財政視角下人口老齡化問題與對策研究

摘要：當前中國人口老齡化問題日益凸顯，文章利用國家統計局公布的近40年來的宏觀經濟數據，分析了人口老齡化的現狀和發展趨勢，探討了人口老齡化、經濟增長和財政收支之間的關系，剖析了三者之間的影響機制。文章的核心觀點為，人口老齡化趨勢不可逆轉，人口紅利的消失不利于經濟增長，也導致了財政面臨“收入減小、支出增加”的困境。鑒于此，文章最后從優化調整財政體制角度提出相關的政策建議。

關鍵詞：人口老齡化;經濟增長;財政體制

一、 引言

改革開放以來，中國經濟已經實現了長達四十余年的高速增長，創造了“中國奇跡”，根據國家統計局公布的GDP指數（以1978年為基年）顯示，1978年～2017年間中國實際GDP增長率均值為9.5%。但長期的粗放型經濟增長方式也導致了產業結構失衡、環境污染嚴重和貧富差距擴大等一系列問題，中國經濟增長的可持續性面臨著巨大挑戰。與此同時，還有一個影響經濟增長的不容忽視的問題--中國的人口老齡化。

一個國家或地區人口老齡化的突出特征表現為：老年人口占總人口的比例不斷增加，而年輕人口占總人口的比例則不斷減少。按照聯合國的劃分標準，如果一個國家或地區60歲以上老年人口占總人口比例達到10%或65歲以上老年人口占總人口的比例達到7%，則這個國家或地區視為進入老齡化社會。事實上，由第五次人口普查的數據以及2018年中國統計年鑒公布的數據可知，2000年，中國60歲以上人口數量為1.3億人，占總人口數量的比例為10.2%，65歲以上人口數量為8 821萬人，占總人口數量的比例為7%，并且這一比例還在持續攀升，這意味著從2000年開始中國就逐漸步入老齡化社會。人口老齡化就意味著“老年人口數量的持續增加和年輕人口數量的相對減少”，就財政視角而言，其帶來的直接后果是：一方面，推動社會經濟增長不可或缺的要素之一是勞動力，年輕勞動力的減少無疑導致經濟增速放緩，甚至出現停滯，經濟增長遭受下行壓力，進而可能導致財政收入難以為繼;另一方面，老年人口數量的持續增加會不斷加重社會的養老負擔，從而導致養老保障和醫療衛生等方面的財政支出壓力增大。此外，從個體家庭而言，家庭中老年人口的增加不僅會增加青壯年勞動力的贍養支出，還會影響整個家庭的代際關系、消費偏好、儲蓄行為、教育理念和休閑方式等各個方面，從而對整個的社會經濟文化造成深遠的影響。從整個社會而言，不斷增加的老年人口作為一個特殊的群體，必然會增加針對這一群體的訴求或福利的制度供給，這可能會對政治選舉乃至政治格局也造成一定程度的影響。鑒于此，隨著中國老齡化社會特征逐漸凸顯，中央開始高度重視這一問題。2017年，十九大報告明確指出“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”。2019年，政府工作報告也明確了“推進多層次養老保障體系建設，繼續提高退休人員基本養老金”的工作任務。養老保障作為改善民生和財政支出的重要組成部分，構建完善的養老保障體系必然離不開財政體制的合理規劃和布局。因此，面臨老齡化社會帶來的如此嚴峻的社會經濟問題，探究“如何優化調整財政體制以實現經濟持續增長和養老得以保障的雙重目標”極具現實意義。

二、 中國人口老齡化現狀與發展趨勢分析

1. 改革開放以來，中國人口年齡結構的演變。新中國成立至今，總共進行了六次全國人口普查。1978以來，1982年實施了第三次全國人口普查，2010年實施了第六次全國人口普查。人口普查數據包含了性別、年齡、婚姻狀況、子女個數和文化程度等豐富的內容，為相關領域的學術研究提供了可靠的數據來源。1949年新中國成立，久經戰亂的動蕩局面得到平息，中國迎來了“嬰兒潮”。因此，改革開放之初，中國人口年齡結構表現出明顯的年輕化特征。1982年第三次全國人口普查數據顯示，全國總人口數量為101 654萬人，其中嬰幼兒人口（0歲～14歲）數量為34 146萬人，占總人口的比例為33.6%，勞動年齡人口（15歲～64歲）數量為62 517萬人，占總人口的比例為61.5%，老年人口（65歲及以上）數量為4 991萬人，僅占總人口的4.9%。1990年第四次全國人口普查數據顯示，全國總人口數量為114 333萬人，其中嬰幼兒人口（0歲～14歲）數量為31 659萬人，占總人口的比例為27.7%，勞動年齡人口（15歲～64歲）數量為76 306萬人，占總人口的比例為66.7%，老年人口（65歲及以上）數量為6 368萬人，占總人口的5.6%。2000年第五次全國人口普查數據顯示，全國總人口數量為126 743萬人，其中嬰幼兒人口（0歲～14歲）數量為29 012萬人，占總人口的比例為22.9%，勞動年齡人口（15歲～64歲）數量為88 910萬人，占總人口的比例為70.1%，老年人口（65歲及以上）數量為8 821萬人，占總人口的7%。2010年第六次全國人口普查數據顯示，全國總人口數量為134 091萬人，其中嬰幼兒人口（0歲～14歲）數量為22 259萬人，占總人口的比例為16.6%，勞動年齡人口（15歲～64歲）數量為99 938萬人，占總人口的比例為74.5%，老年人口（65歲及以上）數量為11 894萬人，占總人口的8.9%。以上人口普查數據表明，1982年～2010年間，中國總人口基數越來越大，從約10.2億增加至13.4億;嬰幼兒人口數量逐漸減小，從約3.4億下降至2.2億，在總人口中的占比顯著下降了17個百分點，這可能是我國20世紀80年代開始實施的計劃生育政策導致的結果。由于建國之初“嬰兒潮”的影響，這期間勞動年齡人口數量持續增長，從約6.3億增加至10億，在總人口中的占比顯著上升了13個百分點;老年人口數量也明顯增加，從約0.5億增加至1.2億，在總人口的占比上升了4個百分點。總體而言，1982年～2010年間，中國人口年齡結構仍以勞動年齡人口為主，但從2000年開始逐漸進入老齡化階段，并且老齡化趨勢越來越明顯。

