科技發展規劃實施監督檢查機制的國際比較及啟示

黃 建 安

提 要：中國要強盛、要復興，就一定要大力發展科學技術，努力成為世界主要科學中心和創新高地。為更有效地促進科學技術的發展，在制定好科技發展規劃的同時，加強對科技發展規劃實施過程的監督檢查至關重要。美國、日本、德國等科技發達國家在建立健全科技發展規劃實施的監督檢查機制上，進行了許多有益的探索，雖然這些國家所實行的科技管理體制各不相同，但都非常注重監督檢查的法制化、程序化、規范化、專門化、常規化、長效化、公開化、透明化，非常注重科技評估的獨立化、客觀化、公正化、科學化、全面化、精細化、標準化，非常注重監督管理的首腦化，可為我國科技發展規劃實施的監督檢查提供可資借鑒的經驗與啟示。

科技發展規劃是政府從國家（或地區）層次上根據國民經濟社會發展的需要對科技發展的指導性綱領，是為實現科技長遠發展規劃目標而制定的方案體系，是調查與研究過程、決策過程和規劃實施過程三個階段統一的有機整體。①參見張利華、徐曉新：《科技發展規劃的理論與方法初探》，《自然辯證法研究》，2005年第8期。為了更有效地促進科技的發展，在制定好科學技術發展規劃的同時，對科技發展規劃的實施過程加強監督檢查至關重要。如有學者就曾指出：“盡管國家對制定和實施總體上都非常重視，但對二者的重視程度極為不均衡，存在‘重決策輕執行’的相對傾向。從歷次科技規劃看，政府在規劃的編制方面往往投入大量人力物力，邀請很多專家學者進行討論和修訂，然而對于如何實施科技規劃、實施方案如何制定則沒有投入同等力量進行關注，至于后續執行、執行過程的評估、評估之后方案的改進和動態更新，以及規劃實施何時以何種方式來終結，更是與對制定規劃的關注程度不可同日而語。”②黃寧燕、孫玉明、馮楚建：《科技管理視角下的國家科技規劃實施及頂層推進框架設計研究》，《中國科技論壇》，2014年第10期。再如，還有學者指出：“科技規劃實施過程缺乏監督和評估則不能保證科技規劃戰略目標的實現、投資是否有效等，特別是在當今社會經濟和科學技術發展如此迅速而我國的科技規劃制定最短都是五年期的情況下，在實施過程中進行監督和評估并對出現的問題進行調整尤為必要。”①康相武：《典型國家（或地區）科技規劃制定及管理的比較研究》，《中國軟科學》，2008年第12期。又如，有研究者還指出：“科技計劃組織管理仍出現尋租現象，計劃執行過程監管不力，忽視后期管理等問題，因此，急需對我國科技計劃管理進行改進”②張宏：《我國科技計劃管理的現狀、問題和改進》，山東大學碩士學位論文，2007年，內容提要。，“中國科協（CAST）的一次調查顯示：我國科研經費用于項目本身的僅占40%左右，科研資金的60%都流失到了項目之外。科技投入不斷增加的同時，科研經費的使用效率不高，重復浪費甚至腐敗的現象越來越嚴重，科研領域正在成為新的‘分肥’領域”③程帥：《奧巴馬政府科技政策探析》，武漢科技大學碩士學位論文，2012年，第26頁。。《國家“十二五”科學和技術發展規劃》提出，要“建立健全科技規劃監測評估制度和動態調整機制。要通過監測評估，分析本規劃的實施進展情況。特別是對本規劃提出的重大任務的執行情況要進行制度化、規范化的檢查評估，為科技規劃的動態調整提供依據”④《關于印發國家十二五科學和技術發展規劃的通知》，中華人民共和國科學技術部網站，2011年7月13日。。《“十三五”國家科技創新規劃》提出，要“開展規劃實施情況的動態監測和第三方評估，把監測和評估結果作為改進政府科技創新管理工作的重要依據”⑤《國務院關于印發“十三五”國家科技創新規劃的通知》，中華人民共和國科學技術部網站，2016年7月28日。。美國、日本、德國等科技發達國家在建立健全科技發展規劃實施的監督檢查機制上，進行了許多有益的探索，可為我國科技發展規劃實施的監督檢查提供可資借鑒的經驗與啟示。

