累積性效應視角下的“最多跑一次”改革＊

郎 友 興 舒 暢

提 要：“最多跑一次” 最早于2016年底由浙江省提出，爾后在其他區域得到了響應、推進。通過對浙江“放管服”改革歷程之梳理和分析可以發現，“最多跑一次”改革產生的累積性和“最多跑一次”改革自身的累積性效應，主要表現為從數量、程序與技術的累積到質的提升、行政體制改革的突破和再造這兩個方面。從“最多跑一次”改革發生的原因及其積累的歷程和效應可以判斷，以往的“放管服”改革多半是技術性、程序性方面的改進與完善，未來的走向應轉到制度層面的體制改革本身。

引言：為什么“最多跑一次”能夠發生？

浙江人秉持“干在實處、走在前列、勇立潮頭”的浙江精神，走在中國改革之前列。正在進行的“最多跑一次”改革再次引人注目。“最多跑一次”，即群眾、企業到政府辦事，在申請材料齊全、符合法定受理條件時，可以實現最多跑一次。該理念最早由時任浙江省長、現任浙江省委書記的車俊同志在2016年底舉行的省委經濟工作會議上提出。他指出要加大全面深化改革力度，深入推行“互聯網+政務服務”，以“最多跑一次”倒逼簡政放權、優化服務。隨后，這一提法就出現在浙江省《政府工作報告重點工作責任分解》中。2017年的浙江省政府工作報告提出，要按照“群眾和企業到政府辦事最多跑一次”的理念和目標，從與企業和人民群眾生產生活關系最緊密的領域和事項做起，逐步實現全覆蓋。全面推進簡政放權，倒逼各級各部門減權、放權、治權，加快形成覆蓋行政許可、行政處罰、行政征收、行政裁決、行政服務等領域的“一次辦結”機制。

本研究重點不在評價改革成效本身，而是要理解“最多跑一次”改革何以能夠發生這個問題。當然，對于“最多跑一次”改革，人們已經作了不少解讀，有從宣傳的角度，有從自身執行的角度，也有學術性的分析。先提兩個問題，對于這兩個問題的回答有助于我們更能從深層次去理解“最多跑一次”改革的發生及其意義。第一個問題就是，如果不是現在的書記主政浙江，而是別的領導來浙江，那么是否有這一次“最多跑一次”的改革？或者說，其他領導來主政浙江，浙江會進行什么樣的改革？有沒有可能出現，不管誰來浙江主政，都會出現類似于“最多跑一次”改革那樣的改革？第二，行政體制中存在著不少弊病，不只存在于浙江，其他省區同樣存在，甚至比浙江更多或者更為嚴重，但是為什么在浙江而不在別的區域出現“最多跑一次”這樣的改革呢？也并不是說，浙江人和浙江領導一定比其他地方的高明，他們也可能會想到要進行改革，或者想到了浙江人、浙江領導所想到的，但是，為什么浙江啟動了“最多跑一次”改革并取得相當大的成績？這就需要放到整個中國改革歷史進程中和浙江改革尤其行政體制改革的經驗之中進行理解與分析。這方面的解析很少。已有的研究與媒體的關注多半集中于改革的意義、必要性價值，或者改革的具體措施，或者是改革的效果，而鮮有關注或討論這個“最多跑一次”是如何發生的？為什么會首先出現于浙江？如果這個改革要深入（對浙江本身而言），這個改革要擴散到其他地方，那么，這兩個問題是有必要加以研究的。

