基層治理的行動結構與路徑選擇＊
——以S街道“政經分離”改革為例

葉 繼 紅 汪 宇

提 要：從結構功能主義分析圖式AGIL來看，“政經分離”改革就是一個結構復雜的社會行動系統。該系統的運行包括資產增值、制度建構、共建共享、價值認同等環節。尤其是，“政經分離”實踐本身負載價值，需要形成居民的價值認同，從而使得政策措施合法化。與此同時，當前S街道在“政經分離”治理實踐中存在一些問題，主要表現為資產增值面臨壓力，制度轉換不徹底，共建共享機制不完善，價值認同相對脆弱。因此，需要提升集體經濟發展能力，完善基層治理機制，實現共建共治共享，提升居民的價值認同。

基層治理是國家治理的基石，隨著我國城鎮化的快速推進，越來越多的村莊被撤并，農民轉居民。撤村建居后，一方面居民需求呈現多樣化，內在要求更為專業化的公共服務；另一方面，居民的就業與收入問題更加凸顯，客觀上要求發展壯大村（社區）集體經濟。所有這些都對基層治理提出了新的挑戰。蘇州市S街道“政經分離”改革實踐正是在此背景下產生的。S街道作為東部發達地區，其實踐探索也具有一定的典型性和代表性。

一、問題的提出與分析框架

“政經分離”也被稱為“政經分開”，最早是在廣東南海市（現已改為佛山市南海區）進行的改革試點。它是一種以變革組織關系為切入點、涉及多種要素的農村綜合性改革，是將基層的社會管理和經濟管理兩種職能有機分離的一種嘗試，它既可以被解讀為一種制度安排，也可以被理解為利益的重新調整，還可以被理解為生產關系和生產力之間的調適。2015年，國家在《深化農村改革綜合性實施方案》中明確提出，可以“在進行農村集體產權制度改革、組建農村股份合作經濟組織的地區，探索剝離村‘兩委’對集體資產經營管理的職能，開展實行‘政經分開’試驗”①中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《深化農村改革綜合性實施方案》，新華網，2015年11月2日。。

從學術界現有的研究來看，學者從不同的視角對南海區的“政經分離”問題進行了研究。梁文君從合作治理理論視角出發，分析廣東南海區如何通過“政經分離”改革來實現國家與社會良性互動。研究發現，政府職能的轉變、公民參與意識的提升以及社會組織的涌現，能夠為基層多主體合作治理提供堅實的保障。②梁文君：《南海“政經分離”農村基層合作治理體制創新實現路徑研究》，《中山大學研究生學刊》（社會科學版），2015年第4期。李曉燕、岳經綸從“法團主義”視角出發，認為“政經分離”改革是超越地方法團主義的一種農村治理模式，該治理模式有三個要點：明確農村正式權威組織（黨和政府）在利益協調中的主導作用，明晰各基層組織之間的關系，培育多方參與的公共領域。③李曉燕、岳經綸：《超越地方法團主義-以N區“政經分離”改革為例》，《學術研究》，2015年第7期。鄭佳斯從新制度主義視角出發，將廣東南海區“政經分離”看作政府的治理創新行為，認為政府的創新路徑要經歷三個重要的環節，即以國家法律為紅線進行有限創新以獲得合法性；通過完善配套制度來解決實際技術問題；再通過成本內部化以實現創新在科層內部的有效循環。④鄭佳斯、張文志：《新制度主義視角下的基層治理創新——以南海區“政經分離”改革為例》，《嶺南學刊》，2016年第5期。此外，浙江溫州市推行“政經分離”改革也引起了學者的關注。溫州通過一系列的改革，探索出了“村社分開、城鄉一體、聯村建社、合作共治”⑤項繼權、李增元：《經社分開，城鄉一體與社區融合—溫州的社區重建與社會管理創新》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版），2012年第6期。的社區建設和基層治理模式，具有一定的示范意義。