一、科技發達國家完善科技發展規劃實施監督檢查機制的探索

（一）美國

美國在科技管理上，推行的是“分散分權式”的科技管理體制。美國聯邦政府沒有設立類似于“科技部”這樣的專門的機構，來負責全國科技活動的組織、協調與規劃。這也決定了美國沒有一個統一的、定期發布的國家科技計劃。但這并不意味著美國沒有科技規劃，美國政府會根據需要不定期地推出國家科技戰略規劃和各種具體的國家科技計劃。

參與美國國家科技規劃制定與管理的主要是白宮科技咨詢與管理機構（包括白宮科技政策辦公室、總統科技顧問委員會、國家科技顧問委員會等）、國會以及聯邦政府的各職能部門。其中，國家科技戰略規劃由白宮科技咨詢與管理機構和國會負責制定；國家科技計劃的制定和組織實施按照領域進行權責劃分，聯邦政府各職能部門專門機構根據承擔的使命進行科技計劃管理，對跨領域的科技計劃，則由各領域相關部門組成專門的委員會進行管理。⑥汪江樺、冷伏海、王海燕：《美國科技規劃管理特點及啟示》，《科技進步與對策》，2013年第7期。

在科技經費監督方面，美國具體承擔這項監督職能的主要是國會、總審計署和總監察長辦公室。國會通過辯論、聽證、修改、宣讀、投票、批準等程序，對科技管理部門的報告進行審查，監督檢查其經費預算、分配和使用的各個環節。隸屬于國會的總審計署，則按照有關法律規定或國會要求，可在任何時候向任何部門調取所需資料，對有關部門的科技經費支出及使用情況進行監督檢查，對濫用科技經費的行為進行嚴格處理。國會和總審計署對科技經費的監督，主要是外部監督。行使內部監督職能的，是內設于聯邦政府各個職能部門的總監察長辦公室，它負責對部門內部的科技經費使用情況進行全過程監督，在全國范圍內有權對本部門科技計劃的執行情況及其它相關事務，進行獨立的、有目的的審計、評價、調查和檢查，并向部長、國會和公眾提供及時、準確和可靠的信息以及改進的建議。

在科技評價方面，美國最早以法律的形式明確了科技評估的作用、功能、權力和責任，并逐步出臺政策將之完善。《美國國家科技政策、組織和重點法》（1976年）和《政府績效與結果法案》（1993年）是美國開展科技評估的基本法案。根據《政府績效與結果法案》要求，美國聯邦政府各職能部門首先根據科技計劃執行情況，由專家委員會對科技計劃的目標實現程度與產出、績效進行評估，形成部門的自評估報告，自評估報告上報聯邦審計總署，由審計總署負責對聯邦政府各職能部門的自評估報告進行年度評估，然后由美國預算管理局統一對聯邦政府各職能部門進展狀況進行比較評估，形成最終評估結果并予以公布。

在評價形式上，美國在對科技項目進行評估時，在不同的階段，會選用不同的評估類型，如過程評估、結果評估、成本效益評估和影響評估等等。美國注重立項前的評估，并建立了相應的評估標準，在項目實施過程中，則注重評估項目的實用性、成就以及成本和效益。在科技評估的方法上，美國也體現了務實、可操作、注重對結果的評估的特點。如為進一步強化績效評估在科技計劃與預算管理分配中的作用，美國管理與預算辦公室2002年推出了計劃評估等級工具（PART），PART是一種定量的評估方法，由目的和設計（權重為20%） 、戰略規劃（權重為10%）、管理（權重為20%）、結果和責任（權重為50%）四個部分構成。通過PART評估，得出單個計劃的評估結果，評估結果進行比較得出評估等級并向社會公布，從而為來年預算和管理提供重要依據。此外，為了保證科技評估的客觀性、公平性和公正性，美國的科技項目評審，通常是由第三方評估專家作為評估主體來進行的，為了避免少數專家形成小圈子，把持項目評審工作，管理機構從各種角度平衡專家的來源，設立廣泛專家數據庫，對項目評審定期實行專家輪換制度。而且美國多數評估機構還建立了專家回避制度，如在項目申請時，要說明自己的導師、曾合作的對象、曾就業的機構，以此作為挑選評審專家的重要依據。①參見申丹娜：《美國科技評估的國家決策及實踐研究》，《自然辯證法研究》，2017年第4期。

