基于PPP模式特色小鎮融資模式研究
——以東臺市安豐鎮為例

蔣煦霖

（江蘇師范大學中俄學院，江蘇徐州221116）

特色小鎮是“產、城、人、文”深度融合的重要功能平臺。特色小鎮建設需要以完善的基礎設施為基礎，需要大量的資金投入。然而地方政府財政壓力大，單純依靠地方政府財政融資在現實中并不可行，民間資本的介入渠道又過于狹窄，資金缺乏成為特色小鎮建設的最大障礙。探討適合特色小鎮建設的合適的融資模式成為當前理論和實踐急需解決的重要課題。

一、特色小鎮發展的意義及其融資渠道分析

（一）特色小鎮發展的意義

中國特色小鎮整體來講發展還處于起步階段，但沿海發達地區發展快于內陸地區，大城市城郊區域發展快于中小城市和農村，文化積淀和傳承豐富地區發展快于其他區域。特色小鎮市場表現良好，尤其是在經濟發達地區，居住在特色小鎮成為生活的一種時尚，是居住品質和生活質量提高的象征。

特色小鎮要想建設成為特色鮮明、富有活力的美麗宜居小鎮，需要投入大量資金。另一方面，特色小鎮建設的投資周期長，沉淀成本高，回報低、見效慢，而且特色小鎮項目多為非經營性(學校、醫院、軍隊等)和準經營性(地鐵、城市軌道交通，供水、供熱、供氣等)項目，外部效應明顯，但經濟性不足，無法向使用者收費，這與企業追求短期盈利的目標相違背，企業投資的積極性不高，甚至不愿涉足，如果沒有政府長期的財政支持，特色小鎮建設就無法進行下去。[1]

目前特色小鎮建設有五大意義：一是推動新型城鎮化的發展。特色小鎮在國家新型城鎮化戰略背景下提出，成為推進新型城鎮化的一個重要抓手，通過發展特色小鎮可以促進、帶動農村地區經濟發展，實現農民就地就業，從而推動新型城鎮化的發展。二是縮小城鄉差距。特色小鎮的建設可以帶動一大批村鎮的經濟發展和設施建設，提高農村居民的生活水平和質量，并為許多農民提供就業崗位，增加他們的收入，從而有利于縮小城鄉差距，促進社會公平。三是促進產業轉型和升級，提高產業發展水平。特色小鎮的建設要求以特色產業為核心，借助特色小鎮建設的東風，原有特色產業的小鎮就可以實現產業轉型和升級，提高競爭力，同時原來沒有形成特色產業的小鎮通過打造特色產業則可以實現產業結構升級，提高產業發展水平。四是有利于保護傳統文化和建筑。優秀的歷史文化、民俗文化、古代建筑遺跡等是我們中華民族的寶貴財富，通過特色小鎮的建設就可以加強對這些地區文物古跡的保護、修復、開發和宣傳，弘揚優秀文化，傳播優秀思想。五是促進旅游業的發展。特色小鎮的建設也助推了旅游業的發展，為旅游業又開拓出一片新天地。通過建設類型多樣、特色鮮明的特色小鎮使游客在出游時有了更多的選擇，滿足游客多樣需求，也促使旅游產品開發者在設計開發旅游產品時轉變思想，不斷推陳出新。

（二）特色小鎮發展中融資渠道選擇

1.政府撥款。這種融資渠道主要是依托政府財政和良好的信用，快速籌措到資金，操作簡便，融資速度快，可靠性大。但其缺點主要有兩個：一是對政府財政產生壓力，投資風險集中于政府單方面。二是不利于形成市場化的競爭機制，經營效率低。政府財政投入在特色小鎮的融資渠道中起著引導和牽頭作用，但是隨著政府負債規模日益加大，以財政性撥款持續支持特色小鎮的發展，顯然是不現實的。