以上文獻從不同的角度對“政經分離”問題進行了研究，大致涉及“政經分離”的實施條件、運行過程、治理模式等方面，具有一定的代表性。實際上，“政經分離”是一項融農村集體經濟體制轉型和基層治理創新為一體的綜合性改革，是一項內部要素和結構都較為復雜的系統工程，需要采用系統思維對相關要素結構與運行過程進行整合研究。尤其是，在治理的過程中需要考慮和納入社會整合與價值認同的因素，因為良好的治理結構離不開社會公眾的廣泛認同與支持。故此，本文在已有研究的基礎上，借鑒美國社會學家帕森斯（Talcott Parsons）結構功能主義理論中的AGIL模型作為分析框架，從而更為全面地展示該項改革與創新的結構、目標與運行過程。

在帕森斯看來，AGIL代表了一般行動系統的一種功能圖式和功能要求，其中，A（Adaption）指系統的存續需要從環境中汲取有利資源；G（Goal attainment）指目標導向、目標排序和利用系統資源達成目標；I（Integration）指調節和保持系統內部各要素之間的相互關系；L（Latency pattern maintenance）指系統維持、更新個體動機以及該動機得以產生和維系的文化模式，從而構成AGIL模型。⑥George Ritzer. Modern Sociological Theory (fourth edition) New York: McGraw Hill, 1992，p.99.這四個功能要求分別對應經濟系統、政治系統、社會系統、文化系統。帕森斯指出，人們可以根據這四個基本范疇描述任何行動系統，并分析其行動過程。⑦Talcott Parsons & Neil J. Smelser. Economy and Society:A Study in the Integration of Economic and Social Theory,London: Routledge& Kegan Paul, 2001,p.18.具體到S街道，可以將S街道的“政經分離”改革實踐看作是一個由治理主體和治理結構構成的、復雜的行動系統。其中，治理主體包括街道、社區黨組織、社區居委會、經濟組織、社會組織、居（股）民，以及外來人口；治理結構主要包括經濟系統、政治系統、社會系統與觀念系統。這四大系統的功能運行分別通過資產增值（經濟系統）、制度建構（政治系統）、共建共享（社會系統）、價值認同（觀念系統）來實現。系統運行的結果，亦即治理的結果，符合AGIL的功能要求（圖1）。

圖1 S街道政經分離的四要素和AGIL模型

二、“政經分離”治理行動的結構與功能要求

經濟系統在“政經分離”治理行動中主要是指經濟組織，它主要通過集體資產的保值增值發揮著系統適應的功能。S街道推行的“政經分離”改革，是與村轉居后為提高居民收入而對原集體經濟發展壯大的要求相適應的。至2006年底，S街道已經全部實現“撤村建居”，原有的鄉村格局被打破，農村社區被“村轉居”社區所取代，農民向市民過渡。于是，為提高動遷居民的收入，回應社區原住民和外來人員的公共服務需求，S街道進行了“政經分離”的改革實踐，將24個村股份合作社的運營從自治組織中剝離出來，進行自主經營。目前，S街道壯大村集體資產經歷了三個階段。第一階段是籌辦股份合作社，把原來的24個村的集體資產量化，折股發放給村民并定期分紅；第二階段是針對企業對打工樓的需求，召集民眾自愿籌資，建立民發富民合作社；第三個階段是建立LF建設發展有限公司，開發商業項目。通過項目運作，集體經濟逐漸做大做強。據報道，2017年，S街道24個村股份合作社，實現凈收入5907萬元，兌現股紅4797萬元；股民現金入股的民發富民合作社，分配股紅4066萬元①袁雪：《村民變股東每股再漲2元》，《蘇州日報》2018年2月4日。。以D村的村（社區）股份合作社為例，該村（社區）在2017年全年收益近兩百萬元，除去經營管理產生的費用及其他費用共計38萬元外，凈收入高達160.8萬元，全部用于314戶股東家庭分紅，平均每戶收益為5120元。從每股的收益來看，2017較上年增加了2元，達到了每股75元。