（二）日本

日本成為當今世界的科技強國，與其重視科技規劃的實施管理不無關系。在科技管理上，日本采取的是“官民分立”和“部門分管”的方針，實行的是“集中協調型”的科技管理體制。日本制定科學技術政策、總體科技發展長遠規劃、科技計劃的決策機構是內閣和國會。重大科技政策和計劃采取向由內閣總理大臣（首相）擔任議長的“綜合科學技術創新會議”提出咨詢的方式進行。一般性科技計劃由各部門的技術審議會議制定，各級科技審議機構和軟科學研究機構協同發揮作用。②參見王海燕、冷伏海、吳霞：《日本科技規劃管理及相關問題研究》，《科技管理研究》，2013年第15期。政府各省廳只是管轄各自所屬的研究機構、產業研究機構和國立大學及其附屬研發機構。民間企業及其他研發機構，則采取自行管理的方針。

日本政府自1995年頒布作為科技根本大法的《科學技術基本法》，確定了由政府相關機構制定全國性的科技基本計劃后，先后發布了五期《科學技術基本計劃》。《科學技術基本法》《科學技術基本計劃》等一系列政策法規，對日本今后若干年科技研究方向及其預算目標額度作了嚴格的規定。政府各省廳則據此制訂年度《科學技術重點指導方向》，嚴格實施完整的項目預算管理評價體制和預算監督機制。

在科技經費監督方面，日本政府科技經費屬“一般會計”項下的“文教及科學振興費”，由各省廳直接向大藏省提出預算要求。此外，日本政府用于科技的經費還有“特別會計”中的科學技術方面的經費和總理大臣的科學技術特殊經費 （特別額度）。特別會計中的科學技術經費主要指國立大學校特別會計及其他從事經營活動的政府企事業單位的特別會計。科技經費的管理由項目執行單位負責按計劃執行。執行進程中除有本單位和上級主管部門的嚴格管理、評價外，國家行政機關還設有專門的國家審計員制度。同時還受到廣大國民和媒體的監督。①王丹：《日本政府科技經費管理的做法與經驗》，《全球科技經濟瞭望》，2000年第8期。

在科技評價方面，日本很早就設立了附屬于科學技術會議政策委員會的技術評價分委員會（1983年），并專門出臺了《研究評價指南》（1986年）、《國家研究開發評價實施辦法大綱指南》（1997年），為科技評價工作提供了明確的制度規定。日本科技評價的組織機構大致分為三個層次：第一個層次是對首相負責的綜合性科技評估機構和由國家直接管理開發的事業評估機構，如科學技術會議政策委員會；第二個層次是隸屬于各產業部門的專業性評估機構，如通產省的產業構造審議會；第三個層次是企業性評估機構，如富士通公司評估機構。在日本，科技評價適應于政府資助的所有研究開發活動，不管是國立研究機構、國立大學，還是私營研究機構，都是科技評價的范圍和對象。

在評價形式上，日本與美國一樣，比較注重的是事前評價和事中評價，而不是類似于科技成果評審制度的事后評價。對于重大研究開發成果，在注重事前、事中評價的同時，還注重對研究開發的成果產生的效果進行跟蹤評價，并驗證以往的評價是否妥當。同時，日本政府還要求適當地根據評價結果分配研究經費，評價研究的資助方法、修訂研究開發計劃、改進研究開發課題的安排和研究機構的管理等，以保證政府研究課題的順利展開和研究經費的擇優分配、有效使用。在評價方法上，通常采用總體評價法、經濟評價法、運籌評價法和復合評價法。