2.眾籌模式。特色小鎮運營階段的創新項目可以用眾籌模式獲得一定的融資，眾籌的標的既可以是股份，也可以是特色小鎮的產品或服務。作為一種新投融資模式，眾籌具有四大顯著優點：門檻低、多樣性、草根性、創新性。但是相比眾籌的優點，眾籌的缺點也是十分明顯。受相關法律環境的限制，眾籌網站上的所有項目不能以股權、債券、分紅或是利息等金融形式作為回報，項目發起者更不能向支持者許諾任何資金上的收益，必須是以其相應的實物、服務或者媒體內容等作為回報，否則可能涉及非法集資，情節嚴重的甚至可能構成犯罪。

3.貸款模式。向銀行申請抵押貸款是目前最常見的融資模式，相較于其他的融資工具，銀行貸款成本最低。中小企業的借款申請，只要通過銀行審查，滿足了貸款的發放條件，與銀行簽訂了貸款合同，銀行一般可以及時向企業提供資金。然而銀行貸款的門檻相對較高，銀行為了控制貸款的風險，往往對企業的資質、信譽、成長性等方面要求很高。而且銀行往往需要抵押物，但是大多數中小企業創立初期沒有足夠的抵押物來做抵押，導致中小企業很難從銀行獲得貸款。

4.融資租賃模式。融資租賃是指實質上轉移與資產所有權有關的全部或絕大部風險和報酬的租賃，有三種主要方式：一是直接融資租賃，可以大幅度緩解特色小鎮建設期的資金壓力。二是設備融資租賃，可以解決購置高成本大型設備的融資難題。三是售后回租，即購買“有可預見的穩定收益的設施資產”并回租，這樣可以盤活存量資產，改善企業財務狀況。融資租賃的優點主要有籌資速度快；限制條款較少；租金在整個租期內分攤，可適當減輕到期還本負擔；租金可在所得稅前扣除，稅收負擔輕。當然也有缺點，例如，租金成本較高；固定的租金支付構成較重的負擔；不能享有設備殘值等。

二、PPP模式在特色小鎮中的優勢分析

PPP模式目前已在我國運用廣泛，投資領域主要涉及環境治理、地下管網、軌道交通、市政道路、自來水工廠、養老、醫療等基礎設施領域和公共服務領域。[1]為解決特色小鎮建設的融資瓶頸，PPP模式較好地將政府資金和民間資本融合在一起，在減輕財政壓力，開拓融資渠道，提升整個社會的資本投資回報率，降低和分散風險，提高建設的效率和效益等方面發揮優勢，成為特色小鎮建設中的最佳融資路徑。

（一）PPP模式及其特征

PPP模式即public-private-partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。PPP模式具有以下特征。

1.公私合作。合作并形成伙伴關系，并存在一個共同的目標。PPP模式指公共部門與私營部門的合作，在中國的特色是政府與企業的合作，與社會資本的合作。

2.利益共享。政府并不以分享利潤為唯一目的，還需要對企業可能的高額利潤進行控制。共享利益在這里除了指共享PPP的社會成果之外，也包括使作為參與者的企業取得相對平和、穩定的投資回報。政府適當收取一定的特許經營費或適度的補償，以平衡特色小鎮發展建設的投資性和公益性關系。[2]

3.風險共擔。財務管理中強調利益與風險的匹配性，利益共享的原則必須是在項目雙方共享利益的同時承擔相應風險。應考慮雙方風險的最優應對、最佳分擔，而將整體風險最小化。強調帶來“1+1＞2”的機制效應。

（二）特色小鎮發展中PPP模式的優勢分析

1.減輕政府財政壓力，拓寬資金來源。特色小鎮建設的產業、設施等都需要大量資金，單靠政府的投資和撥款，難以滿足特色小鎮的資金運轉。特色小鎮要穩定持續發展，重中之重是獲得穩定富足的融資，而PPP模式是解決特色小鎮資金短缺的有效方法之一。2015年5月19日國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，對推廣PPP融資模式進行了統一部署。[3]通過PPP融資模式，有效解決政府在特色小鎮發展過程中融資能力短缺的問題，減輕政府投資壓力，拓寬融資渠道，為特色小鎮建設提供有力的資金支持。

