關于PPP融資模式應用的研究綜述

胡曉玲，吳立源

（華僑大學，福建泉州362021）

一、前言

PPP融資模式在20世紀90年代開始流行于西方國家。PPP融資模式不同于傳統的供給方式，這種融資模式一方面能夠有效緩解政府公共部門需要面對的財政壓力，另一方面能夠提高政府公共服務的效率和質量。隨著這種融資模式的深入研究和應用，由于其獨特的運作方式和特點，目前在各個國家的社會公共服務領域中得到廣泛運用，能夠有效地提升世界各國和地區公共服務水平。

自1978年的改革開放以來，中國在經濟取得了巨大的發展和進步，但公共基礎設施建設上卻存在資金不足的問題，這在很大程度上制約著中國經濟的進一步快速發展。隨著改革開放的不斷推進和深化，中國基礎設施建設領域也相應發生了制度性變遷。自深圳沙角B火力發電廠（1985年）至今，中國PPP的發展可以劃分為探索、試點、推廣、調整和規制五個階段。探索階段（1984-1993年），在這個階段，尚未形成PPP項目概念，公私合營的主要模式是BOT模式。試點階段（1994-2002年），中國學術界基本從此階段開始研究PPP模式。推廣階段（2003-2008年），2002年初步建立的社會主義市場經濟體制推動了PPP融資模式的進一步推廣運用，中國政府在2005年北京地鐵4號線建設時在國內首次明確采用PPP模式。調整階段（2009-2012年），這段時間中國城市化迅速發展，一些城市問題也隨之暴露。與此同時，2008年美國金融危機帶來了經濟大蕭條，使得中國PPP的發展也遭受到了巨大沖擊。規制階段（2013年至今），中共十八大肯定了市場在資源配置中的地位，政府積極推進PPP融資項目，PPP模式獲得了快速發展的新契機。總之，縱觀PPP的發展階段，在國有資本中引入民營資本，在這個過程中，給社會資本提供了參與社會公共服務項目的機會，激發了市場的活力，提升了公共服務效率。

經過三十余年的探索，中國在公共事業領域的公私合營實踐中取得了一定的成績，也暴露了一些問題。鑒于此，現以PPP模式的實踐為研究對象，對現有PPP模式實踐的相關文獻進行梳理。

二、PPP模式的涵義

（一）PPP模式的基本內涵

PPP融資模式是政府公共部門與民營企業重點針對社會公共服務而形成的相互合作的一種共贏模式。PPP這個術語出現之前，被廣泛使用的術語包括Concession(特許經營)、BOT(Build-Operate-Transfer，建設—經營—轉讓)、以及PFI(Private Finance Initiate,私人融資倡導)等。目前學術界對于PPP融資模式并沒有規范和統一的界定。PPP融資模式的意義非常寬泛，其確切含義需要在具體應用中結合不同的案例來進行確定。

王灝（2004）認為公私合作制包括廣義和狹義兩種定義。從廣義的層面上看，公私合作制是基于政府為社會提供公共產品或服務出發，在政府公共部門與私營部門之間所構建的一系列合作。從狹義的層面上看，公私合作制是指一系列項目融資模式，并不是特指某一種具體項目融資模式。[1]余暉、秦虹（2005）指出公私合作制是指政府公共部門與私營部門，針對公共服務而構建的一種長期穩定的伙伴關系。這種公共部門與私營部門之間的伙伴關系通常是需要通過簽訂正式的協議來確立。公私合作制通過構建合作關系，發揮雙方的優勢來為社會提供公共服務，這是一種共同承擔風險，也共同分享收益的互利共贏關系。[2]紀彥軍（2007）認為PPP融資模式是一類項目融資模式的總稱，當政府公共部門與任何經濟形式的私營企業合作來為社會提供公共產品或服務的融資模式，都可以將其稱為PPP融資模式。PPP模式是一種具有很強創新性的公私合作方式，在實際推廣和應用中，并沒有固定的模型，應結合具體的項目來確定。[3]