2. 財政面臨兩難困境。一個國家的經濟發展水平是稅收的基礎，經濟發展水平提高，以固定的稅率征收得到的稅額也會相應提高。因此，經濟總量與財政收入是源與流的關系，經濟規模的大小決定了財政規模的大小。近年來，中國經濟進入新常態后，增速明顯放緩，財政收入增速也會出現下降。根據2018年中國統計年鑒公布的數據顯示，1980年，一般公共預算收入增長率僅為1.2%，1990年增加至10.2%，2000年增加至17%，2007年增加至32.4%。1980年～2007年間，財政收入的增速出現了較大幅度的上升，這是與該期間經濟增速的不斷提高表現出良好的一致性，即經濟增長也帶動了財政收入規模的加速擴大。但2008年金融危機以來，一般公共預算收入增長率急劇下滑，2016年，這一數值達到近10年以來的最低值，僅為4.5%，2017年，略有回升，為7.4%。2008年～2017年間財政收入增速的下滑趨勢與這期間經濟增速的下降態勢也趨于一致。當然，導致財政收入增速下降的因素必然不是唯一的，也有可能是近年來力度逐步加大的“減稅降費”政策，但由拉弗曲線可知，降稅并不必然會導致財政收入下降進而增速下降，因此，經濟增長面臨巨大的下行壓力是其根本原因。以上數據刻畫出一個理論機制：中國人口老齡化導致人口紅利逐漸消失，經濟增速放緩，進而導致財政收入增速下降，財政收入面臨下行壓力。

此外，還需注意到的一個典型事實是：調節收入分配和維護經濟穩定發展是一個國家財政的重要職能。不斷激增的老年人口可能會引發一系列社會問題，并不是每個家庭的老人都能“老有所依”，相較于能夠享受到退休金的城市退休的工薪階層的老人，在廣大農村地區的老人除了消費自身早年的儲蓄，往往只能依靠子女提供的贍養費，這會直接導致兩個后果：當期的老人在尚處于壯年時期可能更多傾向于儲蓄，而降低對子女人力資本的投入，這會間接使得子女成年后處于一個較低的收入水平，可能會加劇代際之間的財富矛盾;主要依靠子女提供贍養費用以生活開支的老人，因經濟約束會感到身心的不自由從而導致幸福感降低，亦或產生心理問題，更容易激化家庭矛盾（如婆媳之間的矛盾），進而引發社會問題。因此，人口老齡化背景下，擴大財政養老保障支出是保證老年人口利益和維護社會穩定的必然手段，這在近年來財政支出數據的變化趨勢中得到了驗證。總體上看，由于經濟增長放緩，一般公共預算支出增長率從1980年的-4.1%上升至2008年的25.7%峰值后開始回落，2017年一般公共預算支出增長率為7.6%，但注意到一個事實是：2012年，一般公共預算支出的增長率為15.3%，高出一般公共預算收入增長率2.4個百分點。此后，財政支出增速均大于財政收入增速。2015年，一般公共預算支出的增長率為13.2%，高出收入增長率7.4個百分點，而財政支出中社會保障和就業支出增長率為19.1%，醫療衛生支出增長率為17.5%，均高于當年總財政支出的增長率。事實上，2007年～2017年間，社會保障和就業支出以及醫療衛生支出的平均增長率分別為16.4%和22.5%，一直處于較高的水平，與這期間老年人口的急劇增長趨于一致。以上數據刻畫出另一個理論機制：人口老齡化會加大財政支出特別是養老保障支出壓力。

四、 政策建議

以上分析反映了幾個客觀事實：第一，中國已經進入老齡化社會，老齡化趨勢在短期內不可逆轉;第二，中國的人口紅利趨于消失，經濟增速放緩;第三，當前財政面臨著“收入減小、支出增加”的雙重困境。因此，在人口老齡化社會，推動經濟增長和完善社會保障制度以保障老年人群的福利是亟待解決的問題。

正如上述所言，財政的主要職能是資源配置、調節收入分配和維護經濟穩定發展，優化調整財政收支結構和制度安排不僅能夠走出“財政困境”，還會對經濟增長產生積極影響。就財政收入層面而言，應適度開征新的稅種，有利于優化稅制結構和增加財政收入。比如，開征房地產稅，針對不同企業類型實行差異化稅收或補貼政策，引導產業結構轉型升級。比如，對一些生產低附加值產品的勞動密集型產業或污染密集型產業適當提高稅率，而對一些生產高附加值產品的高新技術產業或服務業適當降低稅率或給予一定補貼，有利于激發市場活力，提高資源配置效率，進而推動經濟增長。就財政支出層面而言，應適度增加社會保障和醫療衛生等保障老年人基本福利方面的支出。并在此基礎上，加大對教育和科學技術研發方面的支出，不僅有利于促進社會總人力資本的積累，還能推動生產技術的全面進步，為經濟增長提供新動能。

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作者簡介：羅理恒（1991-），男，漢族，湖南省邵陽市人，中國人民大學財政金融學院博士生，研究方向：財政理論與政策、宏觀經濟理論與政策。

收稿日期：2019-07-12。