2.保證社會資本投資收益。在經濟新常態下，社會資本明顯減少了項目投資，而特色小鎮恰恰可以成為新一輪經濟發展的著力點，通過對特色小鎮的投資建設，社會資本可以獲得可觀的經濟利益以及其他利益。[4]運用PPP模式建設特色小鎮可以為社會資本提供穩定的投資渠道和收益來源，，也使得整個市場體系更為成熟，更加多樣化，充分調動市場潛力，形成社會需求響應機制。財政資金和社會資本有效結合，提高特色小鎮建設資金的利用率和收益率，保證社會資本的合理報酬。

3.降低分散風險，提高特色小鎮建設效果。建設特色小鎮運用PPP模式，通過政府與社會資本建立合同協議，可以明確政府部門和社會資本各自的責任和義務，從而實現政府和社會資本的風險共享和收益共享，有效降低和分散風險，提高特色小鎮建設的效果。PPP模式的基本理念就在于引入社會資本，綜合實力較強的社會資本一般都具有敏銳的甄別能力，先進管理能力以及豐富的建設經驗，可以有效降低特色小鎮建設中的風險。政府和社會資本在特色小鎮項目的各個階段分別負責不同的領域，發揮各自優勢，提高開發與管理方面的效率，最終實現“1+1＞2”的效益。

三、基于PPP模式的特色小鎮發展策略：東臺市安豐鎮為例

（一）東臺市安豐鎮特色小鎮發展及其融資困境

1.投融資渠道較少，政府財政壓力較大。目前，東臺市安豐鎮采取以國家補助為主、貸款為輔的融資方式，依靠政府自身掌握的財政性資金投入基礎設施的建設，其他投資渠道尚未完善。盡管國家采取了積極的財政政策支持基礎設施項目建設，但在基礎設施投資需求迅速擴張的形勢下，國家預算內投資對基礎設施資金的滿足率卻逐年下降。2017年東臺市全年實現地區生產總值790億元，一般公共預算收入54億元，固定資產投資648億元，進出口總額11.3億美元，全市貸款余額465億元，新增70億元，同比創歷史新高；新增貸存比132%；實體貸款新增66.6億元，同比多增25.8億元；工業貸款112.6億元。投融資結構的不合理，必然造成基礎設施建設資金可持續補償的機制缺乏，資金嚴重短缺。這也制約了基礎設施建設資金總量的擴張。

2.產業特色不夠鮮明，吸引民間資本的能力較弱。東臺市安豐鎮雖然有電子信息、智能農業等產業，但產業特色不突出。東臺市安豐鎮產業基礎薄弱且核心產業不突出，不易在短時間內引進資質較深的市場主體。同時，做強產業特色理念不強，深入謀劃、大力度主動出擊不夠，導致特色產業有效投資不足，小鎮特色產業投資偏低。電子信息產業圍繞建設長三角地區新興的電子信息產業基地，沒有突破智能終端項目，構建從關鍵零部件到智能終端到系統集成的全產業鏈。智慧產業圍繞建設區域有影響的智能制造基地，重點建設數據中心，沒有突破大數據、云計算、物聯網等新型業態，沒能聚力發展互聯網經濟。這種情況下，民間資本的投入受到很大約束。