（二）PPP模式的分類

結合中國的實際情況，PPP項目在應用過程中，可以采用多種不同的運作方式來實現。厘清PPP融資項目在國內的主要模式分類，是選擇適宜的PPP模式的前提。

李秀輝、張世英（2002）認為不同的PPP融資項目模式代表了公有化程度的高低，根據PPP項目的公有化程度的高低，對PPP模型相關聯的典型模型進行了分類，依次包括服務協議、運營和維護協議、租賃—建設—運營（LBO）、建設—轉移—運營（BTO）、建設—運營—轉移（BOT）、擴建后經營整體工程并轉移、購買—建設—運營（BBO）以及建設—擁有—運營（BOO）。[4]王灝（2004）在研究國外較有權威性的PPP模式分類情況的基礎上，探索了適合中國的PPP分類方式，據此提出了三級結構的PPP模式分類方法，將PPP項目運作方式分為外包類項目、私有化類項目、特許經營類項目三種。外包類模式中，私營部門自身需要承擔的風險比較小。特許經營類項目是公共部門和私營部門共擔風險，共享收益。在私有化類項目中，相比其他兩種項目，私營部門是需要獨自承擔項目所需要的投資，此時承擔風險是三種項目中最大的。[5]這三種模式的有效運行，都離不開政府的有效監督機制。

為了更好地適應中國PPP融資項目的實踐需求、滿足新建項目PPP運作模式策劃的系統性和科學性要求，有必要在PPP融資模式分類上進一步區分項目建設性質。簡迎輝、包敏（2014）在確定PPP融資模式的核心要素的基礎上，根據出資方和所有權擁有方是政府公共部門還是私營部門，將新建PPP模式劃分為三大類，并詳細分析了每一類的特點。[6]

以上學者對PPP模式的分類方法是基于項目的權屬關系，除此之外，也有學者從不同的角度出發進行分類。比如紀彥軍和雷飛倫（2007）研究了PPP融資項目特征的識別方法，認為中國政府和任何經濟形式的企業合作來提供公共產品或公共服務的融資模式，都可以稱為PPP模式。按照不同的設施類型將PPP項目在中國基礎設施建設中的主要運作方式進行分類。[7]

綜上，每位學者基于不同的角度，對PPP投融資模式的分類的劃分標準有不同的理解。這些分類方法主要是以項目的所有權作為分類的依據。從PPP實踐上看，PPP投融資模式具有多樣性。考慮到經過多年的實踐應用，產生了多種具體運作模式，對PPP模式的分類方法也需要不斷進行更新。

三、PPP模式的應用研究

縱觀中國的PPP融資模式的發展歷程，最早從上世紀九十年代中期開始，政府公共部門已經開始嘗試在公共服務領域和私營企業建立伙伴關系。隨著PPP項目不斷受到關注和運用，在2003年，PPP項目的推廣和運用得到不斷深化。

從2014年開始，中國政府針對公私合營制頒布了相關的文件和規定。這些文件和規定在PPP項目的具體運行過程給予了一定的指導。2014年12月2日，國家發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》指出了公私合作制模式適用的公共服務領域，這些領域需要具有適合市場化運作的特點。[8]2015年5月19日，財政部、發展改革委、人民銀行聯合發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》國辦發〔2015〕42號文，給出了PPP模式的指導范圍，即圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源交通、民生工程、農林業、水利環保、科教文衛等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式。[9]這些公共領域的服務，如果僅僅依靠政府一方之力，需要巨大的財政支持。將這些公共服務領域授權私營部門負責管理運營，結合政府的監督管理，則可實現共贏。

（一）應用PPP模式的理論基礎

孫潔（2005）、崔國清（2009）、馬威（2014）等均歸納總結了公私合作管理模式的理論基礎。其中較多學者認同的理論基礎包括公共物品理論、委托代理理論和政府失靈理論。[10-12]