一、理解之框架：改革的累積性效應

累積性效應（cumulative effect）實際上是普遍存在的，中西不少諺語都有所表示，西方的如羅馬不是一天建成的，中國的如《荀子·勸學》中所說的“不積跬步，無以至千里；不積小流，無以成江海”，水到渠成，等等。累積效應研究， 它最初始于環境影響評價。累積環境效應強調單一影響活動在短時間內產生的環境影響可能不明顯而被忽視， 但多項活動或多次重復活動疊加， 在長時間和較大空間范圍的影響是潛在的和顯著的。從學術的角度來講，心理學和經濟學較早使用累積效應概念。在經濟學中，著名經濟學家繆爾達爾（Gunnar Myrdal）在1957年提出了循環累積因果理論（cumulative causation model）。繆爾達爾等認為，在一個動態的社會過程中，社會經濟各因素之間存在著循環累積的因果關系：某一社會經濟因素的變化，會引起另一社會經濟因素的變化，這后一因素的變化，反過來又加強了前一個因素的那個變化，并導致社會經濟過程沿著最初那個因素變化的方向發展，從而形成累積性的循環發展趨勢。從制度主義尤其社會學制度主義角度來看，制度具有歷史連續性和累積性，當前的實踐是建立在過去基礎之上的，在一個當前實踐下面埋藏著歷史遺留下來的不同層次的價值和理解力。累積性的基本過程中存在著各種可能的機制。從制度主義角度來看，制度、體制改革的角度積累的過程至少存在著三種不同的機制：路徑依賴、時間依賴以及報酬遞增和自我強化機制。制度主義強調歷史環境和初始制度對制度變遷的制約，注重通過追尋事件發生的歷史軌跡來找出過去對現在的重要影響，這就是路徑依賴和時間依賴機制，它們會導致某種體制或制度資源的不斷積累，從而鞏固和擴大其進一步發展的基礎和優勢。而“制度變遷和技術變遷一樣存在報酬遞增和自我強化機制。這種機制使制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自我強化”①[美]道格拉斯·諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，劉守英譯，上海：上海三聯書店，1994年版，第126頁。。就行政體制而言，行政系統的前期確立的結構和信念在一定程度上制約后來的結構與信念，可以這樣說，一旦一種既定形態的行政系統得以存在，它就會對未來行政體制的變革產生影響。當然，我們不能夸大累積效應，不論是個體的積累還是組織機構的積累，都會遇到抑制其增長的各種復雜的力量，其累積效應是有限度的。

這種累積因果機制同樣存在于中國的改革之中。中國改革的一個突出特點就是漸進性和累積性，即中國的改革是屬于一種稱之為漸進改革模式，而這種漸進性、累積性是通過一系列政策選擇來實現的。當然，累積性效應決不只是正向的、積極的，其實還存在不少反向的、負面的累積性效應。例如，由于我們的一些改革是繞開核心、深水區而進行的，沿著一條“摸著石頭過河”的路徑走，改革所累積的矛盾和問題相互交織、不斷爆發，因此成為繼續深化改革所面臨的強大阻力和困難。

二、改革的累積性效應： “放管服”改革歷程中的浙江“三步曲”

“最多一次跑”的改革當然有著時代的要求，正如，浙江省委書記車俊所指出：“‘最多跑一次’改革反映了企業和群眾的呼聲，是貫徹落實習近平總書記賦予浙江的新使命新要求的深入實踐，是我省加強政府自身改革的再深化再推進。”①車俊：《大刀闊斧推進“最多跑一次”改革》，浙江在線， 2017年2月10日。不少文章也指出，浙江“最多一次跑”的改革是歷史發展的必然，是水到渠成的創舉。例如，發表于《今日浙江》的 文章“浙江加快推進‘最多跑一次’改革綜述”指出，“浙江有條件有能力實現‘最多跑一次’”。而所謂的“水到渠成”或“浙江有條件有能力實現‘最多跑一次’”，其實都表達出了改革具有累積性效應之意思。

上面所提及的“浙江加快推進‘最多跑一次’改革綜述”一文以極為簡潔的文字列出了浙江省行政改革的歷程。②葉慧 ：《浙江加快推進“最多跑一次”改革綜述》，《今日浙江》 ， 2017年第8期 。有關浙江行政審批制度改革，也請參閱《行政審批制度改革的浙江經驗與未來——本刊專訪浙江省發改委（審改辦）副主任翁建榮》，《黨政視野》，2016年第4期。近二十年來浙江的行政體制改革（主要表現為“放管服”改革）較為典型地體現出改革的累積性效應和邏輯上的遞進關系。自1999年全國首家行政服務中心在上虞市（現為紹興市上虞區）成立以來，浙江政府多次、多維度的改革對行政體系的結構性調整產生了累積效應，最終出現了“最多跑一次”改革。