此外，日本還采取了以下幾個方面的措施，來確保科技評價的客觀性、公平性和公正性：一是評價主體大多數情況下是獨立于被評價機構和評價委托機構的第三方，只有在某些特殊的情況下才有被評價機構和評價委托機構的人員參加。而且為了避免評價時徇私舞弊，作為第三方的社會評價機構只具有評價權，沒有審查權。評價機構對科技項目評價的客觀性、公平性、公正性，直接關系到其自身的榮譽和信用，直接關系到其能否在社會競爭中生存下去。二是注重公眾的參與性，無論是評價過程，還是評價結果，以及有關項目研究開發的全部內容和結果，都要求在因特網上發布并向記者發布，接受社會大眾的監督。三是依靠信息技術，建立包括研究人員、資金、成果、評價者和評價結果在內的數據庫，引進電子評價系統。

（三）德國

德國是聯邦制國家，在科技管理上，實行的是“集中與分散相結合”的科技管理體制，奉行的是“科學自由、科研自治為主，國家干預為輔，以及聯邦分權管理”②谷俊戰：《德國科技管理體制及演變》，《科技與經濟》，2005年第6期。的科技管理原則。德國聯邦政府和州政府各自行使其科技管理職能，掌握著科技政策、重點規劃、經費和協調的決策權，從宏觀上確定科技發展規劃的目標，通過經費控制投資的導向，通過指標體系評價學術部門的工作。而由科研機構、高校和企業組成的科技規劃承擔部門，則具有相對獨立的科技研究決策權，它們通過德意志研究聯合會、產業研究協會聯合會進行自主管理。

德國政府一貫不搞長遠的科技發展規劃，他們認為這既不切實際，也很難做到，因為科技發展速度往往難以預料，經常受到政府任期以及經濟發展的限制。政府對國家科技發展的導向，是通過實施重點領域或重點專業的科學規劃來實現的。①范柏乃、藍志勇：《國家中長期科技發展規劃解析與思考》，《浙江大學學報》（人文社會科學版），2007年第2期。具體負責科技發展規劃制定的是聯邦教育與研究部，它每4年提出一份科技形勢報告，向聯邦議院和聯邦政府說明德國科技重點和目標，提出科技規劃和科技發展政策，確定科技重點領域，并通過財政資助辦法推動其科技規劃實施。

在科技經費監督方面，德國政府對科技經費的配置通常采用兩種方式，即機構撥款和項目資助。機構撥款，針對的是國立科研機構，指的是按照國立科研機構的規模核定其運行經費，實行財政包干制，經費與科研機構的績效不直接掛鉤，經費使用高度自治。項目資助，指的是政府對科研項目在社會進行公開招標，各研究機構和企業均可申請，通過市場競爭獲取資助。政府內部的聯邦教育與研究部、經濟與技術部、國防部，掌管著政府的科技經費，負責科技項目的審批與資助。其中，聯邦教育與研究部掌握著聯邦政府約2/3的科技經費。而聯邦審計院則獨立于議會、政府和司法部門，負責對國家科技經費的預算和決算進行審計監督。

在科技評價方面，把科技評價作為科學、教育和研究事業的管理手段，是德國政府遵循的重要原則。德國聯邦政府授權或委托的科技評估工作， 通常5年進行一次，每次評估工作大約延續6-9個月。對研究院所外部評估和重點規劃項目的評估每隔4-5年進行一次。德意志研究聯合會重點項目和特殊研究領域等合作型研究項目的階段性評估一般2年進行一次。德國的各個大學、大型研究中心和研究院、所分別負責對各自的研究機構和課題組進行評估。這一層面上的科技評估活動是進行其他評估活動的基礎，通常每年或隔年進行一次。②李曉軒、汪凌勇：《國際科技評估的理論與實踐》，《科技成果縱橫》，2003年第5期。

