我國農村生態環境保護法律問題研究

王英杰

（華中農業大學文法學院，武漢430070）

一、我國當前農村生態環境面臨的主要問題

（一）耕地面積持續減少，耕地質量不斷衰退

我國近些年來城鎮化發展迅速，進而導致耕地面積減少十分明顯而且每年都在呈現疊加的形勢，耕地的質量與之前相比也是大大降低，我國農村的生態環境在一點點惡化的同時，也嚴重影響了農民的收益和生活。土地是農業的根本，是農民的生命線。環保部與國土資源部2014年4月發布的全國土壤污染狀況調查公報顯示，全國土壤總的超標率為16.1%，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，其中耕地土壤點位超標率為19.4%，土壤環境質量堪憂。

（二）工業向農村轉移，生態環境遭大面積破壞

一方面，很多鄉鎮工業企業為了自身的短期利益，采取粗放型的發展模式，不顧及生態環境，從而使周邊的環境因此遭到了嚴重破壞。據不完全統計，目前我國鄉鎮企業污染物排放量已占工業污染物排放總量的50%以上，可見鄉鎮企業發展方式極不合理。另一方面，一些逐漸被大城市所淘汰的高污染企業紛紛開始轉向環保意識較薄弱的農村地區，如果農村地區不及時加以遏制和采取措施，將會成為環境污染的重災區。

（三）非理性的農業生產和養殖業所帶來的污染

1.農藥、化肥的不合理使用造成的污染

我國是一個農業大國，同時也是農藥、化肥的生產大國和消費大國，我國每年使用農藥的土地面積在3億公頃左右，而由于農民缺乏科學使用農藥的知識，導致農藥利用率相當低，農藥的不合理使用不僅在很大程度上造成農藥的浪費，而且由于農藥的不合理使用而給附近的空氣、水分、土壤、農畜等帶來污染，造成嚴重的環境污染，破壞了居民的生存環境。另外，我國化肥的平均使用量已經遠遠超過發達國家為防止化肥對水體和土壤造成污染而設置的安全上限。

2.農用地膜的污染

首先，地膜質薄、易破損，其本身也無法自然分解，在農村隨處可見大量的廢棄薄膜丟棄在田間地頭，這些地膜若長時間無人清掃，堆積在田間，會破壞土壤的結構，影響土壤的保水保溫特性，不利于農作物的生長。其次，在農村由于農用地膜常被丟棄在田間地頭或道路、房前屋后等地方，在大風吹刮后，地膜隨處亂飛，被吹刮在電線桿上或樹枝上，給人們造成嚴重的視覺污染。

3.農村畜禽養殖業對環境的破壞

農村畜禽養殖業的不善管理給環境帶來的污染是不可忽視的，在其眾多污染里，讓人最為棘手的當屬畜禽的糞便處理。在農村地區一般處理畜禽糞便的方式分為兩種：第一，把糞便推到田地，以作為農作物生長的肥料來使用；第二，堆放于自己養殖場的附近，等風干后，再慢慢處理。但是，以上兩種方式，無論是前者還是后者，都會對當地的空氣產生巨大的污染，尤其是到了夏天，有養殖場的農村到處彌漫著刺鼻的味道；農村養殖場在飼養畜禽的過程中所排放的污水，通常不經過無害化處理而直接排放到溝里或者順著地勢的走向流淌，污染了附近的水體。

（四）大氣污染

首先，鄉鎮企業絕大部分只注重盈利，缺乏環保理念，致使鄉鎮企業發展過程排放的工業廢氣未經凈化就進入大氣中，對大氣產生了嚴重的污染。其次，城鎮居民及農村居民生活水平的提高又帶來了私家車、機動車等交通工具的大量增加，私家車、機動車等排放的廢氣，是霧霾產生的重要原因，對人們的生活、工作以及健康產生了嚴重影響。再次，工業廢氣和汽車尾氣的大量排放又進一步導致了酸雨問題突出，工業廢氣與汽車尾氣中含有大量的二氧化硫。二氧化硫經過多個循環以酸雨的形式到達地表，不僅造成土壤的污染，而且也加劇了建筑物的腐蝕。

（五）水污染嚴重，水源受到大面積污染

首先，由于工業快速的增長以及人口和生產發展的多重壓力，農業生產中農藥使用量大幅度增加，地表水和地下水的質量嚴重下降。農村城鎮化以來，生活、工業、交通、運輸以及其他服務業所排放的污染物大量流入水庫等，造成水質污染嚴重。其次，農民的環保意識不是很強，生活污水及農業污水沒有進行有效處理就肆意的排放，這對周邊地區的土壤和地下水源造成嚴重危害。水污染直接影響飲用水源的水質，危害人體健康，還會禍及農業、漁業生產、工業生產甚至生態環境。