首先是行政服務中心的成立及其運行。以1999年全國首家行政服務中心在上虞市（現為紹興市上虞區）成立為起點，浙江的行政審批制度改革率先在全國破冰。此后，浙江完成了三輪行政審批制度改革，更簡的政府機構，更少的審批項目，更快的辦事流程，讓浙江逐步形成了獨特的體制機制優勢。根據統計，原有的3251項行政審批事項減少了50.6%。2002年1月，浙江第二輪行政審批制度改革開始，到當年底，共減少行政審批事項46.7%。2003年10月，浙江開始第三輪行政審批制度改革，省級層面僅保留行政許可事項718項、非行政許可審批事項243項。③以上數據來自于《浙江行政行政審批改革歷程》，《人民日報》 2014年5月12日。

接下來是“審批標準化”改革。標準是國民經濟和社會發展的基礎制度，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要手段。國家十三規劃中提出了加快推進行政審批標準化建設。但是，其實早于這個綱要，浙江省寧波市于2012年開始探索政審批標準化。在寧波等地的經驗基礎上，2013年3月，浙江省人民政府印發了《浙江省深化行政審批制度改革實施方案》，在全省推廣行政審批標準化。浙江試圖通過行政審批標準化改革走上一條“以標準化來促進審批流程的再造”之路，其實質就在于用標準化來規范政府的用權行為。

然后是“四張清單一張網”改革。2013年11月，浙江省委、省政府決定，將“建立公開政府權力清單制度”作為重點突破的改革項目，期望能從縱向撬動政府自身改革，從橫向撬動經濟社會領域的改革。2014年3月，杭州市富陽區公布全國首份縣級政府“權力清單”。2014年5月，作為浙江省行政權力“一張網”的重要支撐，省級部門行政權力事項數據庫基本形成，43家具有行政審批事項的省級部門、共計756項權力事項（含子項）全部納入事項數據庫。2014年6月，浙江在全國率先將省級政府部門的權力清單曬于網上，50多個省級部門的1.23萬項行政權力歷經清權、減權、制權3個環節，最終保留4236項列入清單，精簡幅度超過六成。截至2015年底，浙江省級實際執行的行政審批事項已從1000多項減少到283項，非行政許可審批事項全面取消。①以上信息與數據來自于浙江省發展和改革委員會網站的《行政審批制度改革》一文。“四張清單一張網”其實是在吸納浙江各地和其他省市區的行政審批標準化改革的經驗基礎上，再次劃定政府行政權力的范圍，并構建一個基于省域之上的互聯網政務生態系統。

水差不多到了，就等契機。2016年底，時任浙江省長車俊提出了“最多跑一次”改革的新理念。但是，這個被稱為時下浙江“最走心的一個熱詞”的“最多跑一次”，不是一夜間突然冒出于浙江大地，它是浙江改革累積性效應之顯現。實際上，在提出并實施“最多跑一次”之前，浙江各地已經進行了諸多實踐，為這個改革打下基礎。例如，2015年以來，麗水市以“互聯網+”思維，依托浙江政務服務網，提升審批效率。臺州市推進簡政放權、放管結合、優化服務的“三步曲”，推進“放管服”顯成效。杭州、嘉興、衢州等地以同類審批項目流程再造為重點，應用“互聯網+政務服務”思維，積極構建分類“一窗受理”審批新模式，實現“一窗受理、內部流轉、并聯審批、限時辦結”的集成化審批服務，著力解決審批過程部門聯動性差、企業重復遞交資料等現象。例如，嘉興市通過“一窗受理”，市場準入類新設企業審批時限由5個工作日提速為3個工作日內辦結，工業備案項目從取得土地到施工許可由原來的45天縮減為現在承諾15天，產權辦理和抵押登記提速3倍以上。浙江省各地加大簡政放權力度，減少一個審批層級，實現企業和群眾90%以上辦件量在縣一級辦理，為打通服務群眾“最后一公里”創造條件，構建便民高效審批服務體系。②以上信息與數據來自于浙江省發展和改革委員會網站的《行政審批制度改革》一文。“最多跑一次”改革是浙江省在新形勢下進行行政審批制度深化改革，推進政府轉型中提出的新目標，它是“四張清單一張網”改革的繼承和繼續。從浙江各地的實踐不難看出，“最多跑一次”改革是以“互聯網+政務服務”為其現實的抓手，試圖通過“互聯網+政務服務”的方式，借由大數據的頂層設計，進一步優化服務流程，創新服務方式，推進數據共享，提高公共服務便利性。

