論鄉(xiāng)村治理體系中法治建設(shè)的完善

柏巍

摘要：在以自治為核心、法治為保障、德治為支撐的“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系體系中，法治的發(fā)展與完善具有極其重要的作用和地位，從現(xiàn)階段來看，應(yīng)以法治為引領(lǐng)，推動“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理活動的開展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理體系;“三治結(jié)合”;法治建設(shè)

中圖分類號：D921.12

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.06.003

一、法治建設(shè)在鄉(xiāng)村治理中的現(xiàn)實意義

法治建設(shè)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展目標(biāo)是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，農(nóng)民更加富裕，農(nóng)村人居環(huán)境顯著改善，農(nóng)民精神文化生活需求基本得到滿足，鄉(xiāng)村治理能力進(jìn)一步提升。有人認(rèn)為鄉(xiāng)村的法治建設(shè)只關(guān)乎到鄉(xiāng)村治理范疇，完善的鄉(xiāng)村法治僅僅在鄉(xiāng)村治理層面發(fā)揮作用。實際上從我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略布局的各個環(huán)節(jié)來看，任何一個環(huán)節(jié)都脫離不開法治的發(fā)展與完善。在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)代化進(jìn)程中推進(jìn)法治建設(shè)不僅僅是國家和政府層面自上而下的需要，同時也是農(nóng)村社會發(fā)展和廣大村民的需求。因此要積極推進(jìn)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，提升村干部和村民法治素養(yǎng)，完善符合鄉(xiāng)村實際的制度設(shè)計，為農(nóng)村社會的進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良好的法治環(huán)境，為鄉(xiāng)村振興清除障礙、保駕護(hù)航。

法治建設(shè)是破解農(nóng)村社會矛盾的重要方式

隨著鄉(xiāng)村各方面的發(fā)展，維護(hù)鄉(xiāng)村社會和諧與穩(wěn)定成為鄉(xiāng)村工作的重中之重，鄉(xiāng)村治理面臨的壓力越來越大，亟待解決的矛盾越來越多，攻堅破難的任務(wù)越來越重。現(xiàn)時期我國的鄉(xiāng)村治理存在自治與法治兩種治理方式。自治是伴隨著農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，村民根據(jù)自身生產(chǎn)生活的現(xiàn)實需求而自發(fā)生成的，雖然1982年憲法中明確了村民委員會的法律地位，但我國農(nóng)村的自治模式有其自身建立、發(fā)展與完善的歷史進(jìn)程，并不依賴于法律制度而產(chǎn)生。法治則是伴隨著國家經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展、社會和諧共建、文明高度進(jìn)步而逐步發(fā)展完善的，是人民不斷滿足需求的一種理性選擇。在我國鄉(xiāng)村治理法治化的進(jìn)程中，由于國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、習(xí)慣等背景不同于其他西方國家，我國鄉(xiāng)村的法治建設(shè)主要依靠國家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)劃和推進(jìn)，力圖在鄉(xiāng)村治理中完善法治建設(shè)以實現(xiàn)其化解社會矛盾的功能和價值，實現(xiàn)法治與自治相互協(xié)調(diào)、有機(jī)統(tǒng)一，這也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體步驟和重要實踐。

法治建設(shè)是轉(zhuǎn)變村民意識形態(tài)的關(guān)鍵

自古以來，我國鄉(xiāng)村治理中自治與德治一直居于首要地位并發(fā)揮著積極作用。村民們根據(jù)本地農(nóng)村社會沿襲的風(fēng)俗習(xí)慣、倫理道德，形成村規(guī)民約和道德規(guī)范來解決成員之間的矛盾糾紛并約束和制約各成員的行為，在一定程度上與法的自由和民主精神相契合，但在現(xiàn)實的鄉(xiāng)村社會生活中，同樣存在著不少行為雖然符合村規(guī)民約、符合情理，卻背離了法治精神、違反了國家法律規(guī)定。法治國家的建立需要法治精神、法治信仰、法治思維、法制保障滲透于社會各個層面才能得以實現(xiàn)，并且這一目標(biāo)的實現(xiàn)不是僅僅取決于行政機(jī)關(guān)的依法行政和相關(guān)法律制度的完善，人民群眾的法治意識同樣是實現(xiàn)法治國家的重要考量。因此，如何在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理活動中通過法治建設(shè)轉(zhuǎn)變村民的封建落后思想，提升村民法治素養(yǎng)，使廣大村民的思想意識統(tǒng)一到鄉(xiāng)村治理法治化和法治國家、法治社會建設(shè)的軌道上，這是從根本上解決鄉(xiāng)村社會矛盾和實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