（六）農村自身生活垃圾及城市垃圾轉移對農村的污染

“垃圾圍城”不僅是城市病，而且蔓延到了農村。全國四萬多個鄉鎮、近六十萬個行政村大部分沒有環保基礎設施，每年產生生活垃圾2.8億噸，不少地方還處于“垃圾靠風刮，污水靠蒸發”狀態。國家在防止城市垃圾流轉到農村的問題上，制定了很多措施，但由于各種利益條件的驅使，這些措施難以起到實質性的作用。一些城市，尤其是中小城市，由于沒有專門的垃圾處理廠，加上城市的土地寸土寸金，所以城市的生活垃圾往往運到農村地區集中填埋，致使農村成為城市垃圾的處理地，加重農村生態環境的承受壓力。

二、我國農村生態環境保護存在的主要法律問題

（一）農村生態環境保護立法理念有偏差

重城市環境保護，輕農村環境保護，重城市污染治理，輕農村資源保護

由于農村環境問題的特殊性，我們在對農村生態環境進行立法時應當加以充分考慮。要將農村生態環境保護與城市環境保護放在同等重要的位置，摒棄以工業污染防治為重點的觀念，把保護農村環境、治理農村環境污染、保障農民身體健康作為主要目標。在環境保護立法上，我國始終將城市環境保護凌駕于農村環境保護之上，為了促進經濟的發展，不惜形成城市單方面攫取環境資源、而農村單方面承擔不利后果的局面。在“城鄉二元結構”中，我國農村始終在生態環境保護上處于弱勢地位，農村承載著明顯的環境不公。羅爾斯在《正義論》中指出“正義是社會制度的首要價值，是一個社會首先要解決的問題”。因此，在環境資源的利用和保護上城市和農村都應享有同等的權利，在環境破壞性后果的承受和治理上城市和農村都應負擔同等的義務。具體而言，實現城鄉環境公平首先要在立法目的中體現城鄉環境公平的內容。其次要在基本原則中確立“誰受益誰補償”的原則，在城市受益和農村受損之間進行利益的調配，公平公正的彌補農村所受的損失。再次要將環境公平的理念貫徹到權利的設置上，主要體現在平等享有環境權和平等落實救濟權。最后在設置基本制度時建立生態補償機制和農村環境保護專項資金，采取經濟手段，通過稅收政策和財政轉移支付，推進城鄉之間的環境公平。

（二）農村生態環境保護立法內容不完善

立法過于原則化，實體規范遠多于程序規范，缺乏可操作性。內容簡單、抽象，缺乏明確性。我國現有的農村生態環境保護法律法規普遍存在立法過于籠統、原則性較強、可操作性較差的問題，同時立法著力于實體性的規定，而使相應的程序性規定處于空白。農村生態環境保護立法目的是為了更加準確、具體的保護生態環境，這就要求對各項生態環境要素進行明確具體的區分，在立法中對各種生態要素之間的差別進行區分，明確適用的具體對象、時間、空間則是基礎。因此，要盡量規定得詳盡與細致，規定其實施細則、適用范圍等各部分具體內容，這樣可大大提高可操作性。一個可操作性強、程序性規定合理的農村生態環境保護立法，能夠在很大程度上促進環境行政執法機關用完善的程序性規定執法、司法機關在審理該類案件時公平公正，保障農民的合法權利不會受到非法的侵犯，也有利于落實我國農村生態環境保護相關法律法規。至于涉及到保證農村環境保護可行性的技術性規范是否應一并規定在程序性規定中的問題，我們認為應該對這一部分另行單獨規定。因為技術手段不是一成不變，無法用單一固定的法律條文去規范，“如果在環境保護立法中規定過多具體的技術指標，在科技飛速發展的今天，必將不斷面臨修正的問題，這將影響到法律的嚴肅性和穩定性”。