浙江省行政審批制度從行政服務中心的設立、“審批標準化”的改革，到率先推進“四張清單一張網”的建設，再到目前“最多跑一次”改革，浙江漸進式的行政審批制度改革呈現出了一種內生的演進邏輯。從累積效應的視角來看，浙江的“放管服”改革過程中的每一步的成就和表現都對后續的發展帶來積極的影響，即改革過程本身具有累積效應的特征。當然，“放管服”改革的成效不僅受到相繼的改革路徑的影響，受到改革內容的影響，也受到宏觀的國家政策環境、浙江經濟社會環境的影響。

這些改革的一步步、一次次推進及其效應的累積不僅改變了政府機構及其工作人員的觀念、態度和工作方式，而且改變了作為一個整體的浙江政策執行、政府行政的宏觀環境。

三、改革錦標賽：“最多跑一次”改革的各種形態

“最多跑一次”秉持著以人民為中心的改革發展理念，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措，是新時代“放管服”改革的浙江樣本。一方面，浙江的“最多跑一次” 本身也正在多層級、多維度地推進。從衢州等地的實踐來看，以優化服務為重點，以“互聯網+政務”為支撐，推動“最多跑一次”改革，以綜合治理為抓手，推進“最多跑一次”向基層延伸是進一步深化的方向。2018年3月，“最多跑一次”出現于李克強總理在十三屆全國人大一次會議上所作的政府工作報告中。

另一方面，地方經驗多樣性明顯地呈現出來，似乎一種互相間競逐的現象已經出現了：盡管名稱不一，“最多跑一次”、“一次不跑”、 “零跑腿”、“只跑一次”，但是，各地似乎都在追趕并想超越浙江的經驗。例如，西安于2017年3月公布首批“最多跑一次”事項；在江蘇，2017年7月推出了“不見面審批”服務，首批上萬項事項清單在政務服務網公布；2017年10月，山東省推出“零跑腿”、“只跑一次”事項35998項，等等。這些地方的改革似乎給人有著后來者居上，彎道超車的感覺。在人類歷史中，后來者居上或彎道超車都是常見的現象。但是，如果從累積性效應的角度來看，有兩個問題需要思考的：一是無論后來者居上還是彎道超車都是可以的，但是如何保持下去或可持續性呢？二是憑什么可以實現后來居上或彎道超車？一個非正式的信息表明，某一西部的省級政府欲參考浙江經驗，從中有選擇地仿照浙江的一些做法（注意，那個地方政府的本意只是仿照，而不是后來者居上，更不是彎道超車的企圖），但是實施起來卻困難重重，因為沒有累積性的基礎。

人們不難從改革開放40年以來的歷程中發現，中國地方政府創新有兩個顯著的特點，一是多半的創造都是問題導向，以解決問題為目標。地方政府所謂的制度創新的基本邏輯就是政治經濟社會結構性變遷所帶來的挑戰與政府的回應；二是以“第一”或“唯一”論創新英雄，即大家都要自己創新，一切都要自己創新，而不采納或借用別人的創新經驗，因此，創新的擴散與推廣很難展開，而這就形成了中國所特有的創新或改革的政治競賽。其實，這樣一來我們就不難理解為什么在“放管服”改革過程中，自從浙江稱之為“最多跑一次”改革后，別的地方決不會再用“最多跑一次”改革的說法，而是用“零跑腿”、“只跑一次”甚至“一次也不跑”，盡管其實質和做法并沒有什么差別。這就是政府治理的重要邏輯，而這個邏輯背后就是中國區域間的競爭，而這種競爭就是中國情境下的錦標賽（Tournament）。

