城鄉融合視角下城中村違法建筑綜合治理機制研究

摘要：馬克思、恩格斯的城鄉融合理論為我國的城鄉融合改革和違建治理提供了理論指引。我國在城市違建問題上面臨著城鄉二元體制形成的城鄉利益級差，快速城鎮化地區住房結構性短缺形成違建機會和違建治理普遍“一刀切”三大困境。深圳龍崗區在城市違建治理上構建了查違執法“五位一體”的創新模式，為其他城市破解治違難題提供了經驗參考。

關鍵詞：城鄉融合;違法建筑;綜合治理;創新機制

一、 城鄉融合理論與中國實踐

1. 馬克思、恩格斯城鄉融合理論。城鄉關系是在一定社會經濟條件下城市和鄉村之間相互作用、相互影響、相互制約的普遍聯系與互動共生關系。馬克思、恩格斯運用辯證唯物主義和歷史唯物主義的科學方法對城鄉關系的變化規律進行了研究和總結，提出城鄉關系發展大致可以分為城鄉混沌一體、城鄉分離與對立、城鄉融合三個階段。馬克思和恩格斯認為，生產力發展水平低和私有制的存在是城鄉二元分離和對立的根源。“某一民族內部的分工，首先引起工商業勞動和農業勞動的分離，從而也引起城鄉的分離和城鄉利益的對立”“鄉村農業人口的分散和大城市工業人口集中只是工農業發展水平還不夠高的表現，它是進一步發展的阻礙”;“城鄉之間的對立只有在私有制的范圍內才能存在”。馬克思、恩格斯認為從城鄉對立走向城鄉融合是必然的發展規律。

2. 城鄉融合理論指導下的中國實踐。新中國成立之后，基于馬克思、恩格斯的城鄉融合理論，劉少奇、王稼祥、萬里等領導同志提出“要有城鄉一體的觀念（觀點）”，“必須考慮整個農村的產業結構、就業結構、城鄉關系、城鄉一體化的問題”。但在極端落后的經濟發展水平和高度集中的政治體制影響下，我國制定了“重工業優先發展戰略”和 “城鄉政策偏向”的政策，由此導致城鄉二元體制逐漸形成并固化。改革開放以后，一方面工業化和城鎮化快速發展，另一方面城鄉差距卻持續擴大。應對城鄉關系失衡的風險，黨中央陸續出臺了城鄉統籌發展、城鄉一體化、新型城鎮化等發展戰略。但由于這些政策仍然是“城本位”“以城帶鄉”的發展思路，以至于“城鄉二元結構沒有根本改變，城鄉發展差距不斷拉大的趨勢沒有根本扭轉”。2017年，黨的十九大報告首次提出要“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。2019年5月，《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》出臺，提出要“加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。在城鄉融合改革背景下，深入研究城中村違法建筑的治理問題，必將為推動質量型城鎮化的發展和促進城鄉關系重塑供有效助力。

二、 城中村違建治理的現狀與問題

1. 城鄉二元土地制度是城中村違建產生的起點。土地是城市和農村發展的基礎經濟要素和空間載體，土地市場既是土地資源在城鄉之間自由流動并實現資產價值的重要渠道，也是連接城鄉發展的關鍵紐帶。我國現行的城鄉二元體制扭曲了土地市場的資源配置功能，損害了農民的利益，使得城中村農民為謀求巨大的入市收益而頂風違建，不僅嚴重破壞了正常的社會經濟秩序，也制約了城鄉融合的發展。十八屆三中全會提出“建立城鄉統一的建設用地市場”之后，我國加快了土地制度改革的步伐。2015年～2018年，全國人大常委會授權國務院在北京市大興區等33個地區開展了4年的農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作。2019年中央一號文件提出，“全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革”和“穩慎推進農村宅基地制度改革”。從現實情況來看，三塊地的改革試點盡管在促進農民增收、農村產業發展和城鄉統一市場上取得了一定的成績，但由于缺乏相應的法律和制度改革支撐，城鄉土地產權不平等、土地市場割裂、農村土地市場發展滯后等問題仍然沒有得到根本解決，而這成為城中村違建滋生的“灰色”土壤。

