我國礦產資源開發生態經濟補償制度研究

楊 蕾

（江西財經大學，南昌330013）

一、概述

（一）礦產資源的含義

礦產資源是指由自然界的地質成礦作用產生的，裸露與地表或深埋于地下，具有一定的開發價值的礦物質或有利用價值的元素聚集體。礦產資源作為一種重要的自然資源，需要經歷幾千年甚至是上億年的地質變化才能夠產生，是社會發展及人類生活賴以生存的物質基礎。礦產資源具有不可再生、儲量有限、地區分布不均衡等特點。目前世界已探明的礦產資源達160種以上。礦產資源按照用途及特點分類，主要包含能源礦產資源、金屬礦產資源、非金屬礦產資源以及水氣礦產資源等四類。

（二）生態經濟補償的含義及內容

生態經濟補償（Eco-economic compensation）的含義具有狹義和廣義之分。從廣義角度而言，生態經濟補償包含兩個內容，一是對自然資源以及生態系統進行保護而獲得的效益及獎勵，二是因破壞自然資源以及生態系統而遭受的損失或獲得賠償。從狹義角度而言，生態經濟補償的定義僅包含前者。生態經濟補償是用經濟手段來保護以及可持續利用生態系統功能，合理調節利益相關者之間的矛盾。生態補償主要包含四個方面，一是補償保護或破壞生態系統的成本。二是利用經濟手段使經濟效益內部化。三是補償個人及區域因保護生態系統而產生的資本投入或機會成本。四是投入成本保護具有重大生態價值的對象或自然區域。

二、現狀

（一）礦產資源供給不足

隨著經濟的發展以及人們生活水平的不斷提高，礦產資源作為我國工業、農業生產及居民生活的最主要能源，需求量不斷增長。根據《2016年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，經初步統計，我國2016年全年消耗43.6億多噸標準煤，其中能源消耗總量的62%為煤炭資源，相比上年煤炭消耗量同比增長1.4%。同時，原油及天然氣的全年消耗量也有所增長。與日俱增的礦產資源消耗量加大了礦產資源的開采量，礦產資源保護與供給之間的矛盾日益嚴峻。當前形勢下，我國礦產資源供給較為不足。一方面，長期以來的大規模勘探與開采，大部分埋藏在淺層地下或裸露在地表的礦產資源已被探明或開發利用。另一方面，由于目前技術資源、資本投入有限以及開發風險較大，大量埋藏在深層地下的礦產資源很難被開發利用，同時新探明的礦產資源總儲量及種類增長較為緩慢。

（二）生態環境日益惡化

長期以來“掠奪式”的礦產資源開采，雖然在一定程度上大大促進了我國經濟的飛速發展，但也使我國付出了巨大的生態經濟代價，造成礦產資源開發區周圍的環境日益惡化。以煤炭開采為例，煤炭作為我國主要的能源，開采過程存在的環境污染問題主要體現在以下幾個方面，一是開采過程耗水量大且污水排放量大，造成礦區周圍嚴重的水污染。二是含二氧化硫、粉塵等有毒有害物質的廢氣隨意排放，造成了嚴重的大氣污染。三是煤炭的盲目、大量開采造成了地表塌陷、地面崩塌、泥石流等地質災害，煤矸石大量堆積嚴重破壞了土地資源。四是礦區的搭建破壞了野生動物的生存環境，加劇了野生生物物種的減少。[1]由此可見，完善生態經濟補償制度、保護礦區周邊生態環境尤為重要。

（三）經濟代價巨大

礦產資源開采雖然拉動了當地收入的增長，但卻使礦區的環境嚴重惡化，周邊居民賴以生存的家園被毀，導致了周邊居民的生活貧困，使其付出了巨大的生態恢復經濟代價及生產生活經濟損失。

三、存在的問題

（一）相關法律法規不完善且未成體系

《環保法》《礦產資源法》是我國主要的與礦產資源開發生態經濟補償相關的環境保護法。然而，這些法律法規尚不完善，難以為生態經濟補償制度的實施提供有力的保障。主要表現在以下三個方面，一是《環保法》相關規定不完善，相關法律條款主要偏向于防治污染，缺少對環境進行生態經濟補償的規定，且對監管部門的責任與義務劃分不清。二是《礦產資源法》有關規定存在缺陷，相關法律條款雖然對環境資源有償使用制度有所規定，但補償標準收費較低、收費范圍狹窄，難以與自然承擔的生態效益損失相匹配。三是尚未形成統一的生態經濟補償法律監管體系，立法部門尚未頒布專門的生態經濟補償法律，零星散布于單行法律中的與生態經濟補償相關的法律條款細化程度不足、適應性不強，有時甚至存在著矛盾與爭議。[2]

