土耳其PPP管理經驗及對黑龍江省的啟示

譚志強

（黑龍江省農業信貸擔保有限責任公司，哈爾濱150001）

一、土耳其推廣PPP模式的主要做法與經驗

（一）高層重視，自上而下推進

PPP模式旨在通過公共部門與私營部門發揮各自優勢共同提供公共服務、共擔風險并共享收益，藉此實現更優融資效果。由于社會資源配置和融資信息分布的不均衡，政府作為公共產品供應方，在PPP項目發起方面較社會資本更具優勢。同時，對項目后續運營、服務水平和風險因素等的有效監管，對政府發揮主導和引導作用提出了必然要求。這一點在土耳其PPP模式發展歷程得到了充分體現，該國政府高層從中發揮了重要助推作用。例如，1984年，在時任首相奧扎爾主導下，土耳其政府積極引入民間資金破解基礎設施融資難題，議會及政府有關職能部門也能各司其職，推動相關法律政策建設和重點領域項目實施工作。這種自上而下的縱向推進方式，使土耳其政府在PPP工作開展初期即較好地解決了頂層設計和執行效率問題，為后續項目快速推進、實施營造了有利環境。

（二）法律健全，邊界條件明晰

公私合伙制在土耳其具有深厚的法律基礎。一是土耳其《憲法》第47條允許公私合伙制度的存在，允許政府與私營部門簽訂合同以開展某些公共服務項目。二是在土耳其中央政府的積極推動下，該國于20世紀80年代頒布了世界上第一個BOT法（土耳其法律第3096號），并在世界上首次提出并使用BOT（Build-Operate-Transfer，即建設-運行-移交）概念，該模式后來成為世界各國普及程度最高的PPP合作模式。三是通過專門法律為不同領域或行業提供法理支持，例如，為推進醫療領域設施及服務項目實施PPP模式，土耳其以第6428號法律明確規定：經土耳其高級規劃委員會批準后，在該法律下實施的PPP項目，可以不執行《國家招標法》和《公眾招標法》，私營部門須向主管機構提交投標和履約保證金（不低于投資額3%）以及項目運營保證金（不低于投資額1.5%），私營部門資本投入不得低于投資額20%，同時規定，PPP合約由民法約束，合約有效期不超過30年，私營部門應對違約、環境破壞以及對第三方損害承擔賠償責任等。四是為推動政府與私營部門在BOO、BOT及經營權轉讓等運營模式方面的合作，土耳其國家計劃署已經著手起草新的BOT法，為規范項目融資活動運作提供法律依據。

（三）多措并舉，強化政策扶持

一是在以BOT方式推行政府與社會資本合作之初，土耳其政府強調該模式要做到“民間投資、用者償還”，即政府無須投入財政資金就可向公眾提供服務并且不構成政府的外債和內債，但要通過減免稅或獎勵計劃以吸引民間投資。二是在收費率公共服務PPP項目的運作中，為保證社會資本投資回報，同時緩解項目服務價格調整所導致的居民生活成本上升，作為政府整體政策安排的必要組成部分，政府通過向項目所涉居民發放生活補貼，來解決這些公共設施的收費漲價問題。三是在融資和付費方面，以醫療領域為例，私營部門負責融資，公共部門根據合約執行情況進行付費，付費來源為衛生部的營運資本或公共預算，如出現通貨膨脹，可按PPI或CPI的一半對合同價格按比例進行調整，匯率波動也被列入價格調整考慮因素。四是合理界定不可抗力風險的分擔方式，6428號法律規定，如果項目因不可抗力在合約到期前終止，項目將由政府部門承擔，經內閣會議批準后，國庫部將承擔所有債務。上述扶持政策的推行，大大加快了該國PPP模式推廣運用進程。然而，由于部分政府職能部門對項目后續運營過程和服務價格形成機制缺乏有效監管，其中的生活補貼政策一度導致政府財政被合作企業變相“綁架”，生活補貼跟不上收費漲價，民眾怨聲四起，最終釀成2011年的全國性騷亂。

（四）行業推進，放大規模效益

土耳其政府通過分行業、大規模集中推進方式，來提高公共基礎設施或公共服務項目對社會資本的融資吸引力，進一步放大了PPP項目的整體推進效果、行業規模效益和示范引領作用。多年來，由土耳其交通部和衛生部牽頭，在道路、港口、機場、醫療等項目建設中積極推廣運用PPP模式。一是于2002年初，土耳其通過基礎實施和公共工程的私有化來加速國家市場化進程。到2009年，共有6個港口、8條收費高速公路、2座跨海大橋、多家大型電廠和公立醫院以及國家電信被陸續出售給包括跨國公司在內的私營部門。二是從2003年開始，土耳其衛生部提出“醫療PPP規劃”，擬投資150億美元，通過整合部分公立醫院、改造現有醫療衛生設施及提高設施利用效能，在全國建設30個綜合醫療衛生園區，改進醫療系統總體服務水平。三是在新的BOT法頒布后，擬在垃圾處理和自來水系統、污水排放系統等領域，復制前期項目實施經驗，規模化推進BOO、BOT等模式的特許經營。