二、新時期法治建設(shè)在“三治結(jié)合”治理體系中的困境

法治作為現(xiàn)代文明國家發(fā)展的象征，其本質(zhì)與核心在于依法治國，實現(xiàn)社會治理法治化。在我國大力提倡法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)的背景下，鄉(xiāng)村治理法治化的問題日益凸顯。鄉(xiāng)村治理體系中法治的發(fā)展過程伴隨的問題，以及法治與“三治結(jié)合”之間的不和諧因素會通過各種各樣的事件暴露出來。

從現(xiàn)階段的實際情況來看，由于廣大農(nóng)村的家庭和社會一般都保持著傳統(tǒng)、守舊的思想，在個人利益驅(qū)使下，“走人情”“享特權(quán)”和“官本位”思想仍然有很大影響，尤其在監(jiān)督機(jī)制不完善甚至監(jiān)督缺位的部分地區(qū)，加上村干部法律意識淡薄，不依法辦事，不平等對人，習(xí)慣用強(qiáng)制蠻橫的態(tài)度解決矛盾糾紛，導(dǎo)致村民們在維護(hù)自身利益的過程中出現(xiàn)過激行為甚至暴力事件。在這些非理性的行為背后，一方面表現(xiàn)為村民法律維權(quán)意識的薄弱，另一方面也表現(xiàn)為在鄉(xiāng)村治理中法制監(jiān)督與法治保障的失位與缺位。

從鄉(xiāng)村治理的視角來看，現(xiàn)時期制度不完善的問題主要是自上而下的法治與自生自發(fā)的自治之間的矛盾。以自治為核心的鄉(xiāng)村治理其實質(zhì)就是村民根據(jù)傳統(tǒng)習(xí)慣、道德規(guī)范形成村規(guī)民約，進(jìn)行自我管理、自我約束、自我服務(wù)的區(qū)域性治理。而鄉(xiāng)村治理中的法治，某種意義上是一種國家權(quán)力的向下延伸，是一種普適性的治理方式，它作為一種具有普遍約束力的制度與自治在治理模式上是兩種不同的社會治理方式。當(dāng)制度設(shè)計不能符合甚至背離了當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)和習(xí)慣，或者當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約違背法治精神、法治原則和法律規(guī)定，又或者在制度落實過程中由于缺乏具體方法和步驟而出現(xiàn)偏差，那么兩者必然會發(fā)生沖突。有的學(xué)者甚至認(rèn)為這兩種治理方式存在此消彼長的關(guān)系，法治可能會抑制我國村民自治制度的發(fā)展。這是因為，法治的發(fā)展與完善，需要執(zhí)法者依法行政，同樣也需要行政相對人對法治的明確與信仰，這是一種雙方都積極認(rèn)可和執(zhí)行的結(jié)果。任何一方不信任法治的態(tài)度和背離法治原則的行為，都有可能使整個法治發(fā)展的軌道偏離，在我國現(xiàn)階段鄉(xiāng)村法治的大環(huán)境下更是如此。

同時，法治建設(shè)與自治、德治相比需要較高的成本。鄉(xiāng)村治理法治化需要完善的法律制度保障，尤其是要制定具有可操作性的法律規(guī)定。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會矛盾及各種事務(wù)呈多樣化趨勢，單純依靠村干部知法、學(xué)法不能滿足新時期鄉(xiāng)村治理的需求，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化必須讓熟悉法律的專門機(jī)構(gòu)和人才參與到鄉(xiāng)村法治的制度設(shè)計、執(zhí)行實施、制約監(jiān)督和宣傳教育等各方面的實踐，而這些都需要政府主導(dǎo)并投入大量的人、財、物，相對于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治和德治，這個過程需要較高的成本。