（二）政府監管不足且市場及社會的參與度不高

以政府監管為主，市場及社會廣泛參與是目前我國采用的推進生態經濟補償制度模式。首先，在政府補償制度方面，政府轉移支付、財政專項補貼、行政監管等政府管理方式是我國進行生態經濟補償的主要手段。然而，由于政府人員能力及技術有限且管理機構龐大，相關生態經濟補償政策存在科學性不足、落實不到位等問題。其次，在市場補償制度方面，排污交易權作為最主要的市場補償制度，是通過市場調節實現環境保護的有效手段，但由于我國的排污許可制度仍處于試點階段，排污交易權涵蓋的范圍十分狹小，相關法律法規滯后，導致市場調節未能在強化生態經濟補償制度方面充分發揮效力。最后，在社會補償制度方面，民間資金募集、社會捐款投入是社會補償制度的主要方式，然而我國社會公眾生態經濟補償意識不高，社會環保組織的規模及數量不足，且社會公眾及團體的參與度不高，使得社會補償難以發揮其應有的作用。

（三）礦產資源生態經濟補償稅費體系不健全

現階段，我國礦產資源生經濟補償稅費體系尚不健全。我國生態經濟補償稅費體系主要包括有生態經濟補償性質的生態稅費及無生態經濟補償性質的稅費。一方面，生態稅費征收不嚴格且應用范圍狹窄。生態稅費是指通過量化生態環境的價值，對因礦產資源開采而產生的生態環境惡化外部成本征收稅費，并作為生態經濟補償的資金來源。我國生態稅費主要包括礦區環境恢復治理保證金和排污費兩大類。然而，就排污費而言，我國政府向礦產開發企業征收的排污費收費標準較低，難以彌補生態效益的損失且未能起到刺激礦產開發企業的作用。排污稅費的應用范圍較為狹小，稅收資金僅僅應用于當地污染治理，而未能應用到整個區域環境的優化上。同時，礦產資源稅、礦產資源補償稅、增值稅、企業所得稅等無生態經濟補償性質的稅費，主要針對的是調整采礦人的采礦權與礦產資源所有者的所有權之間的經濟利益關系，征稅目的是對所有者使用權利喪失進行補償，尚未能起到補償生態效益損失的作用。

四、對策建議

（一）完善相關法律法規

首先，立法部門應該明確生態經濟補償制度的憲法地位，將生態經濟補償制度有關法律規定寫進憲法，為專門法的制定提供憲法支撐，為我國礦產資源生態經濟補償稅費體系的健全打下基礎。同時，進一步完善《環保法》，在其中增設生態經濟補償制度有關條款，明確與量化礦區環境的生態價值。最后，應盡快出臺一部專門的生態經濟補償法，明確生態經濟補償的內涵、補償手段、法律責任等內容，調節其他法律規定中存在的相關矛盾，從而為落實生態經濟補償提供最有力的法律保證。

（二）調節政府監管力度并強化社會及市場參與度

“政府監管、市場激勵、社會協作”的生態經濟補償模式是我國實施礦產資源生態經濟補償制度的有效手段。[3]為了發揮該模式的最大效力，可以從以下幾點出發，一是進一步完善政府補償制度，在中央向地方垂直財政轉移支付的基礎上，加強地區間橫向財政轉移支付，加大生態專項資金的發放力度，并加強生態專項資金的規范性、公平性、合理性。二是推進排污交易權的落實，利用市場機制的激勵作用，盡快建立礦產資源生態價值體系，以經濟利益引導社會補償機制的推進。三是提高社會公眾對生態經濟補償制度的認識，強化公民的責任意識，積極引導社會團體及個人參與到落實生態經濟補償制度中。

（三）構建生態稅費體系并落實生態經濟補償制度

為了盡快落實生態經濟補償制度，應該盡快從礦產資源勘探及礦產資源開采兩個過程出發構建一套全面、規范、調控有力的生態稅費體系。一方面，規范探礦使用權及探礦權價款的征收，并引入其中一定比例的收入構建礦產資源勘探生態風險補償基金，把礦產資源開發的開端作為生態稅費體系的開端，在源頭上控制礦產開發環境污染。另一方面，對相關礦產資源稅費進行梳理，調節稅款征收矛盾，彌補生態稅收漏洞，進一步完善排污費、礦區環境恢復治理保證金等生態稅費，并建立專門的生態經濟補償稅費，擴大生態稅費體系的征收范圍、征收標準以及使用范圍。

[1]李海東，沈渭壽，賈明，等.大型露天礦山生態破壞與環境污染損失的評估[J].南京林業大學學報：自然科學版，2015(6)：112-118.

[2]楊 煉.礦產資源開發生態補償制度的制度缺陷及法律完善[J].中國經貿導刊：資源環境，2015(2)：14-15.

[3]張紅振，王金南，牛坤玉，等.環境損害評估：構建中國制度框架[J].環境科學，2014(10)：4015-4030.