政治系統在“政經分離”治理行動中主要是指黨組織、自治組織（居委會），以及這兩大組織與經濟組織之間的權責關系，它通過制度構建發揮著目標達成的功能。按照改革要求，S街道的經濟組織與行政組織脫鉤，合作社專門從事集體資產的運營與保值增值工作，社區黨組織和居委會則專門從事社區黨建、社區居民的公共服務與日常管理工作，做到各司其職，各負其責。同時，為了有效協調24個股份合作社以及對其年終分配結算進行審計監督，街道辦事處設立“經濟發展辦公室”。從經濟組織的治理結構來看，按照村股份合作社章程，S街道各村股份合作社采用“股東代表大會+董事會+監事會”的組織架構，其中股東代表大會是最高權力機構，董事會負責執行，監事會主要行使監督權力，三者相互制約。董事會、監事會的人員組成和任期相同，都是3人（1名董事長、2名董事；1名監事會主任、2名監事），成員任期3年，可以連任，退休不增。監事會負責每月對資產進行監管并對憑證進行簽字、對董事會操作進行監督、審查、開發票等。在財務管理上，S街道的股份合作社執行《村經濟合作組織財務會計制度（試行）》，實行民主理財和監督，對上接受主管部門的指導和監督，對下定時公布財務收支情況；對內接受監事會和股東的日常監督，對外接受層層審核審計。“政經分離”治理模式有效解決了原村委會、村集體經濟組織政經合一、基層干部交叉任職的問題，是創新基層社會治理的一項重要舉措，優化和完善了基層社會治理結構，理順了基層各治理要素之間的關系。

社會系統在“政經分離”治理行動中主要是指由居（股）民和外來人口構成的社會共同體，它通過共建共享發揮著利益整合的功能。目前S街道轄區的24個村全部撤村建居，設立7個社區居委會，戶籍人口約6萬人，外來人口達20多萬。撤村建居后地方政府需要解決的問題是，在引導社區居（股）民參與社區共建共治與共享城鎮化發展成果的同時，也能夠兼顧外來人口對城市公共服務的需求，從而形成一個利益共同體。與此同時，在整合居民利益、構建利益共同體的過程中，社會組織也發揮了相應的作用。調研中了解到，S街道重視對各社區社會組織的培育發展，目前各社區平均注冊成立了近10個社會組織。這些社會組織在慈善救助、扶貧幫困、文教娛樂、權益維護等方面發揮了積極作用，在一定程度上促進了居民的團結互助與社區的和諧穩定。

觀念系統通過價值認同發揮著模式維護的功能，它是系統整體中最為抽象也是最為重要的要素，反映了主體對于治理行動的總體評價與認同狀況。在“政經分離”治理行動中，客觀上存在社區居（股）民是否認同和支持政府的政策，是否信任政府，對所在社區是否有歸屬感等問題，從而涉及觀念層面的價值認同。積極的價值認同與信任有助于形成支持的力量，減少政策執行成本，提升政府和政策的權威性。“如果人們感到他們的總體生活在民主制度下一直進展順利，那么這種感覺將會產生對制度較為深厚、彌散和持久的支持基礎。”①[美]馬克·E. 沃倫編：《民主與信任》，吳輝譯，北京：華夏出版社，2004年版，第99頁。該層面的功能要求是，政府推行的改革實踐必須符合民眾的根本利益，必須得到社會公眾的認可與支持，從而獲得合法性。

三、“政經分離”治理模式的實踐困境

S街道通過“政經分離”改革，在一定程度上厘清了經濟組織與自治組織之間的管理邊界，取得了初步的成效。但“政經分離”的實際運作還存在一些問題，制約了系統功能的進一步發揮。