在評價形式上，德國采取了靈活多變的評價方針。如馬普學會，由于它承擔著自然科學、生物科學、人文科學和社會科學等基礎研究的國家任務，基礎研究需要相對寬松自由的科研環境，所以對它主要采取事后評價的方式。赫姆霍茲學會，主要從事基礎性研究、預防性研究和關鍵技術研究，承擔著國家的重大科學工程。由于重大科學工程的目標性和任務性具有很強的指令性，所以對它主要采取事前評價的方式，不僅重視項目本身的可行性、選題質量、資源的可獲得情況，還對項目可能帶來的風險與機遇進行全面考察。弗朗霍夫學會，主要從事應用研究，其經費來源除一小部分來自政府資助外，絕大部分來自企業，所以對它主要以研究所自評為主，評價結果與研究所資源配置沒有緊密聯系。

此外，為保證科技評估的客觀性、公平性和公正性，德國同行評議活動中的專家大部分來自國外，如馬普學會的同行評議活動中國外專家的比例最高達60%，而且經過長期的實踐，德國許多專門從事評估的機構還組成了“德國評估共同體”（簡稱DeGEval），并制訂了專門的評估標準“DeGEval-Standards”，該標準通過“有用性、可行性、公平性、精確性”四個維度來保證評估的質量，提高了科技評估工作的專業性、可信性、可靠性和規范性。③陳強、鮑悅華：《德國重大科技項目管理及其對我國的啟示》，《德國研究》，2008年第2期。

二、科技發達國家完善科技發展規劃實施監督檢查機制的經驗借鑒

綜觀上述科技發達國家在完善科技發展規劃實施監督檢查機制上的探索，雖然這些國家在科技管理體制上各有自己的特色，但也存在著一些具有普遍性的經驗，可資借鑒。

（一）注重監督檢查的法制化、程序化、規范化

上述科技發達國家對于科技發展規劃實施的監督檢查，都非常注重使其法制化、程序化、規范化。每個國家相關的法律制度都非常完善。科技發展規劃實施的整個過程，從科技發展規劃的制定，到經費的預算、撥款、審查，再到科技活動的組織、管理、評估，以及監督檢查機構的設置、職責，整個過程、每個環節的推進都有相應的法律依據。如美國有關科技方面的法律十分詳盡，不但很早就頒布了作為科技根本大法的《國家科技政策、組織和重點法》，對國家科技政策、科技活動組織管理的基本方針、原則等做出了明確的規定，而且不斷制訂了科技方面的專門法，如《技術評估法》《公共法》《聯邦會計和審計法》《單一審計法》《首席財務官法》《政府管理改革法》等，使法制化、程序化和規范化貫穿于政府撥款項目的預算審核、運行監督和事后評估的全過程。日本有關科技方面的法律法規多達200多部，內容涉及科技行政部門、科研機構、科技咨詢機構的設置和組織，以及科技經費管理和監督的嚴格程序。

（二）注重監督檢查的專門化、常規化、長效化

上述科技發達國家對于科技發展規劃實施的監督檢查，都特別注重使其專門化、常規化、長效化。從科技發展規劃的制定、實施，到監督、檢查，每一個過程都有專門機構負責，機構健全、職責分明，強調專門化、常規化、長效化的監督管理。國家科技發展規劃一經批準，就以法律的形式固定下來，而具體的執行工作則由各部門嚴格按照法律和計劃加以推進。對科技經費的監督管理，既有常規檢查，也有抽查，既有審查，也有自查。科技項目的預算，非經主管部門同意，不得隨意更改。科技評估的形式也多種多樣、內容豐富，不僅關注研究項目的完成情況，而且注重事前和事中的評估，以及事后和未來的影響及后果的追蹤。