（三）我國農村生態環境保護執法領域存在的問題

1.環保監管部門間權責劃分不明難以高效合作

農村執法部門間職責劃分不明確，存在著行政執法交叉沖突現象，這已成為我國環境行政執法中的常遇到的老大難問題。雖然各環保機構都是在自己的權限范圍內行使環境管理的權力，但由于我國目前對各環保主管部門間在具體權限范圍、管理責任上如何劃分、如何相互協調缺乏明確的規范，當出現環境問題時，各部門間應該管多少，怎么管都沒有詳細的規定，這就會導致環境行政執法過程中各部門不能完全做到根據農村環境問題的實際情況與實際需求解決好環境問題，而是只顧各自利益。這樣結果要不就是相互推脫，造成環境行政執法不作為、不到位，導致環境行政管理混亂無序，環境治理效率低下；要不就是因利益或利害關系相互爭搶，交叉執法，多頭執法，出現“多龍治水”現象。

2.農村環境行政執法監督機制不夠完善

根據我國現行環境法規定，縣級以上環保行政主管部門才有權對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理，鄉鎮一級尚無監督部門。這樣就會造成廣大農村地區生態環境狀況無人監管或監管人員嚴重缺編，一旦發生重大生態環境問題，環境行政監管機關負有不可推脫的責任。另外，在環境法制工作機構方面，不重視環保部門內部設置的法制工作機構在環境行政執法工作中的職責和作用。

3.地方政府的政績觀干擾農村環境行政執法

傳統的經濟發展觀導致一些地方政府過度重視GDP，而忽視了綠色環境的保護。官員政績考核面前，一些鄉鎮政府及領導者片面的強調本地區的經濟發展，忽視本地區生態環境，選擇重經濟發展輕環境保護的“先發展后治理”的傳統發展道路。農村環境行政執法擺脫地方政府的行政干預和走出地方保護主義的怪圈，改變農村生態環境行政執法舉步維艱的現狀，是我國農村生態環境保護必須解決的一個難題。

三、完善我國農村生態環境保護的法律建議

（一）我國農村生態環境保護的立法建議

1.確立可持續發展的立法理念

只有在我國農村生態環境保護立法中，確立可持續發展為核心的立法理念，摒棄以往“以犧牲環境為代價的先污染后治理”的發展理念，正確認識和處理好環境保護與經濟發展二者間的關系，促進協調發展，堅決避免西方工業化國家經濟發展過程中的環境悲劇在我國重演。

2.體現環境公平的立法理念

我國農村一直在“城鄉二元結構”中處于弱勢地位，農村承受著巨大的環境不公。對農村環境保護立法而言，環境公平首先要在立法目的中體現“保護農村環境，保障農民健康，平等利用環境資源，平等負擔環境污染破壞的不利后果”的內容。其次要在基本原則中對已有的“污染者付費、開發者保護”原則進行補充，確立“誰受益誰補償”的原則，在受益的城市和受損的農村之間進行利益的調配，彌補農村、農業、農民的環境損失，實現環境公平的目的。

3.協調好環境保護監督管理體制

2015年1月1號實施的新《環保法》的執行仍然受制于中國環境治理結構的“碎片化”和部門職能重疊的狀況。并未對環境保護的監管體制做出調整，沒有明確環保部門實施統一監管的具體方式和措施。

（二）我國農村生態環境保護的執法建議

1.建立環保監管部門間責任追究與聯動執法機制

首先，應該在行政設置上分清各部門的管理性質，讓每個部門只承擔與其管理性質和目標相符合的環境管理職能，盡量避免業務上的交叉。

其次，出臺相應的政府部門環境執法協作工作規范，建立各部門穩定、持續的聯動協作機制，避免環境監管中的“權力打架”或“推諉扯皮”現象，并在不斷實踐中上升為國家法律法規。

2.健全農村生態環境執法監督制約機制

以現行“環保督查中心”為基礎，在新《環保法》的基礎上進一步深化環保監管體制改革。

首先，出臺高位階的規范性法律文件，作為環保督查機構設置和運行的法律依據。重點應在明確環保督查機構的法律地位、職權職責、運行程序以及責任追究制度等方面。其次，整合明晰督查職權，塑造更為專業、權威的環保督查機構。

3.明確基層政府的環境監管行政責任

首先，強化地方政府主要負責人問責機制。其次，建立黨政同責、齊抓共管的責任框架。最后，建立法治的宏觀調控問責機制。

現階段，我國農村生態環境正在面臨著局部地區環境有所改善的同時，整體環境形勢惡化的趨勢，一些重大污染事件仍不斷發生。必須把農村生態環保工作納入法制軌道，大力加強農村環保法制建設，構建社會主義資源保護體系，充分利用法律來保護農村生態環境，走一條可持續的發展道路。

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