平等民主，我國要建設的法治政府是有限、服務、誠信、透明和責任政府。

第二，立法工作成就巨大。經過多年發展，基本建立起了體系完備、層次分明、內容詳實的行政組織法律體系。2011年3月10日，全國人民代表大會常務委員會宣布，中國特色社會主義法律體系已經形成，立法程序日趨完善，立法工作不斷創新，科學性和民主性不斷增強。

第三，法律尤其憲法的權威得到進一步加強。自1982年憲法頒布后，我國正式步入現代法治建設軌道。憲法是國家根本大法，是治國安邦的總章程，規范著所有法律法規的制定與實施，是依法治國方略和法治國家建設得以推進和實施的根本保障。“82憲法”規定了今后數十年我國社會主義法制建設與治國理政的根本方向，但長期以來，政府工作報告沒有明確強調憲法的作用。自2014年開始，到2015 年、2016年和2018年的政府工作報告中都明確強調憲法是政府活動的根本準則，各級政府及其工作人員要忠實履行憲法和法律賦予的職責，提出了“依憲施政”的理念。對法律尤其憲法權威的強調，從根本上保障了國家和社會生活的制度化、法治化、程序化和規范化。

第四，行政權力監督體制得到進一步完善。行政權力是憲法和法律賦予行政機關管理經濟、文化、社會事務的權力，是國家權力的重要組成部分。強化對行政權力的制約和監督，保障其依法正確行使，防止行政權力運行中的腐敗，預防和糾正有法不依、執法不嚴、違法不究，杜絕以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法，在全社會樹立法治權威是我國法治政府建設的必然要求。黨的十八大報告中對健全權力制約和監督體系進行了重點闡述。在制度建設上，提出了用制度管權管事管人、保障人民的知情權、參與權、表達權和監督權;在權力制約上，提出了決策權和監督權相互制約又相互協調的目標。此外，還提出了“把權力關進制度的籠子里”的重要表述。黨的十八屆中央紀委七次全會上公布了黨中央設立國家監察委員會的決定。十三屆全國人大一次會議通過了憲法修正案、國家監察法及國務院機構改革方案，正式設立國家監察委，由此，我國行政監督體制在新一輪改革過程中得到進一步完善。

第五，行政執法體制改革不斷深入，行政執法體制逐步理順。城市管理領域多頭執法、重復執法擾民的問題得到解決，行政執法效率和水平明顯提高，行政執法方式不斷創新，越來越多地融入以人為本、執法為民的理念，充分尊重行政相對人的人權。充分認識行政程序的重要性，行政程序理念轉化為行政活動的基本要求。不斷推進政府職能轉變和行政管理方式創新;政府的社會管理和服務民生職能不斷加強;行政管理方式更加規范、便民，行政管理手段更加多樣化，行政行為更加公開透明。

三、我國法治政府建設亟待加強的薄弱環節

在行政立法的統一性上仍面臨挑戰

法治的最主要標志是實現社會公平正義，行政立法的首要目標必須使立法符合人民的利益和期望。我國行政立法權的運行存在一定程度的混亂，主要表現為濫用立法權、法出多門、文件打架等情況。提高行政立法的科學質量，保障行政立法統一性，是下一步我國法治政府建設工作的重中之重。

我國2000年通過2015年修訂的《立法法》是規范國家立法活動的基本法，對于行政立法、建設法治政府具有特別重要的意義。《立法法》規定了“完善有中國特色社會主義法律體系”這一立法目的，明確了我國立法權的根本歸屬，即立法權集中在最高國家權力機關，全國只有一個立法體系。中央政府及地方政府、地方國家權力機關等雖然也享有一定的“立法”權，但從權力來講，屬最高國家權力機關的授權（廣義），排除部門和地方利益對立法的干擾和不利影響。在規范地方政府、部門規章性“紅頭文件”和兩院在擬定司法解釋等方面作出了更加明確的規定。對于長期存在的“一攬子立法”和“無限期授權”現象進行了糾正，嚴格控制和規范我國授權立法。應該說，《立法法》為促進依法行政、保證行政立法的統一性提供了法律依據。但是，在地方立法權方面，《立法法》仍賦予全國大概 280 多個城市以地方立法權，如何在授予地方立法權的前提下又保障立法的統一性和立法質量，將是下一步我國法治政府建設工作的重中之重。

行政救濟制度的法律實施效果有待加強

權利救濟是以往我國行政體制中存在問題較多的地方，也是改革開放以來我國法治政府建設成效最顯著的地方。目前，關于行政爭議的權利救濟制度基本已經建立。我國先后頒布了《行政復議法》《行政訴訟法》和與其相關的證據規則、司法解釋等一些列法律法規。在國家賠償方面，我國頒布了《國家賠償法》，制定了相關司法解釋。但是，法律實施的效果仍差強人意，表現為行政復議、行政訴訟等權利救濟制度的實施效果公信力較低，司法判決的權威性得不到普遍承認，行政復議成為解決行政爭議主渠道的目標沒有落地，信訪制度碎片化嚴重，行政訴訟制度的獨特優勢作用尚未充分顯現。行政法治要求行政活動以法律為準繩。從實踐的角度，重點在于對行政行為作出合法性的判斷。法院與其他國家機構相比具有天然優勢，即相對超脫的地位、比較完善的程序、擁有受過最好法律訓練的從業人員等優勢，但司法實踐中法院的這一突出優勢并沒有發揮出來。近期召開的黨的十九屆四中全會明確提出加強對法律實施的監督，排除對執法司法活動的干預，公民、法人和其他組織合法權益得到切實保障。可以預見，未來一段時間加強法律實施的效果將成為新時期法治政府建設的重點。