錦標賽理論（Tournament Theory ）最初是由Lazear和Rosen提出，開始是運用于企業之中，后來運用到行政、政治領域。在中國，政治錦標賽討論的對象是中國政府的橫向關系即同級地方政府之間的關系。觀察改革開放的歷程，我們發現一個越來越明顯的現象就是，中國的地方政府的政治錦標賽已經從GDP錦標賽轉向了改革的錦標賽，“最多跑一次”改革就是最近也是較為典型的一個例子。

當然，對于改革的政治錦標賽，沒有必要匆匆地給予批評或贊許的評價，而這里也只想指出這個現象，希望引起研究中國地方政治與治理的人們的關注。

四、“最多跑一次”改革的效應與走向

“最多跑一次”改革自身也一定會有累積性效應。這個累積性效應，一是對于“最多跑一次”改革本身具有進一步推動的作用，免得其陷入“一陣風”或換一個領導換一個思路、做法這樣的不持續發展的結果①事實上，自實施“最多跑一次”改革以來，其累積效應和改革效應逐漸顯現出來，也得到浙江人民的充分肯定。從2017年8月7日所舉行的浙江省第三次“最多跑一次”改革新聞發布會上了解到，2017年6月份，浙江省統計局、省社科院組織了抽樣調查，分地區、分事項抽查了10000個“最多跑一次”事項的特定服務對象（群眾和企業），滿意、比較滿意的比例已經達86.9%，而90.6%的受訪者也認為“到政府辦事比以前更方便”。數據來自于“浙江舉行‘最多跑一次’改革第三次新聞發布會”，國務院新聞辦公室網站，2017年8月7日。，從而對于進一步深化浙江行政體制改革具有累積性。“最多跑一次”改革之所以具有累積性效應，來自于諾思所說的報酬遞增（increasing returns）和適應性預期的機制。諾思曾經指出，如果存在報酬遞增和不完全市場時，制度則是重要的，自我強化機制就會起作用。而當制度給人們帶來巨大好處時，人們對之產生了強烈而普遍的適應預期或認同心理，從而使制度進一步處于支配地位，這就是適應性預期。二是對于其他領域的改革來說也有影響性，這就是諾思制度變遷理論中協調效應所起的作用。

（一）從數量、程序與技術的累積到質的提升

“最多跑一次”是百姓的語言，一種形象生動的說法，但不管如何形象的說法，“一次”畢竟說明數量上的要求了。那么，如何理解這個“一”？筆者以為，這個“一”首先應該是實實在在的“一、二、三、四”的“一”。當然，任何事都做到“一次”顯然是不現實的，也不可能。因此，“列清單”自然是可行的，也是負責的做法，而清單中的“一”絕對是數量上的“一”。從2017年8月7日所舉行的浙江省第三次“最多跑一次”改革新聞發布會上了解到，浙江省級對外公布的“最多跑一次”事項已達889項（含中直單位在浙機構285項），設區市本級平均845項，縣（市，區）平均732項，都達到同級權力事項的80%以上。按2016年辦件量測算，省、市、縣三級已公布“最多跑一次”事項的辦件量占到全部辦件量80%以上。這889項的事情，企業和百姓只要跑一次就行了而且只能一次。②事實上，自實施“最多跑一次”改革以來，其累積效應和改革效應逐漸顯現出來，也得到浙江人民的充分肯定。從2017年8月7日所舉行的浙江省第三次“最多跑一次”改革新聞發布會上了解到，2017年6月份，浙江省統計局、省社科院組織了抽樣調查，分地區、分事項抽查了10000個“最多跑一次”事項的特定服務對象（群眾和企業），滿意、比較滿意的比例已經達86.9%，而90.6%的受訪者也認為“到政府辦事比以前更方便”。數據來自于“浙江舉行‘最多跑一次’改革第三次新聞發布會”，國務院新聞辦公室網站，2017年8月7日。