（三）注重監督檢查的公開化、透明化

為使對科技發展規劃實施的監督檢查更具權威性和實效性，上述科技發達國家都非常注重監督檢查的公開化、透明化，非常強調公眾的參與性，充分調動社會機構和公眾對科技發展活動的關注和支持。如美國在科技項目的招標中，除涉及軍事機密外，都對外公開招標；在科技項目的評審中，為了保證客觀性，還實行聽證制度；總監察長辦公室在采用審計、審查、調查、報告和績效評估等手段組織實施監督工作的過程中，要將監督結果向社會公開，接受公眾監督。日本在科技評估中，除了在互聯網上對課題評估征求一般性意見外，還實行回避制度，要求項目承擔者不能擔任評價委員，注重從民間、國外挑選適當的專業人士組成評價委員，并把包括評估過程、評估結果的有關研究開發的全部內容和結果，通過媒體公布于眾。德國科學技術委員會32名成員中，除了3/4的科學家代表外，還有1/4的代表是具有良好社會聲譽的社會人士。

（四）注重科技評估的獨立化、客觀化、公正化、科學化

科技評估是科技管理部門對科技項目進行監督檢查的重要手段，上述科技發達國家都十分重視堅持獨立、客觀、公正、科學的科技評估原則。如美國政府要求年資助經費在50萬美元以上的受資助單位，須雇傭獨立于本單位的、與本單位無利害關系的審計機構，并每年對本單位的項目執行情況做出客觀詳細的審計，對其基金項目財務報告及財務管理系統本身進行檢查評估。獨立中介機構如果在審計過程中發現問題，必須將審計報告通告總監察長辦公室，總監察長辦公室將視其情節的輕重，有針對性地進行調查、處理。日本大多數情況下科技評價工作是委托給社會中介機構，對于政府組織的科技評價活動則注意廣泛挑選民間研究人員、外國人作為評價委員，甚至還依靠信息技術，進行電子評價。德國為了使科技評估更加獨立、客觀、公正、科學，在重大科技項目的評估活動中，還特別聘請外國同行專家參與評議。

（五）注重科技評估的全面化、精細化、標準化

上述科技發達國家對于科技發展規劃的監督檢查都十分詳盡和務實，非常注重其可操作性，制定了全面的、精細化的評估指標。這些國家不僅從各自的具體實際出發，制定了比較宏觀的科技發展目標、任務、方向、內容，而且在法律規章制度中對實施科技發展政策的途徑、獎勵措施、實施機制和完成目標的步驟等，作出了明確的規定。評價指標精細化的特點在各個國家科技項目的評估規定中尤其明顯。如美國為強化績效評估在科技計劃與預算管理分配中的作用，推出了量化的計劃評估等級工具（PART）。日本政府先后制定了《研究評價指南》《國家研究開發評價實施辦法大綱指南》，不但明確規定了研發項目的評審原則、意義和程序細則，而且規定了每一種評價活動的明細指標、操作流程。德國的評價委員會共同體也特別注重評價標準的統一化和評價指標的精細化，例如在他們所關注的科研質量評估中，就詳細規定了13個指標。評價指標的精細化，有力地保證了科技發展規劃實施監督檢查的成效，避免了流于形式主義的弊病。

（六）注重監督管理的首腦化

為確保科技發展規劃的順利實施，客觀上需要國家對參與科技活動的多元主體和力量進行集中協調。為此，上述科技發達國家在實施其科技發展規劃的過程中，普遍成立了由最高國家領導人或政府首腦領銜的科技領導組織體系，極大地提高了科技管理和決策機構的層次和地位。如甚至連美國這樣的科技管理分散分權型國家，總統擁有全國科技活動的最高領導權與最終決策權，并設立了國家科技顧問委員會、白宮科技政策辦公室和總統科技顧問委員會等機構，協助總統處理全國科學技術問題，負責為總統制定科技政策提供顧問和意見。日本在內閣府設置了由內閣總理大臣（首相）擔任議長的“綜合科學技術創新會議”這一最高科技創新政策咨詢機構，加大了內閣對科技政策的直接領導權，提高了科技政策的地位，以及科技政策綜合協調性。

