政府信息公開權利濫用及其應對

2019-01-09 07:06:22王由海

長春市委黨校學報 2019年6期

摘要：在政府信息公開中出現的行政相對人長期、大量反復的政府信息公開申請行為，實踐中將此類申請界定為“政府信息公開權利濫用”或者“知情權濫用”。以“陸紅霞案”為代表的個案認定，并未很好解決濫用政府信息公開申請權與訴權之間界限不清的問題。

關鍵詞：政府信息公開;知情權;知情權濫用

中圖分類號：D63;G203

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.06.002

隨著立案登記制的實施以及征地拆遷等領域矛盾的激增，政府信息公開復議與訴訟數量節節攀高。與此相伴隨的是個別當事人背離政府信息公開制度保護公民知情權的立法目的，反復、大量、滋意甚至惡意申請相關信息公開，繼而申請行政復議，提起行政訴訟，將申請政府信息公開作為達到不正當目的的手段，對行政與司法機關造成極大困擾。2015年第11期《最高人民法院公報》發布了“陸紅霞訴南通市發展和改革委員會政府信息公開答復案”（“陸紅霞案”），在實體法沒有明確規定的情況下，對行政相對人濫用政府信息公開申請權及訴權進行一定程度的合法性控制。“陸紅霞案”后，“政府信息公開權利濫用”成為學界一個廣泛討論的問題。

一、“濫訴”之概念辨明

“陸紅霞案”是通過司法個案對當事人濫用政府信息公開申請權及起訴權進行規制的一個嘗試，法院在判決中大篇幅論證陸紅霞提起的政府信息公開申請訴訟行為屬于“濫訴”行為，但僅憑當事人反復提起、家庭成員反復申請、缺乏訴的利益等表述，很難說其論證邏輯嚴謹。當前學界與行政審判實踐尚沒有形成“濫用訴權”明確統一的界定標準。

學理上對“濫訴”問題眾說紛紜

濫用訴權在民事訴訟領域討論比較普遍，是指非公正、非誠實和非善意地行使訴權或濫用糾紛解決請求權，[1]（P79-90）包括濫用訴權人存在主觀上的故意、實施了濫用訴權行為兩個構成要件。[2]（P192）應當說，“濫訴”概念在民事領域討論較為深入，但引入行政訴訟領域，尤其是信息公開訴訟案件中，對濫訴的限制的正當性仍需論證。政府信息公開制度的理論基礎是知情權，知情權是一種實體性權利并受到正當程序的保障。政府信息公開訴訟訴的利益只要求具備實體和程序中的一項即可。因此，有學者認為，政府信息公開行政訴訟旨在維護公益，其提起并無主體、目的、次數等限制，原則上沒有濫訴的問題。[3]除了知情權之外，政府信息公開制度的另一個重要目的是實現公共信息的有效利用，限制申請主體與此立法目的不符。更多的觀點則是在肯定權利濫用的基礎上，探討如何對“濫訴”現象進行合理規制問題。有研究認為，應當從形式上對“濫訴”行為作出外在判斷，在內容上看當事人對所提起的行政訴訟是否具有訴的利益來建立科學識別制度，再輔之以誠信訴訟制度，加強對“濫訴”行為的處罰力度。[4]也有研究提出將濫用行政訴權劃分為濫用起訴權和濫用程序權利兩個方面，對于“濫用起訴權”的行為，應駁回起訴或駁回訴訟請求;針對“濫用具體程序權利”的行為，應擴大妨礙行政訴訟強制措施的適用范圍。[5] 概而言之，當前，理論界對于“濫訴”雖然有不少的論述可供參照，但仍缺乏體系化的討論。

司法實踐中對“濫訴”的標準認定混亂

通過對既有的裁判文書進行分析，在司法實踐中，認定濫用政府信息公開申請權的考察因素逐漸增多，并沒有形成統一的判斷標準，[6]通過對南通市港閘區法院以“濫訴”為由駁回申請政府信息公開的起訴的“陳愛民案”與“陸紅霞案”進行對比，可以發現司法實踐存在著事實認定標準不一、擴大“濫訴”實施主體、法律適用有失偏頗、不當限制原告資格等問題。[7]就具體認定標準問題，存在“兩要件說”“三要件說”“四要件說”的區分。章劍生教授在評析“陸紅霞案”基礎上，提出濫用訴權的構成要件包括主觀上有過錯或者惡意、客觀上有為了獲取違法利益而實施的訴訟行為兩大要件。[8]持“三要件說”則是以當事人擁有訴權為前提要件，主觀上要求當事人存在惡意，客觀上要求有浪費司法資源的行為，結果上要求對法院和對方當事人造成了極大的損害。[9]也有論者將濫用行政訴權的構成要件提煉為多次提起訴訟、缺乏原告資格、行政訴訟目的不正當、違背誠實信用原則四大要件。[10]司法實踐認定標準的混亂，極大地損害了司法權威，公眾知情權也一定程度受到不當限制。