（五）廣開渠道，整合優勢資源

在PPP項目的伙伴選擇和建設運營方面，堅持開放思維，破除地域限制，打造“多國部隊”，有效吸納、整合了國內外優勢融資和技術資源。例如，安卡拉地鐵M3號線項目，線路采用歐洲標準，由西班牙公司負責施工建設，而車廂則全部由中國南車設計制造，中方聯合土耳其MNG公司成立合資公司，負責車輛制造、保養和維修。又如，預計于2016年完工的伊茲密爾—伊斯坦布爾高速公路項目中，高速路部分由意大利開發商Astaldi和土耳其建筑公司IIST聯合承建，博斯普魯斯海峽大橋部分由韓國現代及其合作伙伴SK公司承建，歐亞隧道部分則整合私營部門及歐洲復興開發銀行貸款，采用德國盾構技術，由土耳其Yapi Merkezi公司和韓國SK公司聯合承建。再如，2014年啟動實施的“醫療PPP規劃”中的首個項目“阿達納綜合醫療衛生園區項目”，通過招標選擇4家實體組成私營部門聯合體，共同出資設立項目公司（SPV），在融資構成上，私營部門聯合體股權資本投入20%，其余80%為國際發展融資機構（DFI）提供的貸款，借款人為項目公司，DFI貸款主要來自國際金融公司IFC、歐洲復興開發銀行EBRD、德國投資與開發有限公司DEG、法國經濟合作促進公司PROPARCO以及國內商業機構。

二、土耳其PPP經驗對黑龍江省相關工作的幾點啟示和建議

2016年以來，按照黑龍江省委、省政府工作部署，省財政廳等有關部門密切協作，重點推進了如下工作：一是采取集中和分片的方式，開展多輪次、多級次PPP管理和業務培訓；二是建立核心項目儲備，據最新統計，利用全國和黑龍江省PPP綜合信息平臺錄入、推介黑龍江省項目171個、總投資2341.38億元，其中，已經完成社會資本方采購的項目20個，總投資744.27億元，涉及多個公共服務領域；三是聯合省內相關市縣和主要金融機構，設立規模1340億元的“PPP融資支持基金”，采取平行基金競爭機制，為省內項目提供融資支持，首單融資已落地；四是以全國公開招標方式籌建“黑龍江省PPP咨詢服務機構庫”并同步擴容PPP專家庫，采取“長名單+短名單”，“質量+報價”等創新機制，確保咨詢服務質價雙優；五是以“互聯網+”和“眾籌”模式建立全省PPP信息服務平臺，各利益相關方共建、共管、共享，為PPP工作提供政策、咨詢、融資、項目等方面的數據信息服務；六是推進撫遠東極小鎮、哈爾濱地下綜合管廊等多個重點項目建設，其中，綏大高速等4個項目獲選列入第三批全國PPP示范項目，總投資155億元；七是對接中國政企合作基金、金磚銀行、省內擔保機構、省內外社會資本等多方優勢資源，開拓、整合項目融資渠道。然而，受相關因素制約，黑龍江省在PPP風險管理方面依然面臨著避險手段單一、專業力量不足、約束手段較少等挑戰。

（一）強化黑龍江省政府對PPP工作的統一領導和統籌安排

一直以來，黑龍江省委、省政府對PPP推廣運用工作高度重視，省領導多次召集專題會議，研究推進舉措。然而，部分地市或部門的重視程度和工作力度有待于進一步強化。以PPP項目申報為例，雖然省發改委和省財政廳大力征集，各地各部門上報入庫的PPP項目數量依舊偏少，質量參差不齊，準備進程較慢。建議借鑒土耳其由政府高層主導、自上而下的工作推進方式，強化省政府對各級各部門PPP工作的統一領導，統一思想，提高認識，統籌安排，高效推進相關工作，讓市縣政府及部門充分認識推廣運用PPP模式的重要意義，擺上重要工作日程，要求相關部門和人員熟練掌握PPP模式。

（二）完善PPP推廣運用工作的制度保障體系

在法律、行政法規方面，各級各部門要根據國家有關法律、行政規章規定，重新梳理與PPP管理相關的地方性法規和部門規章，統一政策口徑，消除制度障礙，提高政策透明度、權威性和執行力。積極開展制度創新，建立完善黑龍江省PPP模式市場準入、操作流程、合同管理、政府采購、預算管理、績效評價、爭議解決等方面的配套辦法、規程或指南，便于社會資本投資方全面了解相關程序和規則，營造穩定可預期的、有利于PPP模式快速推廣的整體性政策安排，做到有法可依、有法必依。