2. 快速城鎮化地區住房結構性短缺為違建低效供應提供了可乘之機。改革開放以來，我國城鎮化發展迅猛，僅用了四十年的時間從1978年的17.92%快速提升至2018年59.58%。深圳為了滿足快速城鎮化對新增建設用地的需求，于1992年和2004年分別實行了農村土地的“統征”和“統轉”，盡管體制上終結了城鄉土地二元制并實現了全域城鎮化，但大量的城中村在轉地低補償和入市高升值之間的利益落差下選擇了抵制并迅速開展“違建”和“搶建”。與此同時，土地制度改革后，深圳的城鎮化和工業化活力被極大的激發出來，高速城鎮化與人口持續凈流入、產業持續增長同步推進，土地的稀缺價值凸顯、商品房價格持續攀升和中低檔商品和保障性住房供應不足與流動人口居住困難之間的矛盾為價格低廉的違建進一步擴大提供了可乘之機。根據2015年7月深圳市規土委公布的《關于查違和歷史遺留違建處理工作的匯報》顯示，截至2014年底，深圳市違法建筑37.30萬棟，4.28億平方米。其中住宅類違建達1.72億平方米，占總體量的40.08%，違建內的人口約737.87萬。

3. 違建治理一刀切普遍，缺乏綜合治理機制。從違建的源頭來看，除了體制原因所造成的產權模糊和管理混亂之外，在城鎮化進程中，各項法律法規不健全、相關政策制度不匹配、部門職能交叉沖突等都是形成違建的原因。近年來，陜西秦嶺北麓違建別墅、河北“削山造地”違建別墅群、黑龍江省牡丹江市“曹園”等破壞自然生態環境和占用農田、風景區等違建典型案例引起了中央的重視，并出臺了整治違建的政策文件。很多地方政府出于明哲保身、彰顯政績、增加土地供應和財政收入等考慮，機械和形式主義的將中央查違精神極端化和擴大化，形成了“有違必查、有違必拆、有拆必盡、有責必究”的工作方式。這種簡單粗暴“一刀切”運動式的治理違建不僅容易造成失業增加、激化社會矛盾，而且大規模的拆遷會影響很多實體產業發展，提高流動人口的居住和生活成本，縮減城鎮就業機會，不利于城鎮化和工業化的持續健康發展。由于缺乏對違建的綜合治理機制，基層的違建執法往往容易陷入“日常惰性——專項治理”的循環模式，治理效果難以長久。

三、 城中村違建綜合治理的“龍崗模式”

1. 輿論先行——營造全民查違的良好氛圍。很多地方政府在查違過程中過于強調行政力量的權威性，忽視了輿論宣傳的引導作用，以致遭到不少村民的抵制，查違效果不盡人意。深圳龍崗區從一開始就將查違宣傳工作和查違業務工作等量齊觀，并不斷提升查違宣傳工作力度。首先，通過紙媒、電視、電臺、廣播，以及新媒體等多個平臺，采取新聞、海報、專題片、公益廣告以及查違專題晚會等多種宣傳手段，廣泛教育轄區市民真正懂得違建的嚴重性和危害性;二是將整治違建“攻堅戰”等相關行動融入“市民開放日”活動，不斷加大策劃溝通，做到“日常宣傳不間斷，重點宣傳有特色”;三是在全市范圍率先上線“龍崗智慧查違”微信公眾號，第一時間展示龍崗查違工作動態和查違成效，并吸取其他城市乃至其他國家先進查違經驗;四是以快板、小品、歌舞等多種形式的查違原創節目為主，深入社區開展“查違宣傳進社區”活動。通過一系列的努力，上述的舉措已經在全社會營造出了“人人了解違建危害、人人懂查違政策法規、人人支持查違工作、人人不搞違法搶建”的良好查違工作氛圍。

