淺析我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思路與對(duì)策

姜欣桐

（黑龍江省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所，哈爾濱150080）

由于特殊氣候條件和地理?xiàng)l件的共同作用，我國生態(tài)環(huán)境，是世界上生態(tài)環(huán)境較為脆弱的國家，有干旱荒漠區(qū)、黃河長江地區(qū)、黃土丘陵溝壑區(qū)、喀斯特地質(zhì)區(qū)等諸多典型的生態(tài)脆弱區(qū)。隨著經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展以及人類高強(qiáng)度的干擾，加之缺乏行之有效的生態(tài)保護(hù)機(jī)制，致使重要的生態(tài)功能區(qū)及生態(tài)高敏感區(qū)超負(fù)荷開發(fā)，從而加劇了一系列諸如泥石流、草地沙化、沙塵暴等生態(tài)環(huán)境問題和生態(tài)災(zāi)害的發(fā)生，人與自然的矛盾愈發(fā)尖銳，長遠(yuǎn)看來也阻礙了經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展。這些區(qū)域大都是我國貧困人口主要分布區(qū)，加之這些區(qū)域也多處于偏遠(yuǎn)地域，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展落后，因而，科學(xué)合理構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、促進(jìn)區(qū)域間協(xié)同發(fā)展是一項(xiàng)非常重要的制度設(shè)計(jì)。

隨著黨中央對(duì)生態(tài)問題重視程度的不斷深入，學(xué)界對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究也取得了顯著的成果。但主要研究成果集中在生態(tài)補(bǔ)償范圍、方式和標(biāo)準(zhǔn)方面，由于涉及的利益主體錯(cuò)綜復(fù)雜，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼w體制機(jī)制構(gòu)建目前尚未形成成熟的對(duì)策和方法。

一、我國現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中存在的問題

目前與國際通行標(biāo)準(zhǔn)相比，我國現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制較為落后，不能有效調(diào)整相關(guān)者的利益訴求，生態(tài)破壞和生態(tài)服務(wù)功能持續(xù)惡化。同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵單一化、機(jī)械化、模式化，在實(shí)際操作過程中生態(tài)補(bǔ)償與資源開發(fā)補(bǔ)償、扶持社會(huì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)工程、生態(tài)賠償?shù)瘸３；煜?，致使生態(tài)補(bǔ)償概念錯(cuò)位，生態(tài)補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)陷入困局。

（一）現(xiàn)行的補(bǔ)償機(jī)制缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)

目前我國關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未立法，沒有從頂層制度的維度去構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵和要義。而各地每年的補(bǔ)助政策與標(biāo)準(zhǔn)取決于當(dāng)?shù)氐哪甓蓉?cái)政收支情況和決策者的主觀意愿。同時(shí)，由于國家層面的法律法規(guī)尚未健全完善，環(huán)保、財(cái)政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等不同職能部門均根據(jù)各自的職權(quán)開展生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，未能形成合力，導(dǎo)致了政出多門、九龍治水的混亂局面。

（二）地方政府強(qiáng)勢主導(dǎo)，而各利益主體參與程度不夠

良性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的形成是一個(gè)多元主體參與的循序漸進(jìn)的過程，其參與主體包含地方政府、民間社會(huì)組織、民間經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民與牧民等。而我國目前現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在實(shí)操的過程中均為地方政府強(qiáng)勢推動(dòng)，各民間主體的參與程度不高，建言獻(xiàn)策與群策群力的氛圍尚未形成。

（三）缺乏科學(xué)界定補(bǔ)償范圍的方法

生態(tài)補(bǔ)償范圍指的是被破壞過的并應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償?shù)膮^(qū)域范圍。目前我國現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償防范較為籠統(tǒng)，主要有山區(qū)、林區(qū)、礦區(qū)、河流上游地區(qū)等，沒有明確估算方法和標(biāo)準(zhǔn)，邊界模糊。這樣就導(dǎo)致了補(bǔ)償數(shù)額無法核定，難以取得持續(xù)的生態(tài)效果。

（四）生態(tài)補(bǔ)償方式不完善，對(duì)象不明確

目前我國現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是通過中央財(cái)政統(tǒng)一對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償金，除退耕還林還草的生態(tài)補(bǔ)償金直接給到牧民和農(nóng)民外，直接的資金受益者均是各級(jí)政府，受益人和發(fā)放渠道較為單一。目前大多數(shù)生態(tài)補(bǔ)償資金的受益人都是各級(jí)市縣政府的森林看護(hù)人員，為的是用行政手段強(qiáng)制保護(hù)生態(tài)資源。而最應(yīng)該在生態(tài)補(bǔ)償過程中受益的應(yīng)當(dāng)是土地所有者和林權(quán)所有者，但部分地區(qū)存在著集體土地被劃歸為保護(hù)用地，而林地和土地權(quán)所有者作為貢獻(xiàn)最為突出而損失最直接的人群卻未能收到直接的資金補(bǔ)給。

（五）補(bǔ)償辦法不夠合理，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低

目前我國現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償辦法是以地方政府的財(cái)政支付能力為基礎(chǔ)而核定的，在核定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)并沒有綜合考慮到生態(tài)惡化給農(nóng)牧民帶來的直接經(jīng)濟(jì)損失。很多地方性的生態(tài)補(bǔ)償資金僅僅用于護(hù)林員的勞務(wù)費(fèi)以及防火費(fèi)及森林病蟲害等費(fèi)用上，而農(nóng)牧民直接得到生態(tài)補(bǔ)償?shù)目赡苄暂^小。