二、權利濫用背后：異化的信息公開制度

顯然，“陸紅霞案”的主審法官并非不知目前的行政法律規范體系無明確關于信息公開權利濫用的規定，但法院依舊通過借助誠實信用原則等民法、民訴法原理進行判斷。法院“激進”的態度與“粗糙”的論證，無不體現著當前政府信息公開制度所面臨的困境，這種困境目前是無法通過司法救濟有效化解的。要了解政府信息公開權利濫用背后的問題，我們必須透過政府信息公開權利濫用的面紗，探尋政府信息公開制度的運行機制。

實踐中，政府信息公開訴訟能夠將房屋拆遷、信訪這類激烈敏感的糾紛轉化為日常的碎片化的政府信息公開需求，迫使行政機關對基礎糾紛進行再次關注。“陸紅霞案”便是因不滿信訪機關對其拆遷安置補償問題的處理，轉而通過政府信息公開“維權”并向行政機關施壓，以圖牟取政府信息公開訴訟以外的利益。在南通市的另一起案件中，申請人錢海軍自2012年至2016年期間，向各行政機關提起至少84次政府政府信息公開申請，24次行政復議，44次行政訴訟，南通市港閘區人民法院認為錢海軍提起的涉拆遷的政府信息公開訴訟因明顯缺乏訴的利益、目的不當、有悖誠信，違背了訴權行使的必要性，因而也失去了權利行使的正當性，屬于典型的濫用訴權行為，依法駁回錢某的起訴。其實錢海軍已經獲得拆遷補償款，并已經知道相應的政府信息，無非希望能夠得到更多的經濟利益。隨著這類事件的不斷增多，政府信息公開制度有被漸漸異化成一種“另類信訪”的趨勢。

首先，信息公開訴訟中大量反復提起信息公開訴訟，繼而提起一審、二審以及再審的方式與逐級上訪、越級上訪的信訪邏輯具有相似性。信息公開訴訟案件當事人往往知道自己申請公開的事項不屬于公開范圍，但無論一審法院裁判說理如何，都會選擇上訴再審，以期引起不同級別法院對有關問題的重視，典型案例如郭興梅訴重慶市人民政府再審案（2016最高法行申2731號），郭興梅向重慶市公安局申請信息公開，要求公開其撥打110報警19次的“接警電話人員的信息”“報警記錄的信息”“報警回執內容信息”以及公開劉曉瑛、李雪蓮兩人的法律“執業資格等級”“司法考試成績分數”及“司法考試是否作弊”信息。其次，信息公開制度與信息公開訴訟具有“溢出”效應。信息公開申請與訴訟在當前承擔了很大一部分糾紛化解的功能，能使行政基礎糾紛進入行政機關或者司法機關的視野，引發對基礎糾紛再次關注與審議的可能性。再次，通過復議、訴訟向行政機關及司法機關施加壓力，以實現其制造個人影響力、謀取超常利益等目的。政府信息公開制度是以社會自治為基礎，以政治民主為皈依，通過對公民知情權的保障，拓展民主監督和政治參與的途徑。然而，我國社會自治氛圍仍然處于起步階段，普通民眾對政府信息公開的政治意義上的需求遠沒有產生。 [11]

現代法治國家思想在行政領域體現為“依法行政”。對濫用信息公開申請權及訴權的合法性控制，因其構成對公民知情權的限制，因此需要明確的法律依據。《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）、《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權若干意見》雖然要求嚴厲規制濫用信息公開申請行為，但都沒有明確規定濫用申請權的構成要件，因此，還需要回歸到政府信息公開制度的宗旨上來，對政府信息公開制度立法目的做一番考察。

三、政府信息公開制度立法目的的考察

2007年《條例》開宗明義規定了四大立法目的：保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用。雖然憲法沒有明確規定知情權的概念，但理論界充分肯定了知情權保障作為政府信息公開制度立法宗旨的重要意義，同時，“知情權”概念已經越來越頻繁地出現在官方文件當中。《條例》雖然也沒有明確出現“知情權”字樣，但是以目的解釋的方法對整部法規進行分析，其保障“知情權”的作用是難以否認的。時任國務院法制辦副主任張穹就《條例》答記者問時指出：“全面貫徹實施該條例，有利于保障公民、法人或者其他組織依法獲取政府信息，實現人民群眾對政府工作的知情權、參與權和監督權。”