（三）深入研究制定推廣運用PPP模式的政策措施

一是充分發揮黑龍江省PPP融資支持基金作用，采取政府和社會資本共同出資方式，在政府承擔有限責任的前提下，通過股權、債權投入等多種形式，為全省PPP項目提供融資增信支持。二是充分利用既有住建、交通、水利等PPP項目所涉領域的專項資金，優先支持PPP項目建設。三是設立以獎代補資金，支持地方融資平臺等符合條件的存量項目轉型為PPP項目，化解地方政府債務。四是省政府設立PPP項目前期工作資金，重點用于PPP項目推廣、業務培訓、專家咨詢、市場培育和政策研發。五是省政府設立省級試點項目專項資金，對省政府確定的省級試點項目給予項目咨詢費、評估費等方面的專項補助，設立單個項目最高扶持限額。六是建立誠信約束機制，將PPP項目政策執行情況作為領導班子業績考核的內容，促進各級政府按收益補償機制規范運作，誠實守信，兌現政策，切實優化發展環境，維護社會資本合法權益。

（四）充分發揮各級各行業主管部門作用

根據《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）精神，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等13個公共服務領域，廣泛采用PPP模式。隨著黑龍江省PPP模式推廣運用工作深入開展，一是應進一步發揮各級行業主管部門的技術、專業領域優勢，深入謀劃、培育、促進生成行業PPP項目。要求地方政府和省級行業主管部門按照13個公共服務領域重新梳理申報項目，充實和完善全省PPP項目庫。二是強化分行業有針對性的培訓，提高不同行業領域實際操作能力。在前期按區塊開展PPP綜合政策業務培訓的基礎上，調整PPP培訓工作側重點，結合國內外各行業PPP典型示范項目案例，強化分行業、有針對性的行業領域條線培訓，提高實際操作能力和水平，提高黑龍江省PPP項目質量。

（五）完善項目管理，實現PPP模式規模化快速推進

一是進一步完善PPP項目庫，建立PPP項目動態統計管理信息系統，在現有PPP項目庫的基礎上，通過梳理整合，實現互聯互通，鑒別遴選后，通過省政府網站及省內主要媒體正式對外公布。啟動實施PPP綜合信息管理系統，搭建項目管理平臺和信息服務平臺，實現黑龍江省各級財政與中央財政PPP數據采集管理的互聯互通，擴大黑龍江省PPP項目影響范圍和影響力，積極吸引社會資本參與省PPP項目建設。二是面向國內外社會資本召開PPP項目推介會，為社會資本方創造充分的項目選擇和對接環境，整合優勢資源，搭建合作平臺，推動項目單位、金融機構、社會資本和政府部門洽談協商和雙向選擇。三是及時總結推廣哈爾濱地下綜合管廊、撫遠東極小鎮開發、雞西生活垃圾焚燒發電等國家第二批PPP示范項目和綏大高速等4個第三批全國PPP示范項目實施經驗，在重點領域優先選擇具有行業代表性、比較成熟的項目作為省級試點項目先行先試，省政府給予政策支持，以此提煉和形成可復制、可推廣的典型范例。

（六）強化項目風險防控，避免項目風險轉化為政府風險

一是應嚴格貫徹國家相關規定，依照《政府采購法》規定的方式和流程，公開透明地選擇社會資本合作方，并依法充分披露PPP采購各階段的重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監督和約束，杜絕采購過程中的暗箱操作和尋租空間對后續運營活動帶來的長期不利影響。二是借鑒成熟市場經驗，加快建立和完善適合黑龍江省省情、切實可行的PPP合作方式、政策框架、工作流程等一整套機制、規則和制度。要完善利益分配制度，應以實現盈利、避免暴利為基本定價方法，根據未來使用流量、物價水平、利率變化等因素合理定價，并建立動態價格調整機制，避免出現虧損或暴利。要推動建立風險分擔制度，根據對各類風險的實際控制能力來建立相應的風險分擔制度，避免政府“兜底兒”式的大包大攬。要建立完善項目全生命周期監督管理制度，著重強化對壟斷行業定價的監督，以及對項目運營及成本、服務效率及質量的監督。三是吸取土耳其部分政府職能部門對項目后續運營過程和服務價格形成機制缺乏有效監管，導致政府被合作企業變相“綁架”，引發全國性騷亂的教訓，通過強化對政府PPP項目補貼的監督管理，避免政府財政陷入被動提供補貼“泥潭”。四是借助中介咨詢機構的專業力量，提高政府在與社會資本談判磋商中的主動性。