三、以法治引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理各項工作的開展

第一，落實普法教育宣傳工作，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化進(jìn)程。首先，加強(qiáng)鄉(xiāng)村干部法制教育培訓(xùn)工作。針對鄉(xiāng)村治理過程中的問題，定期開展針對性強(qiáng)的法制教育培訓(xùn)，培養(yǎng)鄉(xiāng)村干部樹立法治思維，使其在具體工作中能嚴(yán)格依法辦事，做到公平公正、合理合法。其次，落實鄉(xiāng)村法治的普法宣傳和教育。開展法治進(jìn)鄉(xiāng)村、法律大課堂等活動，以鄉(xiāng)村法治的實際案例教育提升廣大村民的法治意識。只有不斷增強(qiáng)村民法治意識，才能建立起自覺守法、遇事找法的法治自信，才能引導(dǎo)廣大村民依法合理地表達(dá)自身利益訴求，依法化解鄉(xiāng)村社會矛盾。

第二，進(jìn)一步完善村規(guī)民約，實現(xiàn)對廣大村民權(quán)益的法治保障。《中華人民共和國憲法》第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”，我國《村民委員會組織法》中規(guī)定村委會的職能職權(quán)，同時也明確了村民有權(quán)依照法律、法規(guī)實現(xiàn)自身合法權(quán)益。這都表明我國新時期鄉(xiāng)村治理體系的核心要求雖然是以自治為核心，但自治需要以法治為前提保障。在鄉(xiāng)村治理活動中，不能脫離法治談自治，更不能脫離法治搞自治。因此，法治建設(shè)落實到鄉(xiāng)村治理實踐需要將固化的法律條文運用到實際的具體村務(wù)活動中。在繼承以往良好風(fēng)俗習(xí)慣的前提下，針對一些封建陋習(xí)，在鄉(xiāng)規(guī)民約的制定中需要以法治精神和原則進(jìn)行修訂和摒棄。要結(jié)合地方實際，聘請法律專業(yè)人士引導(dǎo)和帶動村民積極參與村規(guī)民約制定的全過程，一方面通過這個過程，實現(xiàn)村民在鄉(xiāng)村治理中的自治，另一方面，要讓村民明晰其自身在鄉(xiāng)村治理活動中相關(guān)的權(quán)利，比如要求村務(wù)信息公開的權(quán)利、村務(wù)活動和發(fā)展建設(shè)的參與權(quán)與決策權(quán)等等，帶動村民積極參與各項評選和選舉工作。此外，需要加快構(gòu)建鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系，積極推進(jìn)法律援助制度，讓廣大村民學(xué)會運用法律手段來維護(hù)自身權(quán)益的主張，增強(qiáng)村民依靠法律、服從法律的法治意識，構(gòu)建和諧良好的鄉(xiāng)村法治環(huán)境。

第三，強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督制度，構(gòu)建鄉(xiāng)村法治建設(shè)評價體系。建立健全村務(wù)監(jiān)督機(jī)制和村務(wù)公開制度，這是村民實現(xiàn)自治的重要途徑。通過村務(wù)信息公開，使廣大村民充分獲得有關(guān)本地發(fā)展和建設(shè)的相關(guān)信息，更有利于村民參與到鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)中，充分發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村治理中的積極作用和能動作用。同時，要不斷完善村務(wù)監(jiān)督制約體系，建立監(jiān)督委員會制度，暢通村民監(jiān)督渠道，完善民主監(jiān)督機(jī)制，使村民能夠在治理中充分行使知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以此推進(jìn)鄉(xiāng)村治理在公開公正、陽光透明下運行。這就需要在法律法規(guī)的框架下構(gòu)建鄉(xiāng)村法治建設(shè)評價體系，由村民針對本村治理活動中是否保障其基本權(quán)利以及本村法治建設(shè)的優(yōu)劣等問題進(jìn)行評價，評價結(jié)果上報政府機(jī)關(guān)。這樣，通過評價體系的構(gòu)建實現(xiàn)村民對村務(wù)活動的監(jiān)督，構(gòu)建有效的監(jiān)督制約機(jī)制，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的自治化與法治化。