基于公民知情權保障之需要，公權力主體所獲取的信息以公開為基本原則，已無須探討其正當性基礎。而若要限定為不公開的事項范圍，必須有正當性根據。最高人民法院《關于請求公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關政府信息的請求人是否具有原告資格的答復》指出：“申請人申請公開的政府信息是否與本人生產生活科研等特殊需要有關，屬于實體審理的內容，不宜作為原告主體資格的條件。”2019年最新修改的《條例》也取消了該條款，并將政府信息公開“以公開為常態、不公開為例外”的原則寫入，在更廣層面上保障知情權的行使。此外，針對實踐中出現的部分申請人反復、大量提出政府信息公開申請影響行政機關正常工作的問題，《條例》要求行政機關應當告知申請人不予重復處理，對于申請人申請公開大量政府信息的，可以延遲答復并告知申請人。

從政府信息公開制度立法本意來說，政府信息公開制度是為保障公眾知情權，督促政府履行說明責任而設置。《條例》本身沒有對公民、法人或者其他組織申請政府信息加以限制，法院沒有權力和理由在司法審判過程中對此加以審查。[12]（P108）從公開對象來看，基于知情權的信息公開，其公開對象是不特定的特定對象，“不特定”是指申請人的范圍十分廣泛，幾乎可以不受任何限制，“特定”是指這類信息公開是對特定申請人公開的信息。另外，知情權是作為個人的公權利而存在的，全體公眾都對政府信息享有知情權。按照保護規范理論，判斷原告資格的關鍵是行政機關所實施的法律是否有將行政相對人的利益作為個人權利保護的目的。因此政府信息公開訴訟中，當事人與政府信息公開行為之間是有利害關系的，原則上不應在原告資格上限制當事人的訴權。當然，針對明顯存在惡意的信息濫用問題，也應當采取必要措施予以應對。但對“濫訴”問題絕不可擴大化，絕不能采取沒有法律依據的限制手段。必須認識到，所謂“濫訴”問題畢竟屬于主旋律中的不諧和音，“因為有這樣的制度就會有濫用的情形，如果采取防止的手段就會對整個制度的運作作出妨礙。”[13]（P93）

四、信息公開權利濫用的初步規制框架

當前，知情權保障不足與公民知情權在某些情況下被濫用同時存在，屬于兩個不同維度的問題。因此，對公民知情權保障強化的同時，也需要對違背公共理性與誠實信用的政府信息公開申請行為予以規制。另外，基于公共資源的有限性，對濫用申請權行為予以適當限制，也是對公民知情權有效保障的一種方式。

加重申請人舉證負擔

被告負擔舉證責任是行政訴訟的一項原則。當然，這并不是說原告不需要提供證據，或者說原告提供證據無關緊要。原告在起訴時，應當有具體的訴訟請求和事實依據。法院在審理時，如果行政機關提供了證據，而原告并未提出其他證據，那么法院就要判決維持原行政行為。也就是說，信息公開訴訟領域，原告在一定情況下也要承擔舉證責任。針對當前信息公開領域濫申請、濫復議和濫訴在內的信息濫用權利問題日益加重的趨勢下，適當加重濫用訴權行為的原告舉證負擔已經成為重要應對之策，主要包括兩個方面。其一，是對法律和司法解釋就舉證責任分配有明文規定的，要善于充分運用。如對原告申請的事實以及申請的內容和理由要進行仔細審查，必要時要求原告對申請內容進行明確解釋和舉證。此外，對于被告答復信息不存在案件，如果發現原告有濫用訴權之嫌，可要求原告對其相反主張提供相應證據。其二，對法律和司法解釋沒有規定的，要善于運用經驗法則合理加重被懷疑對象的舉證責任，實際效果是提高了濫用訴權者的訴訟門檻，即使因法律缺失而使法官不能直接對此加以明確表述和采取制裁措施，起碼也增加了非理性訴訟的風險。

強化法官職權取證與程序掌控

在引入當事人主義的現行訴訟模式下，不能過于弱化法官職權。在當事人濫用訴權的情形下，法官應當有意識地主動行使職權調查，以發現真實和避免錯誤。法官有必要對當事人提起訴訟的主觀動因和案件背景做調查和了解，應當對依職權調取證據作從寬解釋，允許法官強化職權調查，查明案件事實和背景情況，可根據需要在原告訴請、當事人爭議焦點和合法性審查要件之外進行必要的調查，爭取主動，有效預防和阻止濫用訴權的情況發生。另外，法官要掌握程序節奏：一是庭前可組織當事人充分開示證據，防止訴權濫用的當事人采取證據突襲等方法，使法庭陷入被動;二是嚴格舉證責任，雖然行政訴訟證據規則對原告舉證期限的規定較被告寬泛，如果有充分理由懷疑當事人有濫用訴權的可能，就可以對舉證期限嚴格加以限制，尤其對延長舉證期限的規定作出從嚴解釋。

參考文獻

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