2. “以民為本”——充分滿足居民對美好生活的向往。違建雖然與現行法律法規相悖，但不少因為歷史遺留問題產生的違建在快速城鎮化過程中也承擔了一部分的公共住房功能，對于穩定流動人口的生產生活以及區域內產業發展也發揮了一定的作用。因此，不能簡單粗暴的“一刀切”式查違。深圳龍崗區在查違過程中始終堅持“以民為本”的思想，以千方百計凝聚和穩定民心、千方百計鼓勵居民就業和創業、千方百計提高城鄉居民收入為出發點，創新措施，多管齊下，對違建進行有針對性的整治。一方面，龍崗區全面摸清區域內違建存量情況，嚴格管控新增違違法建筑;另一方面，龍崗區加強了對違建區域內消防、電梯、建筑安全、燃氣、電力、物業等六個方面的安全整治，確保區域內居民的居住安全。通過精細化和精確化的歷史違建小區改造，不僅滿足了居民對于美好生活的向往，而且形成了共建共治的違建治理局面。

3. 立體防控——打造查違防控的嚴密體系。為解決由于地處關外的地理條件和歷史問題對查違工作形成的盲點和死角，避免由此帶來的負面效應。深圳市龍崗區從硬件和軟件兩方面著手，構建了一套完善的立體防控“查違”機制。在硬件上，充分運用各種高科技工具和手段加強巡查防控力度。龍崗區引入的“GPS定位儀”可以快速獲取違建證據，提高工作效率;無人機在全區范圍內巡查并與“龍崗智慧查違信息指揮平臺”對接，形成了“天上看、地上巡、網上查”的查違新局面。在軟件上，龍崗區建立了區職能部門、街道、社區三級巡查制度，要求區領導抓掛點街道、街道抓社區，各街道、各社區責任到人并包戶包棟包地塊巡查上報違建，從而在全區建立了“縱向到底”“橫向到邊”的網格化巡查防控體系。在這種“網格化、智能化、常態化”的查違管控格局下，龍崗區可以確保違建行為可以在第一時間被發現、制止和拆除。

4. 嚴打快疏——有序解決歷史遺留問題。2011年，出于確保大運會龍崗會場穩定的考慮，龍崗暫停了沿用多年的“一戶一棟”政策。此后土地供應緊缺，部分居民的合理建房需求難以得到滿足，導致出現了一波違建搶建的風潮。政府在解決違建問題時只堵不疏，導致治違一度陷入僵局。2014年以后，深圳通過深入實地調研和開展“一戶一棟”試點，確立了“分類對待，拆治結合”的綜合治理思路，堅持“止血”和“療傷”兩條腿走路，形成了嚴打快疏的查違態勢。在歷史遺留問題違建的處理上，龍崗區組織相關部分對房屋進行安全隱患排查和分類，對相關責任人進行疏解和引導，僅對明顯違法和危房進行拆除，其他則在保證居住安全的原則下交由街道自行整治，在維護法律權威的同時也得到了人民群眾的高度認可。在新增違建的處理上，龍崗區則以“零容忍”的態度堅決查處、嚴厲打擊，明確24小時之內必須拆除，運用多種手段將違建行為扼殺在萌芽狀態，并基本杜絕了邊查邊建、邊拆邊長的違法行為，從而保持對新增違建的長效威懾力。

