淺議完善森林生態效益補償法律制度

包玉華，張長宏

（東北林業大學，哈爾濱150040）

一、完善森林生態效益補償法律制度的必要性

（一）森林生態效益自身特點的必然要求

外部性理論是指在具體的經濟活動中，某一經濟主體的行為對其他經濟主體產生了效應，但是這種效應卻沒能通過正常的市場機制反應出來，而是不同經濟主體之間非市場性的外部影響。[1]公共產品是指每個人消費這種產品不會導致別人對該產品消費的減少。[2]公共物品具有三個特性：效用的不可分割性、消費的不排他性和受益的不可阻止性。正是因為公共物品存在這樣的特性，所以在公共物品使用過程中極易出現“搭便車”的現象。森林生態效益是典型的公共物品符合外部性理論的相關特性，因此，雖然森林所有者或者經營者為其他經濟主體帶來了巨大的經濟利益和生態效益但是并沒有得到或者極少得到經濟回報，大大地打擊了其主動性和積極性。為增強森林所有者或經營者經營森林的積極性，加快促進國家生態文明建設，必然需要通過建立一套完整森林生態效益補償法律制度，將排他性和競爭性帶入森林生態效益這種公共物品之中，集結社會力量提升森林所有者或經營者的經濟回報，充分調動其積極性。同時，森林生態效益補償法律制度的完善也是對森林生態效益的法律肯定，促進傳統的林業經營思想向林業生態文明的現代化之路轉變。

（二）林業分類經營管理的必然要求

林業分類經營是以社會對生態和經濟的需要為基礎，按照對森林各種功能和主導利益的不同，對森林進行分類，并分別設立不同的經營管理措施。建國以后很長的一段時間內，我們國家僅僅把森林當做一種資金進行開發利用，通過采伐等方式對森林資源進行掠奪性開發，導致我國森林覆蓋率急劇下滑，造成了較為嚴重的生態問題。在廣大法律學者和社會人士的呼吁下，1984年我國制定的《森林法》首次確立了林業分類經營管理制度，填補了我們國家在該領域的空白。1984年《森林法》第四條規定，森林分為五類，即，防護林、用材林、經濟林、薪炭林、特種用途林。雖然1984年《森林法》將森林分為了五類，但是我們可以根據其功能性質和主導利益的不同按照林業分類經營管理理念將以上五類森林劃分為商品林和公益林兩大類。以產出木材、漿果、薪柴以及其他林產原料為主的用材林、經濟林、薪炭林劃屬于商品林，商品林產出的木材、漿果、薪柴以及其他林產原料通過市場流通買賣實現其價值，獲取數量可觀的經濟效益，進而可以維持或者擴大生產規模，保障商品林可持續經營。防護林和特種用途林的主要經營目是保護環境，遏制生態惡化，促進生態文明建設，屬于公益林。公益林的經營目的決定了其不能通過砍伐等方式獲取經濟利益，但是其提供的生態效益又因屬于公共產品無法通過流通買賣實現其價值，公益林的發展因此陷入了兩難的境地。基于此，為了充分發揮森林生態效益，促進生態文明建設，實現公益林經營管理的目的，有必要進一步完善森林生態效益補償制度，對森林所有者或經營者按照市場化模式進行經濟補償，大幅提高其經濟收益，進而維持或者擴大公益林面積。森林生態效益補償法律制度的完善將會進一步提升公益可持續發展活力，為林業發展提供內在動力，從而順利實現林業分類經營管理。

（三）彌補我國公益林建設資金缺口的需要

由于國力限制和生態觀念的不足，公益林在建設伊始，國家的財政投入嚴重不足，公益林建設資金缺口巨大。比如1998年，全國林業十大生態工程實際完成中央投資二十多億元，僅占中央規劃總投資的3.9%，平均每公頃造林費用中央投入僅為50多元，折算每畝僅3.5元，與實際造林成本相差甚大。再比如，2004—2009年，國家級公益林補償標準僅為每年每畝5元，遠遠不能滿足實地的費用需求。更為雪上加霜的是，公益林造成投入低，管護費用的投入更加微不足道，直接后果就是樹木成活率低，成林的就更少。近年來，隨著我國國力的提升和生態文明觀的不斷深入人心，公益林的補償標準也在不斷提升。從2010年起，中央財政依據國家級公益林權屬實行不同的補償標準：對國有的國家級公益林補償標準為每年每畝5元；對屬集體和個人所有的國家級公益林補償標準從原來的每年每畝5元提高到每年每畝10元。[3]2013年開始，中央財政進一步將屬集體和個人所有的國家級公益林補償標準提高到每年每畝15元。盡管近年來我國在公益林建設上投入的資金有所增加，但是森林生態效益和林木經濟效益相比，現行補償標準仍然偏低，在加上歷史欠賬過多等原因，公益林建設的資金缺口依然巨大。通過完善森林生態效益補償法律制度，可以在政府作為主要補償主體的基礎上，引入市場補償機制，以利益吸引企業和個人對公益林建設進行資金投入，豐富森林生態效益的補償主體。補償主體的增多可以在政府財政投入之外吸納社會資本，建立多元化的資金籌集渠道，既有利于防止森林生態效益補償金出現資金鏈斷裂等風險，又能夠極大地提高公益林造林、管護等相關費用的補償標準，彌補我國公益林建設資金缺口。