三、對我國的啟示

改革開放40年來，雖然我們一直在努力推進科技體制的改革，并取得了一定的成績，但“當前，我國科技領域仍然存在一些亟待解決的突出問題，特別是同黨的十九大提出的新任務新要求相比，我國科技在視野格局、創新能力、資源配置、體制政策等方面存在諸多不適應的地方。……我國科技管理體制還不能完全適應建設世界科技強國的需要”①習近平：《在中國科學院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上的講話》，《人民日報》2018年5月29日。。這具體表現在科技管理機構的設置繁復重疊、政出多門、職能分散、管理混亂，科技資源的配置條塊分割、重復浪費、效率低下，科研評價重數量輕質量、重形式輕實質、重行政輕學術、重人情輕法治等等方面。②參考黃濤、胡雅洵：《我國科技體制改革向何處去——一個綜述的視角》，《長沙理工大學學報》（社會科學版），2014年第6期。因為政治經濟根本制度的差異，上述科技發達國家的一些做法，我們無疑不能照搬照抄。但是，對科學技術發展規劃實施過程的監督檢查有其自身的一些普遍規律，上述科技發達國家在長期探索中積累的寶貴經驗，對我國仍然有著重要的啟示作用。

（一）完善科技法律體系

改革開放以來，我國雖然制訂了不少科技方面的法律法規，也出臺了不少科技方面的政策性文件，如《科學技術進步法》《技術合同法》《專利法》《促進科技成果轉化法》《科學技術普及法》《國家科學技術獎勵條例》等等，但仍未建成完善的科技法律體系。借鑒上述科技發達國家的經驗，我國還需要進一步加強科技方面的專門法的制訂工作，規范科技經費申請、分配和使用的操作流程，健全科技評估的體制機制，使科技發展規劃實施的監督檢查工作真正走上法制化、制度化、規范化的道路。

（二）完善科技經費監督體系

2016年 5月 30日，習近平同志在全國科技創新大會、兩院院士大會、中國科協第九次全國代表大會上的講話中強調，要著力改革和創新科研經費使用和管理方式，讓經費為人的創造性活動服務，而不能讓人的創造性活動為經費服務，提出要把人的創造性活動從不合理的經費管理中解放出來。但顯然，不合理的經費管理，并不是說不要管理，并不意味著我們就應該放松對科技經費的監督管理。目前我國的科技經費監督體系還不夠完善，主要存在以下幾點不足之處：一是監督意識還比較薄弱；二是監督機構還不是很健全，一些部門至今未成立專門的經費監督機構，或缺乏專職的監督人員；三是監督機構的獨立性還不強，監督乏力，監督人員在編制、考核、工作經費等方面受到被監督部門的諸多制約；四是查處不力，對經費使用中存在的違規、違紀行為，處罰力度不夠，沒有建立經費使用的誠信制度，并使之和經費的申請資格等掛起鉤來。借鑒上述科技發達國家的經驗，我國還需要進一步建立健全包括人民代表大會的宏觀監督、科技管理部門的日常監督和審計部門的事后監督相統一的科技經費監督體系，形成科技經費的事前、事中和事后的全過程監督；還需要探索一套行之有效的追繳隱匿、挪移科技經費的辦法，切實提高對科技經費的配置、使用、管理進行全方位監督的能力；還需要加大對科技經費使用中存在的違規、違紀行為的查處力度，對于監督結果，必須嚴格執法，并把監督結果和科技經費的申請資格加以掛鉤。另外，還需要充分發揮審計師事務所、會計師事務所和其他社會中介機構的作用，保證科技經費監督的獨立性、客觀性和公正性。