（二）東臺市安豐鎮運用PPP融資模式策略建議

1.提供稅收優惠政策。東臺市、安豐鎮政府應鼓勵社會資本參與到特色小鎮PPP的融資項目，建設初期，可以頒布一定的各個階段給予稅收減免政策條文，降低社會資本的投資成本。具體實施時，政府可以免征和少征房產稅和營業稅等稅收。東臺市安豐鎮古街區創成3A級旅游景區，年接待游客超40萬人次。突出歷史傳承，守護城鎮文化記憶，大力實施古鹽韻文化景觀建設與現代安豐挖掘工程，推動全鎮經濟社會創新發展。短期來看，政府的稅收可能減少，但于長遠，這些都會不斷增加政府的稅收。

2.提供有力的金融支持。東臺市、安豐鎮政府對特色小鎮PPP項目建設，不僅要出臺相應的金融政策，還需要建立符合特色小鎮PPP項目的金融體系，最直接有效的手段是擴大商業銀行的貸款力度。東臺市政府可以開辟辦貸綠色通道，對特色小鎮項目優先受理、優先審批，在符合貸款條件的情況下，優先給予貸款支持。安豐鎮政府可以積極與當地農村商業銀行、中國農業發展銀行等各銀行對接，共同研究貸款方案，落實針對特色小鎮建設的優惠方案。市人行指導各商業銀行新推出“續貸通”“轉型升級貸”“廠房按揭貸款”等27項融資業務。同時，督促金融機構加強應收賬款融資平臺的推廣運用，提高服務平臺登記和撮合成交力度，緩解部分制造業企業規模小、資產輕、抵押擔保手段不足的困境。

3.適度引進專業人才。為了配合特色小鎮PPP融資項目的順利實施，政府應利用其自身優勢培養和引進一批熟悉PPP項目和投融資結構的專業性人才。2015年東臺市制訂并實施“615”人才引進三年行動計劃，2015年到2017年，每年需1000名專門人才、50名領軍人才，全面優化人才發展環境，吸引各方人才向東臺匯聚。近年來，東臺市借力“科技鎮長團”以才引才，深化與科研院校的戰略合作，參加省內外精英人才對接峰會，引進更多高層次、專業性人才與企業對接，實施轉型發展項目。吸引更多PPP專業型人才集聚在這里，也是安豐特色小鎮建設的另一個重要目標。

四、結語

東臺市安豐鎮政府給部分企業提供投資，而多數中小企業目前采取的融資模式以自籌和銀行貸款為主，單一、不穩定，可持續性不強。因此，我國特色小鎮建設需要吸引社會資本加入，創新政府和社會資本合作模式，推動特色小鎮建設的投融資體制創新，打破傳統的以銀行貸款為主的融資格局，促進多層次資本市場的形成，充分發揮金融支持實體經濟的作用。

在經濟新常態的形勢下，特色小鎮已經成為城鎮化發展的新興業態，通過“政府主導、企業運作、合作共贏”的PPP市場化運作模式，讓特色小鎮建設更加高效、富有活力。特色小鎮運用PPP模式雖然投資大、回報周期長，但可行性強，長期收益高。不僅可以減輕政府資金壓力，還可以給社會資本帶來長期穩定收益。隨著模式的成熟，不僅是東臺市安豐鎮，全國特色小鎮運用PPP模式前景良好。

[1] 魏蓉蓉，鄒曉勇.特色小鎮發展的PPP創新支持模式研究[J].技術經濟與管理研究，2017(10).

[2] 衛龍寶，史新杰.浙江特色小鎮建設的若干思考與建議[J].浙江社會科學，2013(3).

[3] 蘇海紅，王松江，高永林.特色小鎮PPP項目運作模式研究[J].項目管理技術，2017(6).

[4] 張潔慧.特色小鎮PPP融資模式的思考——以江蘇宿遷電商筑夢小鎮為例[J].現代經濟信息，2017(13).

[5] 王秋輝.“PPP+”特色小鎮——PPP模式在特色小鎮建設中的研究[J].知識經濟，2017(12).

[6] 葉曉青，李若云，汪涔宇，饒 超，周 港.特色小鎮基礎設施建設融資問題及建議[J].合作經濟與科技，2017(15).