（一）資產增值面臨壓力

資產增值作為經濟系統適應環境、維系生存的一種功能需要，其運行效果必然受制于系統所出的內外部條件。當前S街道的資產增值遭遇了一定的困境。主要有以下方面原因：第一，經營方式單一。S街道主要以“房東經濟”和“地租收入”為主，產業結構單一，增值前景一般。第二，目前S街道存在可用土地資源少、掛拍成本高和項目收入回報率低于同期銀行貸款利率等問題，束縛了村集體經濟組織經濟活力。第三，村集體經濟組織運行成本大，投融資能力弱，短時間內難以壯大自身規模和增強經濟實力。第四，專業人才匱乏。目前S街道集體經濟組織的經營管理人員多由原來的村干部擔任，且大部分都是兼任人員。這些人員未受過專業培訓，管理觀念不先進，人員素質無法與崗位需求相匹配，制約了集體經濟的進一步發展。而另一方面，地方官員面對社區居民越來越高的分紅要求，也感受了較大的壓力：“從老百姓的角度，他們每年肯定希望分得越多越好”，而資產增值幅度總是有限的。為了彌補資產增值的不足，S街道每年通過稅收優惠、差額兜底、財政支撐，對村級經濟組織給予資金扶持，使得股紅得以順利發放，但也因此背上了沉重的財政包袱。

（二）制度轉換不徹底

雖然S街道秉持相關的章程和制度進行“政經分離”，但在實際操作中改革不太到位，制度轉換不太徹底，存在一定的“路徑依據”與制度“慣性”。首先，經濟組織具有依附性。“政經分離”的目的是賦予經濟組織獨立經營的主體地位。但是，從S街道的實際運作來看，村級集體經濟組織不同于完全“自主經營”、“自負盈虧”的純市場經濟主體，它對街道的依附性較強。一方面，村集體經濟組織由于經營收入有限而長期接受政府和街道的大量財力投入，在經濟地位上并不是完全獨立的；另一方面，組織成員專業化程度不高，定位也不準確，很難在激烈的市場競爭中獨當一面。正如一位工作人員所言：“股份合作社不是純粹的市場化經濟組織。組織里的一些工作人員甚至是管理人員對‘企業’這個概念認識得不深刻，工作節奏是憑經驗來掌控的，辦事效率也不能與市場化經濟組織相比”。集體經濟組織依附性強，從一個層面說明行政組織的控制力和影響力仍然較強。另一方面，與村集體經濟組織法人地位缺失有很大關系。目前我國有關農村集體經濟組織的制度性供給不足，很多細節性問題都缺乏明確的法律規定，經濟組織的法律地位也較為模糊。這導致了集體經濟組織無法辦理營業執照和獲得法人資格，不具備作為市場經濟活動的合法身份，從而不得不依附于政府部門。其次，組織人員具有保守性。原本24個村被重新整合成7個社區，分別由7個居委會負責，由于人員分離的不徹底以及政府和社區之間的模糊關系，導致了社區自治組織承接了較多的行政事務，異化了社區工作人員的身份。而更為嚴峻的是股份合作社的成員構成情況。S街道“政經分離”之初，股東代表通過投票選舉產生的“三會”（即監事會、董事會和股東代表大會）體現了基層民主。但經過投票選舉出的股份合作社成員與分流結果極其相似：董事長是原村書記，監事長是原村主任，執行董事是原村主辦會計，管理員是原村出納，董事長和監事長原則上是不退休的，股份合作社的工作由執行董事和管理員兩個人負責。這說明了S街道“政經分離”的人員分流具有保守性。此外，股份合作社面臨人員老化的問題。一方面，不屬于原來村股份合作社的人很難被組織吸納進來；另一方面，村股份合作社由于待遇不高很難吸引到專業人才。而根據規定，當股東代表年滿70周歲將會被取消代表資格。在一年一度的股東代表大會上，出現了股東代表大會的到會人數逐年減少甚至是股東代表人數不足的窘境，使得董事會和監事會出現了“空殼化”現象。第三，監督機制流于形式。由于整個股份合作社依附屬性的存在，使得組織更傾向于對上級負責，上級的監察管理似乎更為重要。內部監督方面，股份合作社的組織依附性決定了它難以像市場經濟主體那樣有較強的內生監督動力；加上S街道村集體經濟組織“只出不進”的用人機制，監事會將面臨解體危機，難以發揮組織應有的監督作用。在股東監督方面，股東代表往往身兼數職，難以抽身到村股份合作社的日常監管中。而普通股東監督的熱情較低且能力不足，很難真正發揮監督作用。