（三）完善科技評估體系

目前我國的科技評估體系也還不夠完善，具體存在以下幾個問題：一是我國的科技評估，就評估對象來說，主要是一種事后的成果評估，評估范圍比較狹窄；二是我國的科技評估，就評估手段來說，主要是系統內部的管理評估，手段比較單一；三是我國的科技評估，就評估機構來說，還沒有建立多層次的評價組織機構，科技評估活動缺乏廣泛的參與性。借鑒上述科技發達國家的經驗，我國還需要進一步在建立健全科技評估政策和法規體系的基礎上，規范從事科技評估的機構和行為，擴大公眾的參與度，提高科技評估活動的獨立性、客觀性、公正性、科學性。要大力拓展評估的范圍，把科技政策、科技計劃、科技項目、科技機構、科技人員等與科技活動相關的方方面面都納入科技評估的范圍，不僅要關注科技項目的成果、績效，而且也要關注科技活動的整個過程，開展事前、事中、事后和跟蹤評估。要根據科技項目的不同特點，采取靈活多樣的評價方式。要發揮社會中介機構在科技評估中的作用，積極籌建“中國科技評估協會”，切實制訂科技評估的中國標準，規范科技評估的整個流程。

（四）完善科技預算統一管理體系

目前在我國，科技部、國家發改委、教育部、工信部、國防科工委、中國科學院、中國科協和國家自然科學基金委都是科技預算的權力部門。科技部作為科技活動的國家行政主管部門，僅僅可支配國家財政科技投入的10%左右，且沒有各部門科技預算的審核權和調控權，①楊繼明、馮俊文：《從創新治理視角看我國科技宏觀管理體制改革走向》，《科技進步與對策》，2013年第3期。與其他科技預算權力部門屬于平級單位，既無預算配置權力，也無行政領導能力，因此難以對部門間的科技經費配置進行宏觀協調，也難以實施監督管理。借鑒上述科技發達國家的經驗，如美國實行的是以總統為主導的多部門科技預算管理模式，日本實行的是在政府行政體系下達成的集中協調型科技預算管理模式，②張纓：《美國、日本、韓國科技預算管理模式比較》，《財貿經濟》，2006年第7期。我國也有必要在國家層次上設立統一的科技預算管理機構，以加強對科技經費的科學配置和有效監管。

（五）完善科技管理的頂層領導體系

目前我國實行的是集中型的科技管理體制，具體執行科技管理職能的是國家科技部和地方科技廳（局），但在實際運行過程中，科技宏觀管理的職能卻分散在發改委、財政部、教育部、工信部、中國科學院、中國科協、國家自然科學基金委等20余個政府部門和單位。這些部門和單位在科技發展過程中很容易各自為政，根據自身需要出臺相應的科技政策，在客觀上造成了我國科技發展的政出多門和科技資源配置的重復浪費。雖然我國在1998年就成立了由總理領導的科技教育政策議事協調機構——國家科技教育領導小組，但是缺少獨立的辦事機構、專屬咨詢機構和支持系統，參與部門之間存在強制性弱、約束力低的問題。③楊繼明、馮俊文：《從創新治理視角看我國科技宏觀管理體制改革走向》，《科技進步與對策》，2013年第3期。借鑒上述科技發達國家的經驗，我國還需要進一步完善科技宏觀管理的頂層領導體系，如2018年7月28日國務院決定將國家科技教育領導小組調整為國家科技領導小組，由李克強總理擔任組長、劉鶴副總理擔任副組長，并將國家科技領導小組辦公室設在科技部，由科技部部長王志剛兼任辦公室主任，負責研究、審議國家科技發展戰略、規劃及重大政策，討論、審議國家重大科技任務和重大項目，協調國務院各部門之間及部門與地方之間涉及科技的重大事項，等等。

總之，如習近平同志所指出的：“中國要強盛、要復興，就一定要大力發展科學技術，努力成為世界主要科學中心和創新高地”，“我們比歷史上任何時期都更接近中華民族偉大復興的目標，我們比歷史上任何時期都更需要建設世界科技強國”，“創新決勝未來，改革關乎國運。科技領域是最需要不斷改革的領域”。④習近平：《在中國科學院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上的講話》，《人民日報》2018年5月29日。科技發展規劃對實現國家戰略目標有著重大作用，但制定好并實施好是重要前提。“形勢逼人，挑戰逼人，使命逼人。”⑤習近平：《在中國科學院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上的講話》，《人民日報》2018年5月29日。作為后發國家，合理借鑒科技發達國家的成功經驗，是我們的明智選擇。