5. 多方聯動——構建多主體協同合作的治違路徑。我國城市的違建治理一般是以區縣一級政府為責任主體，城管部門主管，城建、規劃、國土、公安等也有各自職責。在對違建的具體執法過程中，往往出現多個部門職能交叉、選擇性執法空間較大的情況，最后造成“各自為戰”“九龍治水”的局面。龍崗區通過建立查違機制共享平臺，強化與街道、規土、城管、住建等多個部門的聯動，破解了原來城管“單打獨斗”困局。2017年以來，龍崗區將查違工作共同責任制全面落實到位。規土委提供查違信息共享，公安部門提供執法保障，其他相關部門根據職責落實到人，工作效能明顯提升。在查違行動中，區規劃土地監察大隊負責統籌協調各個相關部門，工作合力提升顯著。以公安部門為例，公安的刑事司法與查違執法無縫對接，從2015年到2017年共辦理涉及查違的各類刑事案件30宗、刑事拘留33人。龍崗區在不涉及產權和處罰的前提下，在沒有相關法律法規做依據、沒有現成模式可供借鑒的情況下，創新思維、主動作為，先行探索歷史違建的綜合整治路徑，探索出了一條“多方聯動，社會共治”的查違特色機制。

四、 城鄉融合視角下城中村違建治理的政策建議

1. 構建城鄉資源要素自由流動、優化配置的統一市場。深圳雖然在名義上實現了區域土地國有化，但卻形成了合法建筑和違法建筑并存的“新二元”結構。造成這一局面的核心原因還在于城鄉之間制度壁壘沒有完全消除，土地非法入市的高溢價誘致違建產生。因此，未來必須加大農村土地制度、戶籍制度、社保制度以及金融制度等的改革力度，逐步清除農村資源要素進入城市的制度壁壘，提升農民的財產性收益，同時推動城市人才、資金、技術等要素向農村流動，實現這些資源在城鄉之間的自由平等雙向流通，構建城鄉統一的市場體系，徹底斷絕因城鄉二元結構所導致的違建利益級差來源。

2. 以人為中心，充分保障群眾的基本居住權。堅持以人為中心既是新型城鎮化戰略的核心，也是城鄉融合發展戰略的中心思想。為城市經濟發展和產業升級騰出發展空間和保障群眾基本的居住權是地方政府在違建治理上必須要滿足的雙重目標。居住權是最基本的人權，對于中低收入階層的群眾尤為重要。從國家層面上應加快住房保障體系和租賃住房市場體系建設，完善住房供給結構，減少違建的市場需求;從地方政府層面則可借鑒龍崗經驗，本著對人民群眾負責的態度，因地制宜、因時制宜、分類處置違法建設，對新增違建嚴厲打擊和控制，對歷史遺留問題違建則通過政府補貼的更新整治、街道和居民自行改造等多種方式實現“共建共治”和“住有所居”。

3. 建立多方聯動的違建綜合治理平臺機制。針對當前城管部門在違建治理中的“孤島”困境，應構建多主體、跨部門、互聯互通的違建治理協作平臺，充分調動各部門的主動性和積極性，綜合運用多種違建治理工具和手段，實現查違執法效果最大化。首先，應成立由市區主要領導牽頭的違建治理工作機構，制定統籌協調各部門工作職責的制度文件。其次，建立多部門的信息共享和聯合執法機制。通過制度和技術手段構建城市違建信息共享平臺，加快違建信息收集和處理效率，促進各部門互相監督，互相促進，提高違建治理效率。第三，綜合運用法律、輿論、科技、經濟、行政等多種治違工具。以法律的權威性規范城市建設秩序;通過廣泛深入的輿論宣傳，爭取人民群眾的支持，營造查違執法的良好范圍;充分利用衛星GIS、無人機、互聯網等科技手段，實現對轄區范圍內違建的立體防控;提高違建的處罰成本，切斷違建的利益渠道，為配合違建治理工作的業主提供一定的經濟幫扶;制定查違“目標責任”和開展治違“政績考核”，促進各部門相互銜接，形成治違疊加效力。

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作者簡介：成立（1987-），男，漢族，湖北省咸寧市人，中國人民大學公共管理學院博士后，研究方向：房地產經濟;魏凌（1971-），女，漢族，湖北省荊州市人，中國人民大學土地管理系博士生，研究方向：土地政策與制度。

收稿日期：2019-07-25。