（三）共建共享機制不完善

共建共享既是一種發展理念，也是一種重要的運作機制。當前阻礙居民共建共享的因素主要有以下方面：首先是股東和股東代表的參與不足。走訪中了解到S街道原有的各個行政村都會將當年經營狀況按月公示，并在年末將集體資產經營狀況，包括收入、支出、凈利以及個人股紅情況以通知單的形式發放到每戶手中，但是這種方式并沒有得到居民的肯定。他們更看重的是股紅的穩定增長，而對具體賬目、投資方向和發展困境等似乎并不上心。正如一位工作人員所說：“老百姓想要的是錢漲了、錢到賬，其余的事最好不要煩他，參與不參與無所謂。還有一種情況就是每次開會涉及的人較多，召集比較困難，只能是部分代表和有威望的來代表一下。”這一方面與股東的參與意識和參與能力較弱有關，S街道的股東多為農民，自身文化素質比較低，不具備參與管理、監督、決策的能力。另一方面，也與股東代表的交流不充分有關。股東代表日常只需要負責股紅名單的通知、發放以及參加分紅大會，參與內容比較單一固化，與股東之間的日常交流較少。其次是社區間分紅差異大。S街道自居民入股以來，每年紅利不斷上升，自2007年平均每股25元，增長至2017年每股75元，10年內增長了2倍，實現了資產的保值、增值，為居民帶來了可觀的收益。但是在這一過程中，社區間、居民間分紅差異大是不容忽視的問題。村集體資產總額對居民分紅所得有重要影響。雖然短期內沒有出現居民由于社區間分紅差異大而產生矛盾、影響社區和諧發展的狀況，但長遠來看，分紅差異大仍舊是影響社區穩定發展的不利因素，不利于維護社區間的良性關系。第三，社會組織發育不完善。目前S街道雖然擁有了一些社會組織，但這些社會組織主要是外部嵌入的，內生的社會組織較少，且這些社會組織以文化類、公益類的組織為主，能夠反映居民訴求和意愿的維權類社會組織較為缺乏。

（四）價值認同相對脆弱

價值認同在一定意義上反映了主體對于自身所獲得的利益認可與否的問題，它是一個從經濟認同到政治認同的發展過程。S街道社區居民雖然對集體資產紅利較為認可，但是對股紅的增長速度不太滿意。一位被訪者表示，“股紅增長慢，每年都是象征性地增長兩塊錢。”在支出方面，某居民反映“村里的賬目不清晰，不明碼標價，都是內部在操作流程。就算上面有規章，但是我們是不熟悉的，都不知道有這么一項，也不知道找誰提問題”。可見，在“政經分離”與日俱增的經濟效益下，居民們對S街道“政經分離”中的經濟認同感似乎更偏向于收入個人化、利益化，而對于整體經濟形勢和發展情況似乎并不在意。他們反映的支出信息不透明和溝通障礙都表明，當前階段S街道居民對“政經分離”的經濟認同相對脆弱，更難以建立對政府的信任感。此外，居民對當前政策的認同還與其過去的政策體驗與政策公平感有關，如果居民在之前的征地拆遷過程中受到了不公正的對待（如補償待遇偏低），體驗到了政策的不公平，這一感受會投射到他們對目前的入股分紅政策的評價與認同。