二、完善森林生態效益補償法律制度的可行性

（一）環境保護和生態文明觀念深入人心

20世紀80、90年代，隨著我國經濟的崛起騰飛，各類環境污染和生態破壞問題也日漸突出。為改變這種以破壞環境換取經濟增長的不良發展模式，政府環保部門逐漸加強對高污染企業的管控和處罰，并聯合各類生態保護公益組織開展了形式多樣的環境保護和生態文明教育工作。這些工作使普通民眾認識到環境污染和生態破壞的危害性，全面提高了全社會的環境保護意識和環境法制觀念。進入新世紀以來，特別是黨的十八大把生態文明建設提高到了國家“五位一體”總體布局之一，生態文明建設被提高為國家發展戰略，生態文明觀念得到了黨和國家空前的重視。與此同時，隨著人民生活水平的提升和近年來霧霾等空氣污染問題的日益惡化，廣大人民群眾越來越認識到生態環境對身體健康的重要影響，也意識到森林生態效益在改善空氣質量，有效保障自身身體健康等方面發揮著重要作用。環境保護和生態文明觀念深入人心為完善森林生態效益補償法律制度提供了堅實的思想基礎。

（二）雄厚的綜合國力提供了資金保證

改革開放40年，我們國家始終堅持以經濟建設為中心，走出了一條符合我國社會主義初級階段基本國情的社會主義道路，創造出了舉世矚目的世界經濟奇跡。2017年，我國國內生產總值827 122億元，比上年增長6.9%，GDP占世界經濟比重15%，是世界第二大經濟體，年末國家外匯儲備余額達到31399億美元，外匯儲備穩居世界第一。就林業產業而言，2017年全國林業產業總值首次突破7萬億元,林產品進出口貿易額達1500億美元，五年來林業產業總產值年平均增速達12.1%，我國繼續保持全球林產品生產、貿易第一大國地位，林業產業勢頭發展良好。完善森林生態效益補償制度必然需要大量的資金投入，而我國目前雄厚的綜合國力和林業產業較好的發展基礎可以為其提供有力的資金保證。

（三）國外相關立法實踐提供了有益的借鑒

相較我國而言，西方國家對森林生態效益的理論研究和立法實踐開始較早。目前主要的西方國家均非常重視發揮森林的生態效益，對其資金投入的開始時間較早且補償金額較高，這些國家已經在它森林生態效益補償領域取得了眾多理論成果，制定了一系列森林生態效益補償法律制度以及相關切實可行的辦法。日本的《森林法》規定，對于被劃分為保安林（相當于我國的公益林）而遭受經濟利益損失的森林所有人，國家應對其給予適當的補償，受益于保安林的企業和個人亦需要支付與其享受的利益相當的補償費用；[4]美國法律十分重視發揮森林的生態效益，通過設立保護性退耕項目增加生態公益林的面積，并制定了詳盡的可行性措施。除了立法以外，一些國家的相關政策辦法也值得我們借鑒。例如，法國政府利用稅收杠桿，對公益林的經營所產生的利潤收入給予免除稅款的優惠政策；哥斯達黎加政府通過向石油、天然氣等化石燃料征收銷售稅解決作為發展中國家在森林生態效益補償過程中存在的資金不足問題；加拿大則是規定在國家公園、保護區、植物園等以森林資源作為主要旅游景觀的旅游場所，必須從其門票收入中按一定比例補償給森林管理維護部門。國外的森林生態效益補償法律制度研究起步早并且較為完善，我國完全可以學習借鑒上述國家的做法，通過增加補償主體、利用稅收增加補償資金等方式，進一步完善森林生態效益補償法律制度，充分發揮我國森林的生態效益，加快促進生態文明建設。

在生態文明建設的大背景下，完善森林生態效益補償法律制度既有必然性也具有可行性。我國目前有關森林生態效益補償法律制度的規定過于簡單和抽象，缺乏可操作性，為適應新形勢下的新需要，應盡快完善我國森林生態效益補償法律制度。

[1] 庇古.福利經濟學[M].何玉長，丁曉欽，譯.上海：上海財經大學出版社，2009.

[2] See Paul A.Samuelson.The Pure Theory of Public Expenditure [M]- The Review of Economics and Statistics,Volume36.Issue 4.1954.

[3] 呂杰宏.生態公益林補償標準探討[J].民營科技，2017(2).

[4] 梁增然.發達國家森林生態補償法律制度分析與借鑒[J].鄭州大學學報：哲學社會科學版，2015(4).