公共物品理論是非公有資本得以進入城市基礎設施的理論基礎，其主要的研究對象是公共事務。廣義的公共物品是指純公共物品和準公共物品。狹義的公共物品則指的是準公共物品，準公共物品通過由私人部門來參與提供可以優化資源配置的效率。公共物品理論能夠對政府行使自身職責起到積極的指導作用，在市場經濟發展過程中，將政府適當干預與市場調節進行有機整合，可以起到調整和優化公共物品供給的積極作用。

委托方和代理方的雙方關系存在信息不對稱，在這個前提下，委托代理理論是探討委托人如何以最小的成本設計一種契約或機制，最大限度地增進委托人的效用，從而達到效益的最大化的目的。在PPP管理模式中存在著兩層意義上的委托代理關系，一方面是政府公共部門與公眾之間，公眾是委托人。另一方面是在政府與私營部門之間，政府公共部門是委托人。對于政府來說，政府公共部門希望通過與民營部門之間的合作關系使得社會福利最大化。對于私營部門而言，私營部門希望通過與政府合作來獲取企業更好的發展。

由政府公共部門主導，通過財政撥付或者政府公共部門信用背書，獲得提供公共服務所需要的資金，這種在一定程度上具有成本優勢和信息透明化的優點。但是，不可否認，任何一種管理模式都會存在一些弊端。中國的公共部門提供的公共服務也會存在一些問題，例如，政府失靈問題。政府失靈理論認為，由政府獨自提供公共物品的時候，容易出現市場失靈的情況，造成社會資源的浪費，從而損害社會福利，政府失靈的存在使得私人部門參與準公共物品的提供是有必要的。

（二）應用PPP模式的主要領域

在實際應用中，隨著PPP融資模式在英國的不斷推廣運用，世界其他各國也開始將PPP融資模式廣泛運用到農業、交通等各個公共領域。目前中國PPP融資模式應用領域的研究，主要集中在農業發展、交通運輸、醫療健康、民生保障等方面。

1.PPP模式在農業領域的應用

在農業領域實行公私合營制具有良好的政策環境，政府積極推進PPP模式在農業領域的應用。2017年財政部、農業部聯合發布實施意見，鼓勵和支持私營部門參與農業領域的公共服務，主要包括綠色發展、現代農業產業園、高標準農田建設、田園綜合體、農產品物流與交易平臺、“互聯網+現代農業”。

在農業領域應用公私合營模式仍然處于摸索階段，但是中國具備在農業領域應用PPP模式的有利條件，例如，通過引進龍頭企業的資本投資和運營管理，能夠大大促進現代農業產業園建設、農業綜合開發農場等的建設和發展。[13]

2.PPP模式在交通領域的應用

王進（2008）探討了PPP項目在中國運用的實際情況，深入分析了北京地鐵四號線的公私合營的運作情況。該項目是中國第一次運用公私合營制的地鐵項目。該模式中，政府公共部門負責地鐵軌道的土建工程，私營部門則負責建設其他設備的資金投資，建設完成后私營部門擁有30年特許經營權。該模式利用市場競爭模式，充分利用社會資本和資源的優勢。[14]馬靜文（2015）指出交通領域是中國比較早嘗試運行公私合作制的基礎設施領域。PPP項目在交通領域的引入私營部門的實踐主要集中在鐵路公路、公交地鐵、橋梁建設等，大大提高了城市交通領域建設的效率。同時，運行過程中需要注意謹慎選擇合作伙伴、做好PPP項目的配套設施建設和加強PPP項目管理監督。[15]陳德華（2015）借鑒了其他國家的PPP項目在交通領域的運用，提出了中國PPP項目運行可以采用政府負責項目前期模式、政府委托項目建設模式和政府支付運營補貼模式，并分析了三種模式的優缺點，為中國PPP項目的具體運行提供了參考意義。[16]