四、完善“政經分離”治理模式的基本路徑

針對“政經分離”實踐中存在的上述問題，需要采取相應的對策與措施，以促進“政經分離”治理系統的良性運行。

（一）提升集體經濟發展能力

集體經濟組織肩負了經濟惠民的使命，內在地要求提升其發展能力。S街道通過政經分離基本消除了阻礙集體經濟發展的體制性障礙，但并不表明集體經濟組織自然而然地融入了市場經濟。而分紅過程中財政兜底的行政化手段又進一步弱化了集體經濟組織的市場競爭力。為此，需要采取相應的措施。首先要提升集體經濟組織的市場適應能力。S街道要在以物業租賃為主的業態基礎上引入新概念、新技術、新模式，盡快通過科技創新、經營理念與經營方式創新，推動資產運營方式的轉型升級，以突破單純收取租金的盈利模式，提升集體經濟發展能力和抗風險能力。其次，要加強集體經濟組織人才隊伍建設。人才是經濟發展的內生要素。鑒于當前S街道經濟組織人才匱乏的現實，可以采取“送出去、引進來”兩種方式。一方面，將現有的在村股份合作社和LF建設發展有限公司任職的人員送出去進修、培訓和學習考察，提升其理論水平與實踐經驗。另一方面，要大力引進急需的專業人才，充實現有的經營管理人才隊伍。此外，對于優秀的管理人才，可以實施一定的股權獎勵措施。通過專業經理人的引領帶動集體經濟轉型升級，使之更符合市場經濟要求，在市場經濟中發展壯大，從而為“股民”帶來持續、長效的收益。第三，創造有利于集體經濟發展的政策環境。地方政府要在土地使用、稅收減免、工商登記等方面為集體經濟組織提供支持與幫助。

（二）完善基層治理機制

基層治理機制的完善也是制度重構的過程，它“包括去除舊的結構（或價值和符號體系），又設計用新的一套取代它們”①[美] B·蓋伊·彼得斯：《政治科學中的制度理論：新制度主義》，王向民、段紅偉譯，上海：上海人民出版社，2016年版，第139頁。。具體來說，可以需要從以下三方面著手：首先，促進集體經濟組織的身份合法化。當前各地集體經濟組織在處理組織身份合法化危機時，進行了有益探索并取得了一定的成效。各地關于農村集體經濟組織的法人實現形式主要有三種②管洪彥：《農村集體經濟組織法人立法的現實基礎與未來進路》，《甘肅政法學院學報》，2018年第1期。：一是合作社法人形式，指農村集體經濟組織注冊為合作社法人，如溫州市“三分三改”；二是公司法人形式，指集體經濟組織在工商部門注冊登記為股份有限公司或有限責任公司，遵循相關法律享有完整的法人身份；三是股份合作制法人形式，指采取合作社法人形式。因此，在呼吁國家層面加快農村集體經濟組織立法，明確其法律主體地位的同時，地方政府要為集體經濟組織合法性提供保障，尤其是在市場準入、貸款抵押等方面要給予保護。其次，健全社區集體經濟組織的人才發展機制。S街道村集體經濟組織的用人機制已經嚴重影響到了董事會和監事會職能的正常發揮。為保障組織的正常運轉，S街道要及時打破“只出不進”的用人制度，既要引進外來人才和智力，更要挖掘現有組織內的能人，實現人員“能進能出”。第三，建立多元化的監督機制。要充分發揮監事會在內部監督中的應有作用。監事會應該把工作做在平時，一旦預測到風險就要積極主動地與董事會進行溝通交流、商量對策，發現組織內部漏洞或異常行為應該及時指出，并督促組織盡快處理解決。同時，地方政府、國資委、會計事務所和居民都扮演了外部監督者的角色，可以發揮各自的監督職能與作用。此外，村集體經濟組織要建立通暢的內外部信息溝通機制，不斷完善信息公開制度，以開放的姿態迎接來自社會公眾的監督。