（六）缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制

我國現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的評(píng)估未能與地方政府主要官員的考核掛鉤，導(dǎo)致地方對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的落實(shí)情況不重視，缺乏監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲措施，受償者責(zé)任不明確、不到位。雖然央地各級(jí)政府都投入了大量的財(cái)力與資金，但我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的差異仍然均在，生態(tài)退化未能得到有效遏制，效果不明顯。

二、科學(xué)構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策舉措

從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論角度看，生態(tài)地區(qū)的環(huán)境屬于一種公共資源且不具備排他性，而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建原理就是讓生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者和貢獻(xiàn)者都能受到經(jīng)濟(jì)效益方面的補(bǔ)償，并通過經(jīng)濟(jì)手段讓為保護(hù)生態(tài)功能的投資者獲得合理的收益，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能這一具有特殊性的公共產(chǎn)品的使用者及消費(fèi)者之間的平衡，有效地激勵(lì)生態(tài)功能的投資者得到合理的回報(bào)，促進(jìn)人與自然和諧有序地發(fā)展。

（一）完善生態(tài)補(bǔ)償綜合研究

目前我國現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償制度均是零散的、不成體系的，制度的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性不夠，各方政府各自為政，自發(fā)性、隨意性較大。生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度在實(shí)操過程中缺乏區(qū)域間、部門間和各利益主體之間的協(xié)調(diào)與互動(dòng)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、重點(diǎn)不突出、主體不明確、對(duì)象不確定。同時(shí)生態(tài)補(bǔ)償融資方面的配套政策不健全，資金使用率較低，資金的流通和監(jiān)管缺乏有效的手段。那么，針對(duì)上述問題進(jìn)行深入分析后我們可以得知：進(jìn)一步將我國現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制系統(tǒng)化、法制化是當(dāng)前完善我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要解決的問題。

（二）強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償政策方面績效評(píng)價(jià)研究

科學(xué)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)體系，針對(duì)不同水平和空間上的生態(tài)環(huán)境要素以及周邊的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境政策進(jìn)行妥善評(píng)估，這是構(gòu)建和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要手段與途徑。因此，針對(duì)諸如生態(tài)移民工程、生態(tài)保護(hù)工程、礦產(chǎn)資源開發(fā)工程、生態(tài)公益林保護(hù)工程、生態(tài)扶貧工程等牽涉面比較廣泛的工程實(shí)施進(jìn)程和規(guī)則需要進(jìn)行如下的評(píng)價(jià)：生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)利益相關(guān)方影響的評(píng)估、生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)和區(qū)域發(fā)展的影響、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理的效用、生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度的可行性分析、生態(tài)補(bǔ)償政策的綜合評(píng)價(jià)等。

（三）實(shí)行差異化的生態(tài)補(bǔ)償政策

我國國土廣袤、幅員遼闊，各個(gè)省份的生態(tài)地位和自然條件差異性較大，因此我國必須實(shí)施有差異性的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)策。所以根據(jù)我國的綜合國力和財(cái)力情況，按照生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際類型去研究相應(yīng)的補(bǔ)償政策，這便是未來生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在探索中需要著力的重中之重。

（四）區(qū)域配套與生態(tài)配套產(chǎn)業(yè)綜合研究

隨著我國改革開放的步伐日益加快，部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化與污染，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的滯后是導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)環(huán)境極端惡化的重要原因。因此，如何完善和構(gòu)建生態(tài)保護(hù)區(qū)域的政治經(jīng)濟(jì)政策是進(jìn)一步完善我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)和要點(diǎn)。與此同時(shí)，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)外部環(huán)境政策因素的研究也亟待加強(qiáng)。

（五）構(gòu)建流程科學(xué)、參與多元的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

構(gòu)建完善科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)長遠(yuǎn)而又復(fù)雜的系統(tǒng)，需要民眾、社會(huì)和政府的有效參與，同時(shí)也需要各方利益的相互監(jiān)督與協(xié)同合作。因此如何構(gòu)建行之有效的利益協(xié)調(diào)體制、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制以及社會(huì)參與機(jī)制，搭建統(tǒng)一的協(xié)作平臺(tái)，保障生態(tài)補(bǔ)償體系得到有效地完善和落實(shí)是構(gòu)建新型生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重中之重。

（六）完善現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要完善的政策問題

目前我國現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索與創(chuàng)新要著力解決以下問題：科學(xué)厘定生態(tài)資源考核體系，科學(xué)確定生態(tài)補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)；完善生態(tài)補(bǔ)償方面的財(cái)稅機(jī)制；建立健全針對(duì)補(bǔ)償對(duì)象的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和生態(tài)保護(hù)制約機(jī)制；優(yōu)化強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行過程中政府管理體制；建構(gòu)多層次、立體化的財(cái)政分擔(dān)體制機(jī)制；建立和完善補(bǔ)償對(duì)象識(shí)別及有效參與的機(jī)制；實(shí)行流域、區(qū)域等不同區(qū)域的差異化補(bǔ)償政策等。

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