浙江省委、省政府將 “最多跑一次”當作2017年重要工作來抓，當然不只是拘泥數量上的目標“一次”。 “最多跑一次”表現為企業、老百姓到政府機構辦事的次數，但是，其實質是政府權力邊界的再界定。“最多跑一次”改革就是行動者在一定環境制約下所做的簡政放權的一個過程，所涉及到的是政府權力清單要“瘦身”，責任清單要“強身”。事實上，應該先明確部門責任，再進行授權，形成問責機制和權力制衡機制，真正做到科學確權、科學授權和科學治權。當然，簡政放權并非一日之功，并非一蹴而就的事，而是依靠一件件的“一次”，一次次的“一次”，它們具有累積性的效應。程序與技術的維度的累積同樣不可少，同樣具有累積性的效應。

通過“最多跑一次”這種面上呈現出的量化型改革能否給浙江行政體制甚至整個中國政治體制帶來實質性的變化仍然需要時間的檢驗，然而，這種量化的累積性改革無疑是實質性變化的一個重要的條件。此外，黨的十八以來所進行的一系列改革舉措尤其依法治國、國家治理體系與治理能力現代化的建設本身所包含的許多政治內涵為浙江行政體制改革進一步深化提供了廣闊的宏觀制度之空間。

（二）從“最多跑一次”到行政體制改革的突破、再造

時任浙江省長車俊在全國兩會上回答香港文匯報大公報記者提問時指出：“為什么提出‘最多跑一次’？是讓老百姓和企業有更多的獲得感，因為我們在調查的時候，群眾感覺到的不是你簡政放權多少項多少次，而是感覺到我到政府去辦事方便不方便。如果我辦一件事情要多次、多個部門跑，我就感覺到很不方便。所以我們用了這一個老百姓的語言來代表我們這次改革的深化，這是老百姓的語言，‘最多跑一次’。”①《“最多跑一次”真的能做到嗎？浙江省省長：一定實現！》，新藍網，2017年3月8日。從車俊的回答可以看出什么？原來這事一次可以辦成的，但以往卻讓百姓跑細了腿。這又說明什么？說明我們過去要經過多個環節的辦事程序是多余的，不必要的，即人們所說的“重塑行政事項流程”。這又說明什么？是否說明這些機構、窗口和工作人員是多余的？這種情況是否意味我們要重新審視行政機構本身的改革？是否意味著回到整體性的行政體制改革，而不只是“四清清單一張網”這樣的事？

說到底，“最多跑一次”改革重點不在構建實體大廳、網絡平臺、統一熱線三個友好界面，建設“政府”的統一前臺，而在于突破部門割據局面、重塑行政事項流程這個行政后臺的問題。可以看得出的是，“最多跑一次”改革的思路或者說工作主要還是集中在程序上的改革。但是，問題在于，僅僅依靠上面所說的新技術的支撐和辦事流程的重塑，并不能完全有效地解決行政體制的問題或目前所遇到的瓶頸。也就是說，突破部門割據、行政事項流程的改革是有限度的，這種限度是否倒逼回到體制本身的改革軌道上來或者說走向新版本的行政體制改革？

如果我們將“行政審批標準化”改革和“四張清單一張網”建設視為在新形勢下的行政改革的1.0版本，那么，不妨將“最多跑一次”稱之為2.0版的改革。這種的分析，實際上要表明的是，無論“行政審批標準化”改革和“四張清單一張網”建設，還是“最多跑一次”改革，都是技術性、程序性方面的改進與完善，而這是遠遠不夠的，技術性、程序性改革固然重要，但是，更為關鍵還是作為制度層面的體制改革本身。綜上而言，“最多跑一次”實質上是“政府權力邊界的再界定”，它指向“先明確部門責任，再進行授權，形成問責機制和權力制衡機制，真正做到科學確權、科學授權和科學治權”。這或許是浙江行政體制改革走向3.0版的核心所在。