（三）實現共建共治共享

十九大報告指出，要打造共建共治共享的社會治理格局。對于S街道來說，首先，要完善居民（股東）參與的權利行使機制。在民主選舉方面，S街道村集體經濟組織要改變股東代表固定不變的格局，要將候選人的信息通過線上線下的方式告知選民，加強選民對候選人的了解，提升選民對選舉的信心和熱情；在民主協商方面，村集體經濟組織可以通過邀請普通股東參加股東代表大會、定期組織股東討論會等方式增強決策的民主化，社區可以通過召開居民代表大會、意見座談會等形式聽取居民的心聲，增強決策的公信度。其次，培育和壯大社會組織，以組織化的方式整合不同利益主體的利益訴求。由于單個主體的利益訴求分散，需要將這些有著相同利益訴求的主體聚合起來并形成組織的力量。社會組織可以扮演“分辨者”和“代言人”的角色，即在準確識別相關群體利益訴求的基礎上，成為組織的代言人，維護組織成員的利益。當前重點要培育和發展社區維權類社會組織，廣泛吸引相關的利益群體加入其中，整合內外部的資源，提升服務水平，使之成為表達居民（股東）訴求的重要力量。第三，妥善處理分紅差異問題，實現股份公平、利益共享。街道辦、集體經濟組織在引進投資建設項目時要盡量做到各個社區的均衡發展，減少或避免出現社區經濟發展不均衡、分紅極端化的情況。事實上，S街道已經認識到了這點并設法在改進。正如一位負責人所說：“原來有經濟稍微好一點的，有差一點的，現在政府也在做一個調節和平衡嘛。”同時，各個社區應當挖掘自身的特色之處，尤其是村集體資產相對較少的社區，應當重視走特色發展之路。

（四）提升居民的價值認同

任何政策措施只有得到民眾的認同和支持，才具有合法性。“政經分離”作為一項全新的改革舉措，其有效執行同樣離不開民眾的廣泛認同與支持，其執行的效果也必然從民眾是否認同等方面得到體現。民眾對政府和政策認同與否，關鍵要看他們的利益有無得到維護。當前在推進新型城鎮化的過程中，由于一些地區存在拆遷補償標準偏低、補償不到位等問題，致使民眾產生了不公平感和被剝奪感，從而對政策認同產生了不利影響。因此，就S街道來說，當務之急是要通過發展壯大社區集體經濟，將發展的成果最大化地惠及廣大居民（股民），提高他們的幸福感與獲得感。居民只有在收入得到提升，民生得到改善之后，才能形成對政策的認同感和對政府的信任感。與此同時，要重視和滿足外來人口的公共服務需求，保障外來人口的基本權利，弱化他們與本地居民之間的身份差異，吸納他們參與到社區建設、共創美好家園中來，激發他們的參與熱情。通過這種方式，讓每個人都能為社區發展做貢獻，都能從“政經分離”改革實踐中獲益。

結 語

隨著我國社會治理重心的下移，基層治理的重要性愈發凸顯。作為一項基層治理實踐，S街道“政經分離”改革有著特定的行動結構（治理主體、單元），與行動邏輯（資產增值、制度建構、共建共享、價值認同），從而構成了一個完整的有機體。“政經分離”的有效推進，離不開各治理主體間的合作共治、共建共享，以及各系統單元的整體合力的發揮。尤其是，“政經分離”實踐本身負載價值，需要形成居民的價值認同，從而使得政策措施合法化。本研究在一定程度上能夠打開“政經分離”治理行動的黑箱，使其內部的結構與運行機制得以整體呈現，也使人們能夠更加深入地認識和了解這項改革治理行動的艱巨性與復雜性。所有這些都表明，“政經分離”改革之路依然任重道遠。