3.PPP模式在醫療衛生領域的應用

醫藥行業中的私營部門強大的資金和管理能力能夠彌補私營部門的不足。通過兩者的跨部門合作，能夠發揮私營部門和政府公共部門的協同效應。康靜寧（2013）具體分析了在醫療衛生領域典型PPP項目，一是門頭公立醫院的改革模式，采用ROT模式將私營部門引入到醫院的運營中。二是湛江模式，湛江市社保部門與保險私營企業共同進行醫療保險服務管理，促進了城鄉居民醫保一體化建設，PPP模式在政府公共服務領域轉型中具有重要價值。[17]陳龍，賈建宇（2017）指出PPP模式在醫療衛生領域運用的模式主要是BOT。由于PPP融資模式運用具有復雜性和需要長時間來實現，目前中國PPP醫療衛生項目存在落地情況不理想的特點。政府加大扶持力度、政策規則的支持和社會資本聯合體模式運營是解決PPP醫療衛生項目落地情況不理想的可能途徑。[18]

4.PPP模式在住房保障領域的應用

傳統的PPP融資項目的運行主要是政府公共部門和私營部門的雙方合作，田一淋等（2008）在原有的雙方關系中引入了中間組織，中間組織在政府公共部門和私營部門之間將起到溝通協調的作用，提高PPP項目的成功機率。[19]謝書倩、杜靜（2009）研究了PPP融資模式在住房保障領域中的實際應用模式，包括合作建房模式的PPP模式、將私營部門開發項目部分轉為保障住房和私營部門參與修復改建舊房。[20]隨著中國經濟發展經濟增長模式的變化，保障性住房的規模在不斷擴大。在這種新常態下的住房保障PPP模式，更需要通過私營部門的參與引入市場機制。

四、結語

中國在公共服務領域中推廣和應用的PPP融資模式，是有一定理論基礎支持和通過實踐運用證明的可行性模式。PPP融資模式的引入，不僅有效解決了中國政府建設公共基礎設施的資金問題，而且有利于引入和借鑒私營部門先進技術及管理經驗。

PPP融資模式的理論基礎和實踐應用都在不斷深入和完善，然而，在具體應用中，如何準確定位PPP融資模式功能以及論證項目是否適合PPP融資模式、如何科學合理的進一步探索和擴大PPP融資模式的潛在應用領域、如何將風險管理研究更多地與定量研究相結合，這些方面都需要學術界和實際運用中進一步摸索和探討。

[1][5]王 灝.PPP的定義和分類研究[J].都市軌道交通，2004(5).

[2]余 暉，秦 虹.什么是公私合作制[N].中國經濟時報，2005-09-19.

[3]紀彥軍.我國PPP模式及其發展瓶頸研究[D].重慶：重慶大學，2007.

[4]李秀輝，張世英.PPP與城市公共基礎設施建設[J].城市規劃，2002(7).

[6]簡迎輝，包 敏.PPP模式內涵及其選擇影響因素研究[J].項目管理技術，2014(12).

[7]紀彥軍，雷飛倫.我國PPP模式及其運作研究[J].產業與科技論壇，2007(8).

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[9]國務院.國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知 [N].中華人民共和國國務院公報，2015-05-19.

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[11]崔國清.中國城市基礎設施建設投融資模式研究[D].天津：天津財經大學，2009.

[12]馬 威.我國基礎設施采用PPP模式的研究與分析[D].北京：財政部財政科學研究所，2014.

[13]黨立斌，李 敏.探索在農業領域推廣運用PPP模式[J].中國財政，2016(6).

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[15]馬靜文.基礎設施建設中的PPP模式應用問題探討[J].吉林金融研究，2015(7).

[16]陳德華.公路交通建設項目的PPP應用模式探討[J].建筑經濟，2015(9).

[17]康靜寧.PPP模式在我國醫療衛生領域的應用研究——兼論PPP模式在政府公共管理轉型中的作用[J].海峽科學，2013(10).

[18]陳 龍，賈建宇.PPP醫療衛生項目“落地難”的原因及對策分析——基于“全國PPP綜合信息平臺項目庫”公開資料的分析[J].經濟研究參考，2017(13).

[19]田一淋，馬光紅，黃曉峰.以中間組織為樞紐的PPP模式住房保障體系探討[J].建筑經濟，2008(2).

[20]謝書倩，杜 靜.PPP模式在我國住房保障體系實施中的應用研究[J].項目管理技術，2009(8).